参与式预算与城市能源转型：地方层面的挑战与机遇

《Sage Open》：Participatory Budgeting and Energy Transition in Cities: Local Level Challenges and Opportunities

　　

参与式预算（Participatory Budgeting, PB）在其运作机制、赋权效应及对地方社区的影响方面已有大量研究。然而，关于参与式预算在能源发展与变革方面的潜力，学界知之甚少，而在全球气候变化讨论的背景下，这一视角尤为重要。本文旨在填补文献中的这一空白，分析民众在多大程度上认为参与式预算（PB）有助于其所在城市的能源转型。研究数据来源于在罗马尼亚四座具有不同参与式预算（PB）实践经验的大城市所开展的半结构化访谈。结果表明，许多公民将参与式预算（PB）视为城市能源转型的潜在驱动力，但并不将其视为一种自主或自足的工具体系。相反，参与式预算（PB）被视为一种其潜力受其所嵌入的制度性、财政性、技术性与政治性标准所助益或制约的机制。

研究背景与问题：参与式预算（Participatory Budgeting, PB）允许公民直接参与社区决策过程，并就地方预算中一定份额的具体行动方向作出决定，为出资者与资金使用受影响者提供发声渠道。既有研究已讨论参与式预算（PB）的运作机制及其在项目层面和民众赋权层面对地方社区的影响，也涉及分权、治理以及地方情境与欧洲"全球流动"之间的关系。在能源维度上，相关讨论多将其置于可持续性与弱势群体关怀的 broader 语境中，或作为与能源正义相关的特定路径。公民参与与能源转型的关系已形成快速发展的文献群，主要围绕能源民主（energy democracy）、能源公民身份（energy citizenship）与社会接受度（social acceptance）等概念展开。能源民主学者认为能源系统脱碳需要将决策权向社区转移，使个体成为能源基础设施的积极共同治理者；能源公民身份研究指出人们对自身在能源治理中角色的看法随参与层级而显著变化；社会接受度研究表明对可再生能源倡议的反对不仅是技术或经济问题，还体现为与分配正义和程序正义、意识形态倾向及地方依恋相关的价值性情感。近期关于能源转型背景下参与式治理的研究显示，能源决策要被视为具有民主合法性，必须通过包容、审慎并代表地方知识与公平关切的过程作出。尽管参与式预算（PB）在理论上处于上述三类关切的交汇处，但在能源民主、能源公民身份与社会接受度文献中几乎完全缺席作为特定分析对象。本研究关注民众如何看待参与式预算（PB）在能源发展与变革方面的潜力，其重要性体现在：可提供参与式预算（PB）运行良好与可改进之处以反映过程的连续性与成功；可作为理解公民参与社区议题的起点；聚焦看法符合关于情感对审议实践重要性的既有研究；且越来越多能源项目正通过参与式预算（PB）获得资助。研究选择罗马尼亚，原因有三：参与式预算（PB）在该国广泛存在，近三分之二主要城市通过参与式预算（PB）规章，三分之一至少实施过一次；能源政策领域在过去两年因价格上涨与能源市场自由化成为该国政治议程的首要优先事项；参与式预算（PB）过程与能源转型均可且实际成为许多城市促进城市可持续性的地方发展战略的一部分。

研究开展与结论：研究人员于2024年1月至2月在罗马尼亚四座参与式预算（PB）经验不同的大城市开展48次半结构化访谈，包括巴亚马雷（Baia-Mare，约11万人）、克卢日-纳波卡（Cluj-Napoca，约31万人）、雅西（Iasi，约31.5万人）和锡比乌（Sibiu，约15万人），采用归纳式主题分析解读回答，以理解公民在多大程度上将参与式预算（PB）视为推动城市摆脱传统能源治理路径并提供可行替代发展模式的驱动力。研究得出五项主要主题：公民参与决策过程的有用性；城市所用能源来源的重要性；传统能源路径；替代能源来源的新路径；参与式预算（PB）与能源转型。研究结论表明，许多公民将参与式预算（PB）视为城市能源转型的潜在驱动力，但不视为自主或自足的工具，而是其潜力受制度性、财政性、技术性与政治性标准助益或制约的机制；参与式预算（PB）可发挥提高认识、增强地方知识与社会学习的作用，并可作为使地方识别的能源倡议对更大资金来源可见且具制度可读性的"门户"机制，但需具备适当且持续的预算配置、持续的市政承诺、技术能力与跨部门协调、可扩展的补充融资架构以及区分实质性与象征性参与式预算（PB）的政治意愿与行政开放度等条件同时具备。研究意义在于提供连接参与式预算（PB）与能源转型的整合分析框架，覆盖从民众视角尚未被实证考察的盲点，并提供来自后共产主义国家这一研究不足情境的证据，对参与式民主、社会学习与城市可持续性相结合的理论构建具有启示。

