《Cogent Social Sciences》：Displaced authority in decentralized education governance: evidence from a local culture-based policy in Indonesia
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摘要：在地方层面实施文化基教育（culture-based education）政策常涉及作为第三方的非国家行动者（non-state actors），这可能转移地方政府权威。本文旨在分析Ponorogo县长2024年第35号条例《关于初等教育单位Reyog
摘要：在地方层面实施文化基教育（culture-based education）政策常涉及作为第三方的非国家行动者（non-state actors），这可能转移地方政府权威。本文旨在分析Ponorogo县长2024年第35号条例《关于初等教育单位Reyog Ponorogo课外教育》实施中的权威转移，重点揭示第三方参与如何塑造实施的有效性（effectiveness）、问责性（accountability）和及时性（timeliness）。本研究在Ponorogo县采用定性案例研究，通过政策文件分析、对政策行动者的深度访谈以及对实施实践的观察。研究发现显示，正式行政责任与实质性实施控制之间存在错配：尽管教育办公室（Education Office）在形式上保留责任，但操作权威逐渐转移至通过政治与关系纽带获得合法化的外部行动者，这一转移与实施延迟、协调碎片化和问责模糊相关。该转移使教育官僚机构处于被动位置，而第三方在缺乏充分问责机制的情况下行使实质性控制。本研究得出结论：地方教育政策中的第三方参与需要清晰的治理设计，并需强化国家作为实施控制者的角色，以确保政策保持合法性（legitimacy）、一致性（consistency）和可持续性（sustainability）。关键词：文化基教育；权威位移（displaced authority）；地方教育政策；政策治理；第三方行动者。学科领域：亚洲研究；教育政策；教育政策与政治；教育研究；社会科学。
研究背景与问题：印度尼西亚政府分权为地方政府依据地方需求与特征制定和实施教育政策提供了更大空间。教育不仅是技术行政事项，也是涉及权力、权威与合法性的政治和治理场域；地方文化基教育（culture-based education）政策及课外教育被地方政府用于强化文化认同、塑造学生品格并确认国家在地方知识与传统管理中的角色。既有研究指出地方教育政策的主要挑战在于实施与权威碎片化，非国家行动者和第三方通过外包、网络治理与混合治理（hybrid governance）参与公共政策实施，地方政策实践中正式官僚权威与地面实施者并不总是一致。然而，专门将教育政策作为权威位移（displaced authority）分析对象的研究仍有限：分权教育治理研究多关注正式权威向地方政府转移，较少追踪实施中权威如何被行使或侵蚀；网络、混合与第三方治理研究解释非国家行动者为何参与，却常将委托、网络协作与问责侵蚀视为分离现象；政策实施与问责研究讨论国家能力“空心化”（hollow state），但较少考察政府保留正式责任而实质控制转移且无相应问责机制的条件。基于此，研究人员提出权威位移概念，指政府机构保留政策正式责任但失去对实施过程、操作决策与政策方向的实质控制，并据此分析Ponorogo县长2024年第35号条例关于小学教育单位Reyog Ponorogo课外教育的实施。该案例中，法规指定教育办公室为正式负责机构，却未详定培训交付、课程内容或外部文化组织参与标准，操作机制留待实施阶段决定，形成明确正式授权与欠明确操作设计的组合。研究问题包括：正式教育官僚与第三方行动者之间的权威如何在实施中再分配；再分配通过何种机制发生；该转移对问责、协调与官僚能力有何影响。研究意义在于发展权威位移概念，将权力、行动者关系与地方政治动态纳入教育政策分析，并为强化地方教育治理提供政策反思。
研究设计与主要结论：研究人员采用定性工具性案例研究（instrumental case study），以Ponorogo县为案例理解地方教育政策实施中的治理动态。研究得出，正式行政责任与实质实施控制发生错配：教育办公室形式上保留责任，操作权威逐渐转移至通过政治与关系纽带获得合法化的外部行动者，造成实施延迟、协调碎片化与问责模糊；教育官僚处于被动位置，第三方在问责机制不足下行使实质控制。研究结论强调，地方教育政策中的第三方参与需要清晰治理设计，并需强化国家作为实施控制者的角色，以维持政策合法性、一致性与可持续性。
