非对称制度能力视角下的就业政策：希腊公共就业服务局的欧洲比较研究

《Economies》：Institutional Capacity for Employment Policy Beyond Digital Modernisation: Greece’s Public Employment Service in European Comparative Perspective

　　

公共就业服务（PES）兼具匹配、激活与待遇管理功能，但其制度能力在欧洲范围内存在差异。本研究考察2022年重组后的希腊公共就业服务局（DYPA），并引入非对称制度能力（asymmetric institutional capacity）概念。该概念指可通过离散项目（如数字渠道与正式组织）改变的能力，与依赖经常性资源（如人员配置、财政透明度与评估）的能力之间发展不均衡。分析结合2016—2025年PES网络能力报告的描述性比较与涵盖欧盟及欧洲经济区146篇期刊文献的文献计量图谱。改革前，希腊兼具高人均一线工作人员工作负荷与异常庞大且未说明的支出类别。改革后，前台工作人员占比升至报告PES中位数以上，而总人员规模下降，人工智能与互操作性工具支持的服务被采纳，但缺乏其对就业影响的证据。检索到的期刊文献中聚焦希腊的出版物未估计2022年后人员配置与数字服务变化的就业效应。证据记录了不均衡的组织变革，但尚不能区分持续的能力非对称与滞后调整或人员分类变化。研究人员据此提出劳动力报告、支出核对、辅助获取与独立评估的优先事项。

**研究背景与问题** 公共就业服务（PES）承担匹配、激活与待遇管理职能，其绩效既取决于政策设计，也取决于将法定承诺转化为可及、及时、可信服务所需的行政能力。欧洲层面通过公共就业服务网络（PES Network）促进比较，但各成员国在授权、会计规则与组织边界上差异显著，指标可比性受限。希腊的分析价值在于：2010—2018年经济危机期间失业率于2013年达27.8%（15—74岁，Eurostat年度序列），且其公共就业服务机构历史悠久——前身始于1955年，1969年由人力就业组织（OAED）承接，2022年第4921/2022号法律将其更名为公共就业服务局（DYPA）并重组，将数字化、技能与激活置于改革中心。既有研究对希腊PES的国际可见度有限，检索文献中仅两篇期刊论文聚焦希腊：一篇考察2012—2020年结构基金与就业政策实施（Plimakis et al.），一篇分析第4921/2022号法律的法律与社会意涵（Alexopoulou）。本研究据此提出四个研究问题（RQ）：DYPA在欧洲PES治理安排中的位置（RQ1）；可比的人员配置、工作负荷与支出指标揭示何种运营能力（RQ2）；数字化转型在多大程度上改变希腊的位置（RQ3）；国际可见的欧洲PES研究在国别与主题上如何分布及其对解读希腊案例的证据含义（RQ4）。研究不估计2022年立法的因果效应。

**概念框架** 研究人员将PES制度能力定义为动员人力、财政、组织与信息资源配置以产生可及服务与可辩护劳动力市场结果的能力，区分可用资源、资源分配、一线实施质量与结果学习证据四要素，并衔接Wu等（2015）的分析、运营与政治能力分类。在此基础上提出非对称制度能力命题，包含两项预测与一项测量条件：其一，项目型能力（数字渠道、数据标准、正式重组）可在一个改革周期内变化，而依赖经常预算与制度合作的经常性能力（人员数量、财政透明度、评估）变化较慢；其二，项目型能力更易在基准比较中呈现，故改革可能显得比其经常性基础更完整。测量条件要求观察到的变化在定义与报告边界固定时仍持续存在。该概念区别于Lodge与Wegrich（2014）的能力类型学及Pritchett等（2013）的同构模仿。文献综述进一步连接治理与自由裁量（Lipsky；Jantz et al.