《Land》：Metropolitan Governance: Challenges and Proposals from Local Governments—The Case of Andalusia, Spain
编辑推荐：
大都市区治理已成为学术文献的关键焦点，尤其涉及制度模型、政府间合作以及地方政府的作用。然而，关于地方政府是否以与其认为适当的制度解决方案相一致的方式来诊断大都市治理问题，目前知之甚少，尤其是在大都市制度化程度较弱的国家。本研究通过考察西班牙安达卢西亚十个大都市
大都市区治理已成为学术文献的关键焦点，尤其涉及制度模型、政府间合作以及地方政府的作用。然而，关于地方政府是否以与其认为适当的制度解决方案相一致的方式来诊断大都市治理问题，目前知之甚少，尤其是在大都市制度化程度较弱的国家。本研究通过考察西班牙安达卢西亚十个大都市区的地方政府如何感知现有的治理挑战以及应对这些挑战所需的制度模型来填补这一空白。研究人员通过对地方政治决策者和技术人员进行直接调查，开展了广泛的定量分析（quantitative analysis）。该研究将理论上识别的大都市治理困境（governance dilemmas）与感知的地方挑战和偏好的制度回应联系起来，从而评估问题诊断与所提解决方案之间的一致性（coherence）。研究结果表明，地方政府偏好技术性、灵活性和功能性的安排——特别是大都市机构（metropolitan agencies）和纵向协调（vertical coordination）——而非政治整合程度更高的模型，如大都市政府（metropolitan governments）。因此，本文为西班牙大都市治理异常（Spanish metropolitan governance anomaly）以及有助于解释"无大都市政府的大都市治理"（metropolitan governance without metropolitan government）持续存在的地方政治-制度条件提供了证据。
**研究背景与问题提出**
近几十年来，全球城市化进程加速推进。据世界银行预测，到2050年全球超过70%的人口将居住在城市。伴随城市增长，生产模式、消费方式、生活方式及服务供给体系发生了深刻变革，这些变化显著影响了城市空间动态，表现为"大都市化"（metropolisation）现象。大都市化的核心特征之一是城市人口突破传统行政边界向外扩展，劳动力市场、休闲消费、住宅与产业区位选择以及公共服务日益在大都市尺度上运作。这一发展模式形成了由众多小型行政单元组成的大型物理集聚体——大都市区（metropolitan area）。
然而，功能性大都市动态与市政行政边界之间的错配日益凸显。流动性、住房、劳动力市场和服务关系超越市政管辖范围，产生了单个地方政府无法独立解决的协调问题。比较研究表明，西班牙在大都市化与旨在治理大都市化的制度结构之间存在持续差距。西班牙国家法律框架允许自治区（Autonomous Communities）创设正式的大都市实体，但这一可能性仅在极为有限的范围内被使用——加泰罗尼亚和瓦伦西亚自治区是依据该框架建立正式大都市实体的两个地区，而其他大型城市区则依赖部门性机构、联合体、市际协议、区域协调和战略规划等异质性安排。这种功能性大都市化与政治-制度整合之间的持续差距，被文献界定为西班牙大都市治理"异常"（anomaly），其形成受市政碎片化、强烈的市政自治、自治区在创设大都市结构中的核心作用以及向新大都市层级转移权力的政治 reluctancia 等因素影响。
在此背景下，本研究聚焦安达卢西亚——西班牙人口最多的自治区，约858万居民（占西班牙人口的17.85%），超过70%的人口居住在本研究涉及的十个大都市区中。研究设定三个目标：第一，识别主要的大都市治理挑战，特别是与战略治理方法相关的挑战；第二，确定地方政府如何通过不同的制度回应来应对大都市化挑战；第三，考察安达卢西亚十个大都市区的地方政府如何将其对大都市问题的诊断与偏好的治理解决方案联系起来。以往研究虽已考察大都市制度模型、碎片化和政府间协调，但关于地方政府自身如何将感知的大都市治理挑战与其认为最适当的制度安排相联系的经验证据仍然有限，尤其是在西班牙大都市制度化程度较弱的背景下。本文通过直接将理论推导的治理困境、地方行动者的感知及其陈述的制度偏好相联系，填补了这一空白，构成了研究的主要创新贡献。
