希腊-塞浦路斯战略能源基础设施的第三国地缘政治风险制度性分配——以Great Sea Interconnector与IMEC的关联为视角

《The Journal of World Energy Law & Business》：Risk allocation and geopolitical de-risking of strategic energy infrastructure: the Great Sea Interconnector and IMEC

　　

本文考察在受第三国干涉影响的跨境能源基础设施中，风险分配（risk allocation）如何可通过战略去风险化（strategic de-risking）得到补充。以Great Sea Interconnector（GSI）为主要案例，研究将传统政治风险与项目风险同外部国家生成的地缘政治干扰加以区分，该外部国家处于通常的投资者—东道国关系之外。研究认为，希腊—塞浦路斯就此类干扰之财务后果所作的分担安排，构成一种不同寻常的第三国地缘政治风险制度性分配模式。研究继而考察更广泛的战略嵌入是否可能影响干扰可能发生的政治环境。印度-中东-欧洲经济走廊（India-Middle East-Europe Economic Corridor, IMEC）并非作为法律保护或安全保障的来源加以考察，而是作为一项前瞻性框架，通过利益相关方倍增（stakeholder multiplication）、制度升级（institutional escalation）、投资信号（investment signalling）与声誉成本（reputational cost）发挥作用。由于GSI—IMEC关联尚未制度化，上述机制系通过与南部天然气走廊（Southern Gas Corridor）及波罗的海同步项目（Baltic Synchronization Project）的有限比较，作为假设加以评估。该比较对制度协调、投资信号以及在更严苛条件下的韧性效应提供了更强支持，而对战略关联本身即可威慑第三国干涉这一命题的支持则较弱。研究据此提出一项有限命题：法律与制度安排能够分配地缘政治干扰的财务后果，而战略互联互通可在政治关联转化为持续的制度、金融与技术参与的条件下补充此类安排。

研究背景方面，Great Sea Interconnector（GSI）是希腊与塞浦路斯之间规划的高压海底电力互联项目，并可能后续延伸至以色列，旨在终结塞浦路斯与欧洲电网的电力孤立、增强供应安全并促进可再生能源整合，已被指定为欧盟（EU）能源互联框架内具有战略意义的项目。然而跨境能源项目通常通过工程可行性、融资、监管审批、建设风险与市场需求加以评估，在争议海域其落实还可能取决于并非相关合同、监管决定或投资安排当事方的国家之行为，项目即便商业可行、获制度支持且法律授权，仍可能暴露于投资者—东道国关系之外生成的干扰。东地中海地区兼具能源转型机遇、欧洲市场整合与未决管辖权争议，2024年7月Kasos与Karpathos以南辅助勘测作业期间土耳其海军活动导致筹备工作中断，凸显第三国行为对项目落实的影响难以纳入传统投资者—东道国政治风险范畴。研究由此提出两个相互关联但分析上可区分的问题：其一为法律与金融问题，即在投资者无法控制相关行为、参与国未必承担国际责任时，第三国干涉的经济后果如何分配；其二为地缘政治问题，即区域能源项目与更广泛互联互通框架的战略关联能否改变潜在干涉周围的激励、预期与外部政治成本。