；Mergele & Weber）、PES作为治理机构的服务与条件性（Fredriksson）、数字化与人工智能的混合服务模式（Brioscú et al.；Allhutter et al.；Ball et al.；Herd & Moynihan），并指出希腊16—74岁人口具备基本数字技能者占51.0%，低于欧盟60.4%（Digital Skills and Jobs Platform），而求职者登记据报已完全数字化，故数字机制受技能约束。

**技术方法** 研究采用比较制度分析、描述统计与文献计量相结合的设计。行政数据主要来源为历次PES网络能力报告，2025年报告一般问卷覆盖网络33个PES组织中的32个（不含比利时德语社区ADG）；每个指标均对照源表与附注核验。2016年"工作量"指标为求职者数除以全部面向客户的工作人员数（不含面向雇主人员），属粗略负荷估计而非正式分配个案量。2020年支出为23个PES报告的组合占比，不拟合双变量回归。治理采用2022年能力报告的法律地位分类；人力能力考察总人员规模、变化、前台占比与历史工作量；财务能力考察积极劳动力市场政策（ALMP）、人员、人员培训与"其他"支出占比（剔除待遇支付与形式预算项），以小样本偏态分布故用中位数比较。文献计量检索于OpenAlex，检索日期2026年9月2日，标题与摘要含精确短语"public employment service"，年限2011—2025，类型限论文与综述，地理范围为欧盟27国、冰岛、列支敦士登与挪威，最终纳入146篇期刊文献，排除161条记录，另28条因出版状态或研究场景无法确立而单独记录。国别编码为非排他性，主题编码分治理组织与街头工作、激活项目与就业结果、数字化画像与匹配三类。生成式人工智能工具（Anthropic Claude Opus 5、OpenAI Codex 5.6 Sol）辅助记录级筛选、来源核查、主题分类与描述统计计算，全部资格与分类决定由作者逐条人工复核；两名作者对随机抽取的30篇文献独立编码，国家一致性κ=1.000（24篇、720个可比对），治理κ=0.924、激活κ=0.857、数字化κ=1.000。样本队列来源为PES网络报告与OpenAlex检索语料，无临床或生物样本。

**研究结果** 4.1 治理：希腊处于主导法律形式之内。2022年能力报告显示，设有管理委员会的独立公共机构为32个组织中的21个，希腊属此组。第4921/2022号法律在部长监督下保留公法地位，规定总督、三名副总督、董事会与劳资社会伙伴理事会；部长按第4735/2020号法律程序遴选并可因重要原因（含系统性失职）解职总督与副总督；十一人董事会由部长决定任命，批准预算与财务报表、提出组织结构建议；十三人理事会就资金分配与培训、激活、住房及社会项目发表意见。上述条款未确立部与DYPA之间的绩效协议或公开目标集；DYPA与其他公法实体一样受第4940/2022号法律年度目标设定与员工考评制度约束，但该制度针对组织单元与员工而非机构层面联结资源与就业结果。4.2 人力能力：再分配而无明确扩员。2016年希腊每名面向客户工作人员对应245名求职者，而同承担失业待遇职责组均值为140，西班牙596、塞浦路斯403、德国48、马耳他12。调查失业从2016年约115万降至2025年约42万（OECD），但行政登记未同步下降：OAED 2016年上半年月均登记求职者860,977人（含声明不求职者约102万），DYPA 2025年3月登记失业926,041人，其中48.9%登记12个月及以上；2016年上半年该比例为50.2%—53.8%。2022年4月DYPA一线人员占56.2%，2023年4月升至58.1%（同职责组均值61.6%），2025年调查中前台占比78.8%，在31个报告PES中列第八，高于样本中位数67.9%。