**研究方法**
本研究采用定量研究方法，于2022年对安达卢西亚十个大都市区内的193个市镇开展了直接调查。问卷设计参考了POLLEADER II（欧洲城市政治领导人调查第二轮）调查工具，由欧洲地方政府专家团队在欧洲政治研究联合会框架下开发。研究对象为具有市政治理和规划直接知识的地方政治决策者和技术人员，主要面向市长发放；当市长未直接参与时，由其他民选代表、政治负责的市政官员或参与城市、领土或大都市规划管理的技术官员作答。共获得132份有效问卷，回复率为68.39%，在95%置信水平下估计抽样误差为4.81%。分析为描述性和探索性，使用均值、百分比分布和交叉列表来识别聚合模式，未应用推断性显著性检验。统计分析使用jamovi（版本2.4.14.0），数据处理和可视化材料准备使用Microsoft Excel（版本16.114.1）。问卷包含18个问题，围绕两个主题板块组织：（1）大都市困境——识别市政当局面临的主要大都市挑战和问题；（2）公共政策回应——探索地方实施的应对策略和措施。本文重点分析两个问题：一是大都市治理挑战的优先级排序（1-5分量表），二是针对每项挑战认为最适当的制度形式。制度选项包括：直接选举的大都市政府、间接选举的大都市政府、部门性大都市机构、纵向协调和自愿合作。
**研究结果**
**大都市治理挑战的优先级感知**
地方政府普遍将大都市挑战的优先级感知为中等至较高水平，所有案例的均值在3至4之间，表明地方政府承认大都市问题的存在，但并不必然将其解释为紧迫或政治关键性的。有限经济资源以均值3.79成为最高优先级的挑战，其次是不同公共和私人行动者之间在权限和职能方面缺乏协调（均值3.30）。相比之下，社会凝聚力和大都市认同挑战引发的关注相对较少：公民薄弱的大都市归属感均值最低（3.11），其次是大都市议题上公民社会动员不足（3.15）。这一结果表明地方政府倾向于将大都市治理解释为行政和功能性问题，而非政治或社会-领土项目。在有限经济资源方面，28.79%的受访者赋予高优先级（4），35.61%赋予极高优先级（5），揭示财政能力仍是地方政府最切实和最紧迫的关切。
**制度回应的偏好模式**
研究发现地方政府明显偏好基于大都市机构和由既有政府层级支持的纵向协调机制的制度安排，而政治整合程度更高的形式如直接或间接大都市政府则持续获得较少支持。针对不同公共和私人行动者之间缺乏协调的挑战，32%的市镇将大都市机构确定为最适当的制度回应，其次有21.6%选择纵向协调机制。在有限权限和薄弱大都市归属感方面，大都市机构同样是受访者的首选（分别为28.46%和29.37%）。在有限经济资源方面，首选的制度回应转向纵向协调，33.88%的市镇选择此项，揭示市政当局与更高政府层级之间持续存在强烈的纵向依赖关系。与知识赤字和大都市信息传播相关的回应呈现较为分散的模式，偏好分布在大都市机构、纵向协调和自愿合作机制之间，没有明显占优的制度形式。对于政治意愿赋予大都市机构权力的挑战，纵向协调机制获得最大支持，大都市机构也吸引了相当支持。总体而言，研究结果表明市镇承认大都市挑战，但对灵活、技术和功能导向的安排——特别是大都市机构和纵向协调——表达了比高度整合的大都市政府更大的支持。
**讨论与结论**
本研究得出三项主要结论。第一，安达卢西亚地方政府承认大都市治理问题的存在，但大多数挑战被赋予中等而非关键性优先级，表明大都市碎片化已在现有制度安排中部分被正常化。第二，受访者主要从功能和行政角度界定大都市治理：财政能力、协调和制度资源比大都市认同、公民身份或政治整合获得更多关注。第三，当受访者被问及应如何应对这些挑战时，他们偏好大都市机构和纵向协调，而非直接或间接大都市政府。综合来看，这些发现指向一种"无大都市政府的大都市治理"模式，其中协调比创建新的自主政治层级更容易被接受。研究的主要贡献不在于分别描述大都市问题或制度模型，而在于连接三个分析层次：文献中识别的困境、地方政府感知的挑战以及这些政府偏好的制度回应，从而评估问题诊断与偏好解决方案之间的对应程度。研究还揭示了地方政府普遍认为大都市挑战既不紧迫也不关键的倾向，表明制度薄弱和政治议程缺乏明确性。大多数地方政府偏好部门性大都市机构或由既有政府层级进行的纵向协调，即技术性、灵活性和功能性的解决方案，而非更具政治导向的模型。 "无大都市政府的大都市治理"概念总结了这一配置：协调机制在改善行政能力、服务管理和资源获取的范围内获得支持，而更强形式的大都市政治整合获得较少支持。这并不证明大都市政府在政治上不可行，而是表明受访的地方行动者表达了对渐进式和功能导向安排的偏好，而非更深远的制度重新设计。在政策启示方面，研究提出：区域政府可通过在流动性、空间规划、住房、环境管理和共享服务等相互依赖最为明显的领域加强部门性机构来强化大都市合作；由于财政资源成为最高优先级挑战且纵向协调常被偏好，区域资助计划可包含对市际合作和联合大都市项目的激励；可通过稳定的市际论坛、共享技术单元和大都市数据或知识平台来加强横向协调；任何走向更强大都市制度的举措都应先与市镇和其他利益相关者进行结构化谈判。研究也存在重要局限：调查捕捉的是感知和陈述的偏好，而非产生这些偏好的原因或制度改革的实际政治可行性；分析聚焦于更广泛的18题工具中的两个问题，依赖描述性聚合模式而非推断性比较。未来研究应将调查与深度定性访谈、大都市谈判的过程追踪以及允许稳健子组分析的更大比较样本相结合。