为分析清晰，研究区分风险分配、风险缓释与战略去风险化：风险分配涉及特定不利事件财务后果的归属，回答干扰发生时由谁承担损失；风险缓释指降低干扰概率或后果严重性的措施；战略去风险化在此取较窄的地缘政治含义，描述改变第三国干涉可能发生的外部政治环境的尝试，通过扩大关注项目延续的利益群体、开辟制度与外交参与渠道、向投资者释放持续政治承诺信号并增加干扰相关的外交或声誉后果来运作。研究置于三支文献交汇处：政治风险及合同、保险与投资法机制文献，公共当局吸收或再分配风险以使基础设施资产可投资的文献（如Gabor的"去风险化国家"概念），以及战略互联互通与相互依赖文献。研究的贡献有二：第一，将GSI周围的希腊—塞浦路斯安排概念化为第三国地缘政治风险制度性分配乃至部分社会化（socialisation）的不同寻常模式，其特点在于参与国承担既不可归于投资者亦未必归于东道国、而归于外部国家行为体的行为之部分财务后果；第二，发展互补但分析上独立的战略去风险化框架，追问基础设施在跨区域互联互通倡议中的更广泛嵌入是否可能影响干扰周围的政治环境。第一项贡献基于现有法律与监管安排，第二项则明确为前瞻性与条件性的。IMEC维度在此限度内考察：2023年IMEC谅解备忘录（Memorandum）记录政治承诺，但未创设国际法上的权利或义务，亦不提供安全保障；IMEC并非作为法律保护、实体安全或政治风险分配的替代物加以考察，相关问题更窄，即与更广泛战略网络的关联能否对利益相关方关注、制度协调与投资者预期产生间接影响。2025年10月IMEC签署方代表以指导形式会晤讨论项目测绘、可行性工作与治理框架进展，2026年欧盟—印度接触再次将IMEC确定为务实互联互通合作领域。方法上，研究结合法理分析与前瞻性、基于机制的地缘政治评估：第二部分考察GSI相关法律、监管与项目风险安排以识别第三国干涉财务后果的分配方式；第三部分因GSI与IMEC的拟议关系尚未实现、效果无法直接观察，将战略关联作为前瞻性命题而非既成的地缘政治去风险化案例，识别四种假设机制——利益相关方倍增、制度升级、投资信号与声誉成本——并通过与其他战略基础设施项目的有限比较加以评估，再谨慎适用于GSI—IMEC关系，比较意在作为合理性检验而非因果等同主张。
研究人员开展研究采用的主要关键技术方法包括：以GSI为主要案例的法理分析（doctrinal legal analysis），考察合同实践、政治风险工具与公共监管安排；前瞻性、基于机制的地缘政治评估；以及与南部天然气走廊和波罗的海同步项目的有限比较案例研究，作为合理性检验。研究未涉及样本队列来源。
研究结果方面，第一部分"对抗地缘政治风险的法律保护：GSI案例"中，2.1"GSI项目概述"通过项目文件与制度材料梳理得出：GSI连接希腊与塞浦路斯电网并最终延伸至以色列，海底电缆总长约1200公里（以色列—塞浦路斯段310公里，塞浦路斯—克里特—阿提卡段约900公里），输电容量2000兆瓦（MW），被欧盟列为共同利益项目（Project of Common Interest, PCI），电缆铺设深度达3000米并建设高压直流（high-voltage direct current, HVDC）换流站，建成后将成为全球最深最长的海底电力互联；2021年3月8日塞浦路斯、希腊与以色列能源部长签署建设互联项目的谅解备忘录，2021年7月欧盟委员会在复苏与韧性设施下批准1亿欧元赠款，2022年1月26日 Connecting Europe Facility（CEF）能源项下欧盟拨款6.57亿欧元用于塞浦路斯接入欧洲电网第一阶段，覆盖克里特—塞浦路斯段相当部分成本；2024年7月勘测作业期间土耳其海军舰艇部署于Ievoli Relume研究船周围、勘测工作因海域管辖权争议暂停，表明战略基础设施筹备活动可被项目合同与监管安排之外的国家中断。