关键技术方法：研究采用案例研究设计，选取罗马尼亚四座参与式预算（PB）经验各异的大城市作为理论规划的结构化比较案例集；通过多种策略招募受访者以最大化性别、年龄、教育、职业与参与式预算（PB）参与情况的变异，包括专业与个人社会网络推荐、地方公民组织、市政行政网络、现场招募、社交媒体广告与滚雪球抽样；于2024年1月至2月开展48次在线半结构化访谈，访谈以罗马尼亚语进行，每次15至30分钟；采用归纳式主题分析，以句子为编码单元，经三阶段过程形成编码与更大主题，两位作者独立编码后比较以确保编码者间信度，编码者一致率高于90%；在每个城市子样本内以归纳方式达到主题饱和，约每城第10次访谈达到饱和后另做两次访谈确认。研究经巴贝什-博雅依大学克卢日国际研究与当代史系伦理委员会批准（编号1101-23）。

研究结果：公民与决策过程方面，多数受访者以自然方式看待公民参与决策过程，视其为义务与权利，认为参与式预算（PB）是通过公民参与在社区层面推行改革的途径，公民处于"驾驶座"位置并最了解自身需求；参与必要性源于个体经验与对社区问题的了解，可汇集更多想法与专门知识以寻求城市积极发展的解决方案；部分受访者指出缺乏公民参与的问题，仅有少数活动人士发声且其意见是否被充分采纳存疑，并强调统一代表性的重要性以及教育作为知情参与基础的作用；部分受访者从更好信息与项目更高可见度的角度看待参与。能源、成本与发展/可持续性的联系方面，受访者认为更高效的能源消费与推广环境友好路径是积极步骤，尤其在对环境、公共健康与经济的影响方面；有受访者关注减少二氧化碳排放、使用绿色能源与优化城市能源成本，并主张市政当局应对生产绿色能源者采取更强措施降低建筑税；有受访者指出个体供热厂相比街区或邻里供热厂在效率上的不足；有受访者强调没有可持续且廉价的、来自可再生能源的能源，公共照明与高效公共交通无从实现；可持续性被强调为未来生活质量所系，可再生能源带来的成本节约可转向学校、幼儿园或其他公共设施等其他投资领域；有受访者提及曾向市政厅提交建设大型光伏园区以支持公共照明、公共交通与地方公共行政建筑供暖的项目，并估算每年可节省6000万，但研究无数据表明该项目最终是否被采纳，可能的解释与决策过程中的政治参与及多数派愿景有关。传统与新路径方面，受访者指出的挑战包括因地理景观、立法或信息缺乏而难以获取可再生能源，法规不完善与过度官僚化使获取与实施过程复杂化并被视为不确定性与能源转型停滞的来源，地缘政治因素如价格波动使电力与天然气价格上限难以无限期维持，以及网络过载与规模不足；多数受访者建议地方当局应考虑通过法律促进可再生能源投资，有尝试实施可再生能源项目的受访者表示项目屡遭阻碍、规则中途变更，认为国家不支持此类努力；关于发展选项与可再生能源的可能性多指向建筑光伏板安装、光伏园区、微型水电站或垃圾焚烧产能，有受访者以波兰若干街区实现100%能源独立（含光伏板、热泵与储热电池）为例，有受访者认为垃圾焚烧产能可兼顾更有效的废物管理与能源资源效率，有受访者援引克卢日创新园替代能源作为国内首个此类实验园区的实例，雅西受访者提到风电作为替代能源且已有近期建成的风电场、另一处处于规划阶段；建筑光伏板安装是最常被提及的绿色能源生产选项，部分归因于政府或地方项目。