关键技术方法：采用定性工具性案例研究，以Ponorogo县Reyog Ponorogo课外教育政策为案例；数据来源包括政策文件分析、12名关键信息者的半结构深度访谈和非参与观察；信息者来自Ponorogo县教育办公室、Reyog Ponorogo Foundation、Langen Kusuma舞蹈工作室、大学、学校层面及文化、旅游、青年和体育局；访谈约60—90分钟并录音转写，辅以电话或短信澄清；采用主题分析六阶段、演绎—归纳编码、审计轨迹、三角验证和成员检查；田野时间为2026年1—3月，数据收集至代码饱和。
研究结果：
（1）地方文化基课外教育政策制定动态（Dynamics of formulating local culture-based extracurricular education policies）。通过政策文件、访谈与观察三角验证发现，政策由正式地方政府机制制定，教育被作为文化保存和学生品格发展的战略工具；制定阶段有教育办公室、Reyog Foundation文化利益相关者和大学参与，体现自上而下设计与混合治理倾向，但决策权仍集中于正式官僚结构，非国家行动者主要发挥咨询性、象征性参与。规范上教育办公室为实施权威持有者，负责技术规划、项目实施与监督；然而法规未充分规范实施机制和权威分配，访谈与观察显示委托不清、角色重叠和非正式协调，教育办公室部分人员不知第三方已被地区领导授权继续项目，导致可持续性信息冲突。结论是，政策模糊、官僚操作能力有限和对外部技术专长的依赖构成权威位移的前因条件，设计阶段模糊成为实施阶段重新确认权威的入口。
（2）第三方权威转移与实施（Shifting of authority and implementation by third parties）。通过访谈叙述与观察证据之间的持续差异发现，政策实施未由正式行政授权持有者教育办公室执行，而委托给通过县长政治决定获得合法性的第三方；分工表现为教育办公室建立监管框架，Reyog Ponorogo Foundation和Langen Kusuma工作室决定实质内容与培训日程。访谈显示，第三方参与决定不仅基于技术教育考虑或机构能力评估，也受政治考虑、个人关系和地方政府对特定方信任影响；教育办公室降为预算便利、文件批准等被动行政角色，操作决策参与边缘化，类似“空心国家”所述官僚内部能力弱化。结论是，权威不仅由正式制度授予，也在实施中通过行动者互动被社会建构和协商；该案例构成权威位移，并产生实施悖论：政策继续以法规和可报告绩效产品形式运行，但其教学本质可能被行政利益和政治计算削弱。
讨论总结：讨论确认第三方参与部分回应教育办公室交付专业文化艺术培训的技术与操作能力限制，但与协作治理所强调的共享或共同创造权威不同，本案例呈现不对称配置：正式责任留在国家，实质操作控制外移，故以权威位移而非一般网络治理解释更贴切。其后果包括问责缺口（accountability gap）、学校—教育办公室—第三方之间协调碎片化、教育办公室制度学习能力弱化、项目逻辑对教学目标的扭曲、教师作为街头官僚（street-level bureaucracy）的裁量空间受限，以及活动延迟近六个月。理论上，研究对混合治理的乐观假设提出边界条件，并将问责缺口理解为权威转移的结构性与政治性结果；实践上需重构地方教育政策治理，重申教育官僚作为实施中心行动者，对第三方参与设置明确监测、评估与制裁机制。作者亦提及印尼分权解释可与Bjork、Lewis等行政、政治经济及文化维度讨论相结合，但本案例未直接检验文化维度；局限为单案例、信息者n=12、三个月田野窗口及对信息者叙述的依赖。
研究结论（翻译）：本研究旨在理解地方文化基教育政策实施权威如何以及为何在实施中转移。三项结论如下。第一，2024年第35号Ponorogo县长条例的正式权威仍属教育办公室，而实质操作控制迁移至Reyog Ponorogo Foundation和Langen Kusuma工作室，此配置被本文称为权威位移。第二，该转移之所以发生，是因为政策模糊、官僚能力有限以及对外部技术和文化专长的依赖，为政治与关系合法性替代正式行政授权创造了空间。第三，其后果包括问责模糊、学校、教育办公室与第三方实施者之间协调碎片化，以及教育办公室制度学习能力的逐渐侵蚀。此处发展的权威位移概念为正式权威与操作责任之间的特定错配提供了分析词汇，而现有委托、空心化或问责缺口概念未完全捕捉该错配。实践含义是，地区政府应将教育政策中的第三方参与置于清晰、可问责且以教学为导向的治理框架内，明确第三方角色、绩效标准和监测机制，而非让此类安排通过政治或关系渠道非正式发展。尽管本案例特定于Ponorogo县Reyog Ponorogo课外教育，其底层机制——正式负责的官僚机构在政策模糊和能力有限条件下将实质控制失去给政治合法化的非国家行动者——可合理迁移至其他分权教育系统及其他文化基或遗产相关公共服务。未来跨地区、政策部门和国家背景的比较研究可检验权威位移出现的边界条件。