2.2"战略能源项目中的地缘政治风险"通过风险类型学分析得出：风险通常分为商业或项目风险与政治风险，后者多聚焦东道国措施或失职；第三国地缘政治风险与这一传统焦点重叠但分析上不同，产生于国家间竞争、跨境胁迫、武装冲突或投资者—东道国关系之外国家的其他行为，国际投资工具常以政治暴力、战争或内乱等类别处理相关事件而非设独立"地缘政治风险"类别；东道国行为致损时合同承诺或投资保护可识别法律上负责的行为体，第三国生成干扰时投资者可能承受经济损失而投资者与参与东道国均未致成事件，问题不仅是法律责任能否归属，更是外部风险后果是否已事先分配；传统不可抗力条款可能免除或中止履行而不必然将经济损失分配给特定方，更具针对性的条款则可事先确定特定政治事件财务后果的承担方；缺乏此类承诺时第三国干扰可能形成保护缺口（protection gap），投资者对外部国家无直接合同请求权，且相关行为不可归于东道国时难以确立东道国责任，现有投资保护可能要求东道国在保护投资时行使尽职（due diligence），但并不将第三国干涉自动转为可归于东道国的事件，亦不构成干扰将被阻止的保证。2.3"第三国地缘政治风险的法律与制度性分配"通过考察合同条款、政治风险保险与公共监管及成本回收安排得出：核心问题在于风险实现前第三国干涉经济后果如何分配；政治风险保险可由公共、半公共与私人提供者提供，转移特定财务风险而非物理阻止触发事件，且承保加剧的地缘政治风险本身可能通过保费等条件增加项目成本；希腊与塞浦路斯随后发展出针对特定地缘政治干扰财务后果的公共分担安排，另有受监管回报安排处理商业与融资风险，而此处考察的独特机制涉及外部地缘政治阻挠相关成本的处理；2024年9月下旬希腊环境与能源部推出地缘政治风险实现时共同承担成本的措施，后续框架对此类风险例外规定希腊与塞浦路斯之间相关成本按50—50均等分配，并建立外部因素致延迟或取消时的成本回收机制，该安排通过希腊环境与能源部长决定、塞浦路斯共和国部长会议决定及国家能源监管机构批准（包括修订跨境成本分配联合决定）予以实施。2.4"GSI作为制度化的第三国风险分配模式"通过比较分析得出：该安排偏离国际投资与项目融资中处理政治风险的传统结构，通常投资者被期待事先识别政治暴露并通过合同保护、保险、担保或将风险定价纳入投资决策管理其财务后果，GSI则引入额外机制，即公共框架在参与国之间制度性分配特定外部干扰的部分财务后果；其独特之处在于风险来源，相关暴露并非主要产生于投资者商业行为或东道国措施，而产生于项目合同与监管结构之外第三国的潜在行为，参与国仍承担该外部行为的部分财务后果，故可理解为第三国地缘政治风险的制度性分配及有限意义上的社会化，"社会化"在此狭义指部分财务暴露从项目发起人转移至公共成本分担框架，不意味着参与国对第三国行为承担法律责任；该特征将GSI与公共去风险化文献相连，Gabor的"去风险化国家"概念描述公共干预吸收或转移原本约束私人投资的风险至公共资产负债表，GSI与文献主要情形不同之处在于所涉风险主要不是需求、货币或流动性暴露，亦非传统东道国政治措施，而是源自投资者—东道国关系之外地缘政治行为的战略基础设施潜在中断；该安排不消除底层风险，其功能是补偿性与金融性的，确定干扰发生时谁吸收特定损失从而可能降低项目财务可行性周围的不确定性，但不能阻止勘测阻挠、海军信号、网络干扰或其他外部压力。