参与式预算（PB）与城市能源转型方面，受访者偏好的模式因其对参与式预算（PB）的个人了解与地方层面现有能源转型项目而异；有受访者认为参与式预算（PB）可提高个体意识与责任感从而更参与替代能源项目；有受访者认为可借助参与式预算（PB）项目在停车场或建筑安装光伏板，地方行政或国家拥有的基础设施与资产可更高效用于安装光伏系统，此类想法由公民提出并经居民通过参与式预算（PB）投票选择或支持；有受访者详述其协调的欧洲项目在默讷什图尔（M?n??tur）区层面设有气候中和参与式预算组成部分，将拨付资金并咨询民众以形成想法并实施项目，但属社区层面较小干预，认为参与式预算（PB）可成为气候或能源行动目标的载体；有受访者认为参与式预算（PB）可提高公民对转向替代能源必要性的认识并主动提出可能获公民支持而采纳的项目，参与式预算（PB）过程中的对话可"激励公民参与推广和支持其提出的项目而不论领域"；有直接参与投票的受访者表示看到联系，例如地上地下停车建筑由光伏板发电照明、许多路灯杆由太阳能板供电，且属其参与时的项目；有受访者认为提出项目者的教育或专业知识可对城市能源转型产生积极影响，专业人士可提供具体信息并提出可行项目；有受访者认为参与式预算（PB）与绿色能源间可存在直接联系，有擅长且关注绿色能源的公民可提出不同项目并在社区游说；部分受访者认为参与式预算（PB）与能源转型间可能存在直接联系，但认为此类项目规模过大难以通过参与式预算（PB）实施，需要大得多的金额或其他形式的补充融资，有受访者指出难以谈论绿色能源并以地方预算一定比例足以在全市实施而不引发分歧，成本过高应拨付更实质性的资金，有受访者认为可持续性或能源转型领域资金太少除非拨付更大资金，能源转型可如同街区改造一样通过欧盟无偿资金实现，不同城市的受访者均认为提高参与式预算（PB）预算配置至关重要。

讨论与结论：讨论指出，接触过参与式预算（PB）的受访者最清晰且批判性地强调三项功能：作为融资工具、作为提高认识机制与作为审议平台，尤其在克卢日-纳波卡，巴亚马雷与锡比乌程度较低；提交项目或在参与式预算（PB）周期内从事行政工作的受访者认可其将市政资源导向社区识别的能源目标的能力，但通常伴随关于结构性不足的观察，认为参与式预算（PB）拨款具有象征意义但不足以启动变革性能源项目，可助力示范试点与微型基础设施但无法应对区域或电网层面转型的资本密集性，此观点与分析框架中参与式预算（PB）的利基实验功能相容但向关键方向延伸：公民感知到利基性质但怀疑其可扩展性。除融资功能外，尤其在克卢日-纳波卡，经历参与式预算（PB）的受访者认为审议阶段提供了关于市政能源成本、技术权衡与治理限度的附带但重要的信息，这些信息是被动公民参与无法提供的；知识因参与者须调查并为竞争性能源基础设施概念辩护而演化，而非仅接触一般能源政策数据；本研究拓展了关于社会学习的既有研究，表明参与式预算（PB）的提高认识潜力与其决策权相关联，不赋予个体实际分配权的咨询或信息型参与不太可能具有相同认知益处。在审议平台层面，受访者认可参与式预算（PB）是普通居民可正式影响能源相关投资决策的少数市政机制之一，但也指出程序包容与实质影响之间、被邀请参与与被赋权塑造更广泛治理框架之间的持续差距，该差距在具行政专业知识的受访者中表述最明确，与关于参与式政府转型能力的文献形成对照；参与式预算（PB）作为象征性参与与作为门户机制具有概念相似性并反映其对能源转型的有条件贡献，雅西与巴亚马雷的非参与者主要强调象征维度。在全部五个分析维度（主题）上，受访者观点勾勒出与参与式预算（PB）制度化过程的关键联系，这是研究的核心实质性发现之一：对参与式预算（PB）在能源转型中重要性的评估的广度、具体性与批判性阐述随受访者所在城市参与式预算（PB）制度化加深而系统性上升；克卢日-纳波卡受访者详细描述这些角色，提及真实倡议并清楚区分参与式预算（PB）已交付的内容与在替代条件下可能交付的内容；锡比乌受访者呈现"中断暴露"特征，以中等具体性阐述融资、提高认识与审议功能，同时对参与式预算（PB）的政治可行性表达更大怀疑，此观点与其经历的机构退缩直接相关；巴亚马雷受访者主要反映象征性语域，对能源相关后果的阐述能力有限；缺乏直接参与式预算（PB）经验的雅西受访者几乎完全以条件性语域推理，谈论参与式预算（PB）能或应完成什么而非已完成什么，并更常援引替代性公民机制作为其参与能源治理的参照点。跨城市存在与个人参与式预算（PB）接触经验相关的可比差异：项目提出者与具实施经验的参与者给出更详尽且批判性区分的观点，仅投票者次之，非参与者对过程的看法复杂程度更低；此观察与框架的社会学习路径一致，即主动参与程度与认知和关系性意涵相关；实质上，制度暴露与公民对参与式预算（PB）与能源转型相关性的看法一致相关，特别是过程暴露（包括持续时间、连续性与深度）似乎比城市规模、参与式预算（PB）出现的政治社会背景或受访者教育背景更密切地塑造所表达观点。