2023年报告将此前总人员上升部分归因于其他公共行政部门转入及重组后内部调动；至2025年3月DYPA仍属1000—4999全职当量（FTE）中等规模组，总人员较2023年2月低5.8%。若前台占比由58.1%升至78.8%而总人员降5.8%，隐含前台人员增加约28%（0.788×0.942/0.581≈1.28），但该估计依赖两个占比定义可比，而2023年报告称"一线"、2025年报告称"前台"，2025年词汇表未给操作性定义，2022年报告则互换使用两词，故不能排除分类变化。4.3 支出构成与会计可比性。Peters（2023）报告2020年23个PES剔除待遇支付与形式预算项后的支出构成：希腊ALMP占37.1%、人员8.7%、人员培训未单列、其他54.2%；23个PES中位数分别为67.0%、13.3%、0.0%、7.1%；同职责六国中位数为74.2%、10.6%、0.0%、10.4%。希腊ALMP占比在23个中列第十九，其他支出列第二（仅斯洛文尼亚78.6%更高）。2025年报告以占国内生产总值（GDP）百分比的组均值呈现2024年支出，不能直接更新上述四组分国别比较，故所有关于支出构成与不透明性的陈述限于改革前。截至2025年6月26日，DYPA在复苏与韧性计划下累计支付约7.688亿欧元，其中93%用于积极劳动力市场措施、4%用于以就业顾问加强DYPA，属项目支付而非总支出分解。第4921/2022号法律第3条将职业学校的住房、社会与文化职能赋予DYPA，董事会管理社会住房项目及已撤销工人住房组织与工人旅舍的待决案件，理事会就住房政策与社会项目（社会旅游、职工子女托育）受咨询，这些职能成本可能是残余项的组成部分，但 published 数据无法核对。4.4 数字供给与服务结果证据。2025年报告记录32个PES中19个使用人工智能，希腊列于使用AI聊天机器人提供个性化支持者，并描述通过集成信息系统与欧洲技能、能力、资格与职业分类（ESCO）进行顾问辅助匹配；详细问卷显示17个PES使用聊天机器人、26个使用互操作性工具。JOBmatch于2024年5月增加旅游与酒店招聘移动渠道。myOAEDlive首年提供逾8000次视频预约，67%为失业者咨询、21%为登记数据更新，3%使用口译、手语或唇读支持，机构调查用户中86%表示完全或非常满意。2025年报告将希腊列为求职者登记完全数字化及在指导、匹配与个人行动计划中结合线下与数字流程的PES之一；DYPA报告JOBmatch首年22,068名候选人登记、逾3900家企业使用、41,741次匹配，匹配不等于确认雇用。所查来源未提供数字个人行动计划使用率，亦无希腊数字成熟度的可复现综合排名；数字工具的附加效应需结果评估。4.5 文献计量证据：增长、集中与希腊可见度有限。最终语料146篇，年度产出波动，2021与2023年各17篇为峰值，2022、2024、2025年分别为9、9、12篇；2011—2015年42篇、2016—2020年40篇、2021—2025年64篇，年均8.4、8.0、12.8篇，最近五年占43.8%。瑞典与德国为最常见国别场景，瑞典出现于58篇（39.7%）、德国23篇（15.8%），希腊4篇（2.7%），其中两篇专门聚焦希腊PES。奥地利与比利时各11篇、法国10篇、西班牙9篇、丹麦7篇、立陶宛6篇、爱尔兰与荷兰各5篇。主题方面治理组织与街头工作121篇（82.9%）、激活项目与就业结果91篇（62.3%）、数字化画像与匹配44篇（30.1%），治理与激活共现70篇（47.9%）。133篇索引为英语、6篇西班牙语、5篇德语、1篇法语、1篇意大利语；Social Policy & Administration刊7篇，无其他刊物超过3篇。