第二部分"通过互联互通的前瞻性战略去风险化"中，3.1"分析框架：机制、相互依赖与限度"通过机制假设分析得出：GSI与IMEC关系尚未制度化，无法观察此类关联的因果效果，分析因而是前瞻性与基于机制的；四种假设机制为利益相关方倍增（扩大对项目延续有可识别利益的政府、机构与经济行为体群体）、制度升级（存在将干扰传达、协调并提升至直接双边关系之外的常设渠道）、投资信号（持续公共与多边参与对监管持久性、持续财政支持与长期项目可行性预期的影响）与声誉成本（最间接的机制，与更广泛互联互通框架相关联的资产受干扰可能引来利益超出直接争端的行为体审视），均不构成法律保证；复杂相互依赖提供一种解释，即基础设施网络创造多重互动渠道并可增加跨越直接当事方之外关系的干扰成本，但相互依赖不应等同于安全，Farrell与Newman的"武器化相互依赖"（weaponized interdependence）概念表明不对称网络亦可创造可供胁迫利用的枢纽与咽喉点，战略互联互通因而可能再分配脆弱性而非简单减少脆弱性；安全化（securitization）同样产生双重效果，基础设施一旦被框定为能源安全、战略自主或互联互通的关键，政府可能调动原本不伴随商业资产的外交关注、监视、网络保护与应急规划，但更高可见度亦可能增加资产战略显著性、改变威胁认知或引发保险与融资担忧，旨在改善监视与政治关注的措施本身可能生成新的脆弱性；由此形成的论点是条件性的，战略嵌入只有在政治关联转化为持久制度、金融或技术关系时才能补充财务风险分配，四种机制中制度升级与投资信号相对可观察，对第三国行为的声誉效果本质上更难确立。3.2"比较合理性检验：南部天然气走廊与波罗的海同步"通过比较案例得出：南部天然气走廊就利益相关方倍增、制度升级与投资信号提供尤其相关的证据，该走廊从里海地区延伸至欧洲市场，连接多个国家管辖区与基础设施组件于欧盟能源安全目标，其西段跨亚得里亚海管道（Trans Adriatic Pipeline, TAP）被欧盟与能源共同体认定为优先项目，TAP以约39亿欧元融资实现财务收尾，融资方包括欧洲复兴开发银行、欧洲投资银行、出口信贷机构与商业银行，融资架构表明项目嵌入公认战略框架可与更广泛的公共与私人金融利益相关方群体并存；跨安纳托利亚天然气管道（Trans-Anatolian Natural Gas Pipeline）的融资提供投资信号机制的清晰例证，世界银行项目文件将国际金融机构参与确定为提供更长期限与更低成本融资并促进额外机构融资动员的手段，南部天然气走廊因而支持战略嵌入可影响融资条件与持续制度支持预期这一较窄命题，但对走廊地位本身改变潜在干扰第三国行为提供的证据弱得多；波罗的海同步项目说明不同机制，爱沙尼亚、拉脱维亚与立陶宛通过与波兰、欧盟委员会、欧洲输电运营商联盟（ENTSO-E）及各国输电系统运营商的持续合作，逐步将其电力系统嵌入欧洲大陆网络，项目获得超过12亿欧元欧盟CEF支持并需广泛电网加固、互联与运营协调，2025年2月波罗的海电力系统在与俄罗斯和白俄罗斯频率区域断开后与欧洲大陆同步，此案例中战略嵌入与运营韧性和外部依赖的可测量变化相关联，该效果并非仅由战略标签产生，而是通过多年制度协调、大量融资与电网物理改造产生，波罗的海同步因而强化对GSI分析的重要限定：战略关联只有在转化为能够改变项目物质环境的运营、制度与金融结构时才能促进韧性；两案例合起来表明四种假设机制不应被赋予同等证据权重，制度升级与投资信号在两案例中相对可见，波罗的海案例还展示具体韧性效果，相比之下声誉威慑与仅凭利益相关方倍增即改变第三国干涉意愿的主张更难确立，对GSI—IMEC分析的含义因而有限：战略嵌入可能合理扩大制度参与并影响投资者预期，但对第三国行为的效果仍属前瞻性与条件性的。