访谈回答表明四座城市的参与式预算（PB）提高认识、增强地方知识并鼓励社会学习；预算过程本身，公民就太阳能顶棚与自行车道等权衡进行辩论，作为社会学习机制将地方能源知识置于前沿并改变参与者对真实限制与可能性的理解，此路径亦与能源公民身份文献相衔接，后者主张参与关乎改变公众对自身在能源系统中角色的认知而非仅程序包容；由于参与式预算（PB）要求人们评估具体提案，它产生情境化的地方能源知识，这是集体能力建设的前提。受访者还勾勒出参与式预算（PB）允许人们就能源项目成本与收益如何分配表达意见，将广泛居民群体纳入决策过程，并为居民提供提出与施加地方关切与价值观的必要空间，这些关切与价值观否则无法被提出、处理与实施；这些观察与关于参与式能源预算的既有研究一致，后者以明确旨在解决不公正的方式识别公民社会、能源部门与地方政府之间的关系；能源民主理论提供互补视角，将人民主权、参与式治理与公民问责框定为能源系统民主化的三个维度，参与式预算（PB）在社区层面实际实施该三元组的参与式治理维度；实施参与式预算（PB）将预算优先事项转向惠及低收入居民的项目，这种再分配逻辑将资金导向服务不足社区的升级或太阳能获取，而非技术上最优但空间上退步的项目。当前实证证据支持的最强结论是，参与式预算（PB）在满足特定制度性、财政性、技术性与政治性标准时可能有助于城市能源转型；四座城市的访谈一致表明受访者不将参与式预算（PB）视为自主或自足的能源转型工具，而视为其潜力受所嵌入更大治理框架助益或制约的机制。数据中浮现若干条件：第一，需要适当且一致的预算配置，受访者将参与式预算（PB）资金的有限且通常非经常性特征视为其对能源倡议作出有意义贡献的最重要结构性障碍，并认可参与式预算（PB）能够资助示范试点与微型基础设施但无法提供实现有意义大规模能源转型所需的资本密集型投资；第二，需要持续的市政承诺以维持制度可信度，克卢日-纳波卡十年连续参与式预算（PB）周期培育了公民习惯化与行政所有权，而锡比乌的机构退缩产生怀疑与疏离，二者对比表明参与式预算（PB）的参与潜力具有路径依赖性且无法通过单周期实施激活；第三，需要技术能力与跨部门协调以产生高质量能源提案，具工程与项目管理专业背景的受访者认为多数人缺乏建立地方性且技术可行的能源解决方案所需的技术能力，这表明旨在实现能源转型成果的参与式预算（PB）程序需要对公民提案者提供系统性技术支持，而非假设仅凭参与即可带来胜任的能源规划；第四，需要额外的融资架构以实现可扩展性，研究的门户角色（参与式预算（PB）作为使地方识别的能源倡议对更大资金来源可见且具制度可读性的合法化工具）仅在此类资金流存在、可获取且由有能力与动机追求该联结的市政行政主动与参与式预算（PB）产出联结时才有效，若无新的欧盟、国家或市政资金，门户将保持阻塞而不论公民参与如何；第五，需要政治意愿与行政开放度以区分实际性与象征性参与式预算（PB），巴亚马雷的发现表明若过程行政设计取向为合法化而非赋权，形式上采纳的参与式预算（PB）过程可一致地未能激活理论框架归因于参与式预算（PB）的任何提高认识、审议或增进正义的效应；这五项条件并非独立而是相互作用，其共同存在最可能是必要而非充分条件；因此本研究的结论并非参与式预算（PB）是能源转型工具，而是当充足资金、技术专长、持续市政承诺、补充融资与真正行政开放度同时具备时它可作为此类工具发挥作用，而罗马尼亚证据表明这一组合目前至多在制度最成熟的案例中部分实现。结论部分指出，本文旨在识别人们在多大程度上认为参与式预算（PB）有助于其城市能源转型，研究纳入来自罗马尼亚四座参与式预算（PB）经验不同城市的访谈，归纳式主题分析使回答结构化为五个主题类别：公民参与决策过程、能源与成本及可持续性的联系、传统能源形式、能源新路径、以及参与式预算（PB）与城市能源转型；研究结果显示细致图景，作为提高认识过程的一部分，已实施参与式预算（PB）城市的受访者对参与式预算（PB）过程一般含义有相对较好的了解，而未使用或不定期使用参与式预算（PB）城市的许多受访者对其内涵普遍模糊或犹豫。