语料外文献（Athanasiadis & Zarifis；Fatsiori et al.；Mouza & Tsigarida；Litsa et al.）作为背景讨论，不计入计量；OECD（2024）以多个希腊登记行政数据评估培训与工资补贴项目，但不估计后续人员再分配或数字服务效应。4.6 从OAED到DYPA的纵向解读。myOAEDlive视频预约于2020年12月启动，OAEDapp于2021年2月推出，均早于更名；第4921/2022号法律随后重组治理并规定数字个人行动计划与数字登记卡；JOBmatch于2024年5月启动。五个参照点不支持简单前后对比：2016年工作量属危机末期制度遗产，2020年支出剖面早在正式改革前即显示较低ALMP占比与异常大的其他项；2022与2023年观察捕捉早期组织变化（含转入与内部流动），2025年观察显示更强前台导向与数字扩张及更小总 workforce，2025年报告亦指出有限人力资源仍是网络多数成员的挑战。三项未决问题：支出证据最旧且不能确立改革后资源配置；人员证据较新但百分比分布不揭示人均时长、空缺负荷、地区短缺或员工胜任力；数字采纳最新但主要记录工具存在而非因果贡献。

**讨论与结论** 讨论部分指出，四个研究问题的确定性程度不同：RQ1下法定安排确立部长对领导与正式决策的实质影响，但未确立资源与就业结果在实践中的联结；RQ2下证据识别出历史高负荷、2020年庞大未解释支出残余、更高的报告前台占比与总人员下降，但对当前个案负荷与服务能力的含义仍不确定；RQ3下来源记录数字采纳与部分使用指标，但未确立近期数字服务变化的就业效应；RQ4下图谱识别检索期刊语料的地理与主题集中，既不能确立更广泛希腊评估证据的缺失，也不能解释DYPA的制度弱点。希腊案例支持多维能力评估：报告的功能性人员与数字供给变化与工作量、支出及结果证据的缺口并存；2022年希腊一线占比低于组均值，2025年列报告PES第八而总人员降5.8%，表明人员配置转变但未确立求职者获得更多时间、更好诊断或更快匹配。可见性不均衡：数字工具公开可观察，会计分类与顾问工作量则不然，平台上线更易被政府呈现为改革证据。基准比较本身是一种认知治理，指标设计具有政治后果；更可信的基准应采用明确分母的小型仪表盘，核心指标包括每千名活跃客户对应的面向客户FTE、实质性咨询等待时间中位数、空缺转化率及6与12个月持续就业，并按年龄、性别、残疾、移民背景、地区与失业持续时间分列。以奥地利试验（个案量由约250降至约100，失业期缩短约两个月但劳动力退出增加）与荷兰研究（增加个案工作人员提高前半年失业者流出而非长期失业者）为机制参照，希腊2016年245的比率与奥地利基线同量级但分母更宽；若客户数不变且定义可比，2023—2025年前台人员隐含增加28%对应每名前台员工客户约减少22%，此为算术示例而非观察到的顾问个案量变化；2025年3月48.9%登记失业者登记12个月及以上，使咨询强度与长期登记需求尤为相关，但希腊12个月登记类别与荷兰前六个月区分不可直接比较。数字化方面，数字与面对面供给并非对所有客户可互换；DYPA应为每项核心服务保证可及辅助路径，自动推荐应具建议性、可记录与可复核，用户应被告知算法实质影响转介或优先决定时所用数据及请求人工复核途径；渠道转移指标应辅以失败交易、辅助完成、重复接触与放弃率，以区分有效能力的真实增益与行政负担向用户转移。替代解释方面，劳动力市场复苏、疫情加速的欧洲数字供给、人员转入与重新分类、项目与欧盟支持投资均可产生部分观察模式；截至2025年6月复苏与韧性计划支付中4%用于以就业顾问加强DYPA，但该支持有时限且除正当理由外不得替代经常性国家预算支出，故不能确立经常性人员资源的持久增加。