3.3"GSI作为IMEC内前瞻性走廊相关资产"通过功能兼容性分析得出：IMEC谅解备忘录设想连接印度与海湾的东走廊及连接海湾与欧洲的北走廊，功能范围明确为多式联运，涵盖铁路、船转铁运输以及电力电缆、清洁氢管道与高速数据电缆，GSI因而属于与IMEC所述互联互通目标相关的基础设施类别，尽管备忘录未将其列为IMEC项目；此区分至关重要，目前不存在共同利益项目地位导致纳入IMEC的法律或制度程序，IMEC谅解备忘录不创设国际法权利或义务，分析因而将GSI视为前瞻性走廊相关（corridor-relevant）而非走廊已纳入（corridor-incorporated），走廊相关性指与更广泛倡议地理与互联互通目标的功能兼容，不意味成员资格、法律保护或安全承诺，对GSI而言该相关性在于强化东地中海将欧盟电力市场与延伸至以色列、海湾与印度的未来能源、数字与交通网络相连的能力；2023年备忘录之后的进展表明向务实协调有所移动，2025年10月IMEC指导会议讨论项目测绘、可行性研究与治理框架工作，2026年1月与6月欧盟—印度接触再次确定互联互通与IMEC为务实合作领域，这些发展未建立有约束力的制度架构，但为考察IMEC是否可能日益在基础设施部门间发挥协调功能提供一定基础；GSI已服务欧盟市场整合与塞浦路斯脱碳，其潜在延伸至以色列赋予其在东地中海互联互通更广泛地理中的额外期权价值，在此基础上与IMEC的战略关联可能合理扩大关注项目延续的机构数量、创造干扰在外交上升级的额外论坛并强化持续政治参与预期，但上述比较提醒不应将这些效果等同于实体保护或已证成的威慑。3.4"海洋争议、走廊竞争与战略嵌入的限度"通过地缘政治分析得出：土耳其海洋姿态是影响GSI的重要地缘政治变量，"蓝色家园"（Mavi Vatan）学说在土耳其战略话语中发展，与扩展的海上力量强调相关联，将管辖权主张与海军能力、资源获取及区域影响相连，该学说并不决定土耳其在东地中海的每一项行动，但有助于解释为何海底基础设施可能通过主权与管辖权问题而非纯商业事业加以解读；土耳其在海域管辖权上的立场与希腊和塞浦路斯共和国所主张者尖锐不同，尤其关于岛屿对海洋权利的影响，这些竞争立场促成反复出现的外交与行动紧张；GSI因而在 legal contestation 与行动压力可相互强化的海洋环境中实施，海军存在、竞争性通知、外交警告与勘测活动分歧可在不跨越武装冲突门槛的情况下延迟实施，而对基础设施项目而言延迟本身即有经济后果：船舶成本上升、进度中断、保险与融资假设可能改变，并可能出现关于谁应吸收由此产生负担的分歧；与IMEC的关联既不会使土耳其主张无效，也不会阻止安卡拉据此行动，其假设效果更窄：可能将相关受众扩大至雅典、尼科西亚与项目发起人之外，使干扰更可能吸引与更广泛走廊利益相连的机构与国家关注，但该机制亦取决于战略关联如何被解读，明确对抗性框定可能增加走廊整合旨在排斥特定区域行为体的认知，从而抵消归因于利益相关方倍增的部分外交收益；为分析目的，GSI的前瞻性走廊相关性因而以功能术语评估——电力市场整合、能源转型、冗余与互联互通——而非要求第三方认可任何参与国的底层海洋主张；更广泛背景是走廊竞争，土耳其推动伊拉克—土耳其发展之路（Iraq-Turkey Development Road），即连接伊拉克大法奥港（Grand Faw Port）至土耳其边境并 onward 