这些发现有助于塑造结合参与式民主、社会学习与城市可持续性的理论；研究强调参与程序不仅使决策民主化，还作为能源关切创新解决方案的平台；这些结果可能有助于关于城市治理与参与式民主的辩论，通过说明参与式预算（PB）如何鼓励与培育创新能源战略；此类路径与近期关于民主创新即使在脆弱情境中也可成为治理路径一部分的观察一致；研究结果指向纳入参与式治理方法并优先考虑社区参与塑造能源相关决策的新型城市可持续性模式的可能性，这可能通过展示自下而上参与式策略在实现可持续城市能源转型中的有效性来挑战或增强地方治理中的既有自上而下路径，此观察与先前显示公民参与可持续项目潜在效应的研究一致。另一贡献是识别参与式预算（PB）制度化的深度与一致性同公民如何看待参与式预算（PB）作为推动能源转型相关实践之间的联系；参与经验不仅是背景变量，而是本研究考察的公民观点的构成性条件；此外研究识别象征性参与模式为理论上与经验上均不同的条件：它不仅是赋权导向参与式预算（PB）的弱化版本，而可作为具有质性不同感知后果的重要新制度结构，其封闭而非激活参与式预算（PB）对能源转型治理的潜在贡献。与能源民主文献的既有论述一致，研究结果证实有必要在决策过程中赋予社区更大角色并增强地方社区在能源基础设施方面的自治理；罗马尼亚案例研究的经验对既有发现作出细化并增进对参与式治理工具促进城市能源转型条件的更广泛理解，但不声称已证明这些要求得到满足或预测影响在所研究实例中已实现；同样重要的是，研究结果直接回应关于能源公民身份的既有研究：研究表明人们将自身在能源治理中的角色视为作出改变的重大机遇，但也强调伴随此赋权的责任；能源公民身份可沿若干维度理解，这些维度由访谈受访者清楚勾勒并在如何处理社区能源转型方面趋同。关于参与式预算（PB）在城市中提供的优势及城市向新能源形式转型的回答差异很大：更频繁使用参与式预算（PB）过程的城市受访者更意识到借助该过程实现能源转型的可能性，也更了解政策与制度层面的潜在问题；可能项目实施预算不足在访谈中常被提及；公民参与决策过程被认为重要，尤其在近期实施参与式预算（PB）的城市（克卢日-纳波卡与锡比乌）；不定期使用参与式预算（PB）城市的受访者将其视为能源转型的潜在途径但无法深入，其回答保持笼统。关于替代能源来源的回答与实际提交参与式预算（PB）的成功项目相关：克卢日-纳波卡与锡比乌受访者提及发展与支持能源转型的具体模式如光伏板，克卢日-纳波卡已实施在地方行政资产上安装光伏板的项目，锡比乌已批准带光伏板的公园项目；提高认识程度、公民参与与公民支持行政的动机是使用参与式预算（PB）的直接益处；许多受访者解释关于该特定过程（程序与实施两方面）的更多信息将有助于激励公民参与从而推动能源转型势头；对许多受访者而言可持续与绿色发展的关系显而易见，尤其在定期使用参与式预算（PB）的城市。研究的一项主要政策意涵是确认参与式预算（PB）是可帮助促进城市能源转型的工具；人们支持绿色能源项目并强调能源整体上自下而上路径的重要性，即使在参与式预算（PB）未被广泛使用的情境中；然而当地方当局拨付更广泛资金或涉及其他来源的补充资金时，该参与过程对能源转型的有效性增强；本文通过说明如何利用透明、参与式与民主的能源管理与生产机制实现这一点，为关于城市能源转型的辩论作出贡献；关于参与式预算（PB）在支持能源转型中的作用及所识别问题，可考虑多年期参与式预算（PB）过程以缓解大型项目当前资金问题，或未来数年在城市规划严格聚焦能源转型的项目。研究局限包括：受访者主要来自城市人口的特定群体，许多具有公民活跃性与专业意识，因此发现难以推广至整个罗马尼亚城市人口或不同次国家情境下的参与式预算（PB）实施；结果限于受访者，但此探索性工作提供的洞见可作为进一步研究的基础以纳入更具代表性的人口样本；此外横截面方法在特定时点测量看法，不声称理解当参与式预算（PB）程序推进、被放弃或被改变时这些看法如何变化，解决此局限的一种方式是在纵向研究的不同时点开展访谈以把握过程的动态成分；同样重要的是本研究考察人们如何看待参与式预算（PB）结果而非这些结果在现实中是什么，主观看法与客观实践之间的差距是开放的经验问题，可由未来研究解决，例如将公众参与数据与能源投资结果及政策变化相联系的纵向设计。