政策议程限于经验缺口所支持的范围：发布劳动力与工作量账户（按职能、合同类型、地区与服务渠道的年度FTE及活跃客户存量流量，对2023年追溯适用固定前台定义以分解再分配与重新分类）；核对支出分类（将网络申报与项目预算及国民账户核对，识别其他支出项目、区分直接供给与合同活动、标明职业与社会职能入账位置，并在下次网络申报中纳入分解）；建立混合服务保证（数字默认服务保留辅助与非数字路径，因求职者登记据报完全数字化，保证应始于各地方办公室的辅助登记，并按年龄、地区与残疾状况报告辅助完成、失败或放弃交易及线下预约等待时间）；建立算法问责框架（信息聊天机器人不太可能属《人工智能法案》附件三高风险类别，匹配工具在预期用途涉及评估或遴选候选人、评估公共援助福利与服务资格时可能属之；人类参与本身不排除高风险分类，附件三中画像自然人的系统仍属高风险；若部署此类系统，高风险部署者义务包括人类监督、日志保留及公共机构的基本权利影响评估；第(EU) 2026/1744号条例将附件三相关要求推迟至2027年12月2日；无论分类如何，DYPA应公布所用算法工具、用途及顾问复核节点）；建设评估与研究基础设施（在既有评估基础上发布针对这些组织变化的研究计划，新服务应预设结果与有依据的比较策略，评估应区分持续就业与退出劳动力或失去待遇资格，首项研究可评估复苏与韧性计划资助的顾问加强，比较加强时点不同的办公室客户结果）；加强雇主服务而不放弃包容（雇主团队应以成功且持续的匹配评估，包括障碍较大者的安置；JOBmatch评估应考察旅游业与酒店业的持续匹配与各客户群可及性）；按地区与客户群报告基准学习结果（公布每项指标的元数据、定义、缺失观察与序列断点，网络应将总体比较与地区及客户群分布证据配对，区分经验证结果与自报组织实践）。结论部分译文为：DYPA已不能准确描述为 uniformly 落后的PES。2022年能力报告中希腊属最大法律地位组即设有管理委员会的独立公共机构，该分类不确立运营自主或问责；至2025年希腊报告网络内较高的前台人员占比之一，并参与向AI支持与互操作服务的更广泛转变，这些是实质组织变化，但其效应仅部分得到经验确立：报告前台占比上升而总人员下降，若无同期可比客户与人员测量则无法确立工作量变化；2020年支出比较早于改革，将异常大份额归于其他成本；数字采纳记录充分，而其对就业、工作质量与可及平等的效应证据仍有限。总体而言，证据记录能力再平衡但未确立所考察各维度的趋同。文献计量图谱描述集中于少数国别（尤其瑞典与德国）的期刊语料，希腊出现于四篇；语料中聚焦希腊的出版物未提供改革后就业效应估计，用于解读希腊指标的比较机制证据来自其他国别场景。行政比较为考察治理、人员分配与数字服务如何关联可及性与持续就业提供基础，并为检验非对称制度能力命题提供依据。对DYPA而言，组织指标是评估改革绩效与识别需进一步调查领域的起点；更高前台占比值得考察客户可用员工时间，尤其当总劳动力收缩时；支出优先事项同样需要更清晰说明其他成本资助内容，然后才能就资源配置得出结论。改进劳动力报告与支出核对将支持资源水平、分配与服务供给决策，绩效目标可随后基于识别出的能力约束与服务需求设定。文章主要贡献是将非对称制度能力界定为可检验命题；希腊证据支持不均衡组织变革，但未确立所指定能力之间的相对发展速度，也未区分持续非对称与滞后调整及测量 artefact；证据仍属描述性，不支持关于2022年改革的因果主张；历史支出数据、未决人员可比性与有界文献计量检索约束结论。改革后评估的三项优先事项为：以对两年适用固定定义确立2023—2025年前台占比上升是否反映额外面向客户人员；获得识别残余类组成成分的改革后支出分解；将登记、咨询接触与数字交易联结至持续就业，使后续PES网络报告波次能显示经常性能力是否赶上数字供给或仍落后。未来研究可在数字改革由复苏与韧性基金资助的其他PES中比较检验该命题的两项预测与测量条件。