至欧洲市场的拟议公路铁路网络，IMEC则以印度—海湾—东地中海—欧洲轴线为基础，这些倡议在商业上不必互斥，但体现不同的区域相互依赖地理与不同的过境重要性分布；走廊竞争亦说明为何互联互通不应被视为减少脆弱性的同义词：新网络可能使现有依赖多样化，同时创造新的枢纽、过境点与潜在咽喉点；区域不稳定进一步限制该机制，IMEC依赖行为体之间持续政治合作，而这些行为体关系可能受冲突、正常化进程与政府更迭影响，其商业可行性还依赖大规模投资、互操作性与有效海关物流安排，现有研究识别贸易与能源互联互通的重大机遇，同时强调实施成本、政治权衡与参与方之间不均衡收益，GSI因而应置于走廊竞争之中而不被化约为走廊竞争：其主要理由仍是将塞浦路斯整合进欧洲电力系统，走廊相关性是额外且前瞻性的战略功能；分析识别出在拟议战略去风险化机制可被视为超出政治信号之前需具备的四项条件：第一，走廊相关性需获得某种持续制度承认而非停留于修辞关联；第二，需围绕项目延续与基础设施风险发展常设技术与外交协调；第三，利益相关方倍增需产生可观察的金融、监管或制度参与形式；第四，战略关联需与项目现有成本分配安排、技术韧性与应急规划并行而非替代，缺乏这些条件时所主张的去风险化效果将主要是前瞻性的。
讨论与结论部分，研究总结认为GSI说明了一种风险分配问题，该问题未被商业与东道国政治风险的传统区分充分捕捉：战略跨境基础设施可能被项目合同与监管结构之外的国家行为中断，在生成风险的行为体与最终承担财务后果的行为体之间留下缺口；希腊—塞浦路斯安排以不同寻常的方式处理该问题，通过规定外部干扰所产生的特定成本的制度性分担，借助公共监管与金融框架分配并部分社会化第三国地缘政治风险。这构成研究主要的可观察贡献，该安排的意义不在于消除地缘政治风险或将第三国行为归于希腊或塞浦路斯，而在于事先确定部分由此产生的财务暴露将如何被吸收；在此意义上GSI将传统政治风险分配讨论延伸至风险来源处于通常投资者—东道国关系之外的独特情境，但该安排仍主要是补偿性的，本身不能阻止勘测中断、海上压力、网络干扰或其他形式的外部干扰。第三部分因而考察一个独立的、必然前瞻性的问题：GSI更广泛的战略嵌入能否通过影响潜在干扰周围的政治与制度环境来补充财务风险分配；IMEC在此有限意义上被处理，研究不主张GSI目前已被纳入IMEC、IMEC创设法律保护或战略关联将阻止第三国行动。对南部天然气走廊与波罗的海同步项目的比较分析有助于明确该主张的限度：这些案例为与战略嵌入相关的一些机制提供可观察支持，特别是制度协调、投资信号以及在战略整合转化为物理与运营变化时的韧性改善，但对利益相关方倍增或声誉成本本身即改变第三国干涉意愿这一更强命题提供较少直接支持；战略去风险化因而应被理解为条件性的而非自动的，这一限定对GSI—IMEC关系至关重要：更广泛的互联互通可能增加关注项目延续的行为体数量、创造额外制度渠道并强化持续政治与财政参与预期，亦可能生成新的脆弱性、依赖或战略显著性，相互依赖的效果因而取决于网络结构以及政治关联是否得到持久制度、技术与金融承诺的支持。更广泛的含义是，争议地区战略基础设施的治理需要分析上可区分但互补的层次：风险分配决定已实现损失如何分配；技术与运营缓释降低暴露并强化延续性；战略去风险化可能改变干扰被考虑的更广泛环境，但其效果须谨慎评估，不能替代法律保护、金融安排或实体韧性；GSI说明这些层次如何结合：现有制度机制分配第三国地缘政治风险的财务后果，而前瞻性战略互联互通可提供额外但有条件的韧性层次。研究结论部分译为：GSI说明了一种风险分配问题，该问题未被商业与东道国政治风险的传统区分充分捕捉。战略跨境基础设施可能被项目合同与监管结构之外的国家行为中断，在生成风险的行为体与最终承担其财务后果的行为体之间留下缺口。希腊—塞浦路斯安排以不同寻常的方式处理该问题。通过规定外部干扰所产生的特定成本的制度性分担，它们借助公共监管与金融框架分配并部分社会化第三国地缘政治风险。