希腊地方空间规划四十年改革纵贯分析：土地利用规划与治理的制度重构与路径依赖

《Land》：Land-Use Planning and Governance: A Longitudinal Analysis of Four Decades of Reform in Greece

　　

空间规划体系（spatial planning systems）由历次制度性改革所塑造，这些改革不仅可能改变规划工具与程序，也可能改变规划得以组织和实施的治理安排（governance arrangements）。本文通过对三代相继规划改革的纵贯比较（longitudinal comparison），考察希腊地方空间规划（local spatial planning）四十余年的演进。研究基于立法与监管框架、官方政策与计划文件以及相关学术文献，围绕规划、制度组织与治理等共同维度（common dimensions）对三代规划进行比较。研究结果揭示，地方规划的范围与制度要求逐步扩展，同时公共部门（public authorities）的角色与关系、协调（coordination）、参与（participation）、规划知识（planning knowledge）及实施导向（implementation orientation）均发生变化。然而，这些变化并未产生从层级化治理（hierarchical governance）向分权化（decentralised）或协作化（collaborative）治理的线性转变，也未形成一系列界限清晰的治理模式（governance models）。相反，希腊案例揭示了一个制度重构（institutional reconfiguration）过程，其中新的治理实践与关系同持续存在的制度特征（persistent institutional characteristics）并行发展。研究凸显了纵贯比较的价值，即不仅有助于理解规划体系的主导构型（dominant configuration），也有助于理解其治理安排随时间逐步转型的轨迹（trajectories）。

研究背景方面，城市规划长期与土地利用管制紧密关联，是空间政策表达与实施的核心机制；同时规划体系深嵌于更广泛的行政与治理结构之中，不仅塑造政策制定，也影响实施过程与结果。随着社会、经济与环境条件日趋复杂动态，规划关注点已从单纯的法定规划产出扩展至规划优先事项形成与实施的过程以及相关行动者之间的关系，治理问题因而日益进入规划研究视野。既有欧洲比较研究（如ESPON COMPASS项目对32个欧洲国家2000—2016年间地域治理与空间规划的比较分析）表明，欧洲规划改革呈现分权化、程序简化、数字化技术应用与公众参与强化等多元方向，但并未趋同于单一治理模式；Berisha等提出的空间治理与规划体系（SGPSs）概念强调空间治理与空间规划的双重维度；Oliveira与Hersperger对欧洲城市区域战略规划制定的研究区分了由共识构建与多层级政府合作、营利性行动者参与协商以及成熟规划实践所塑造的不同治理构型；Tulumello等对南欧四国经济危机与紧缩时期空间规划与地域治理的考察则揭示了自上而下与自下而上动态的并存互动。然而，既有研究多为跨国横截面比较，对单一国家体系内历次改革之间制度变迁与延续的纵贯追踪仍显不足。希腊在过去四十年间先后实施三个不同的国家规划计划，分别对应三代地方空间规划，三者均以土地利用管制为核心，但在空间范围、制度安排、行政程序与治理构型上存在显著差异，为追踪规划与治理的历时变化并识别持续存在的制度连续性提供了合适情境。研究提出三个相互关联的问题：土地利用规划方法在三代规划计划间如何演变；治理安排如何随时间变化；如何在历次规划改革背景下理解所观察到的变化与持续的制度连续性。希腊规划制度的演进脉络表现为：1923年立法确立城市规划程序但长期主要作为建筑体量与形态管制工具；1975年宪法后，1979年第947号法律引入总体规划（GPS）与街道布局规划（PM）两级结构；1983年第1337号法律巩固该两级结构并使GPS成为地方城市发展主导工具；1990年代中期起，1997年第2508号法律将城市规划与可持续发展原则及更广泛空间规划框架对接，1999年第2742号法律建立从国家到地方层级、以纵向协调与协调一致（harmonisation）为原则的 cascading 规划体系；2000年代末经济危机后，2011年启动的改革最终形成2014年第4269号法律（未生效）与2016年第4447号法律，并经2020年第4685号法律与第4759号法律重大修订，重组规划工具类别、区分战略性与管制性规划、减少规划类别数量并建立更灵活的程序，地方规划第一层级由GPS改为地方城市计划（TPS），并引入特殊城市计划（EPS），第二层级为实施布局规划（RSE）。研究方法上，研究采用定性纵贯比较设计，将1983年第1337号法律、1997年第2508号法律与经修订的2016年第4447号法律所对应的三个规划框架作为三代可比较的分析单元；"代"的划分依据不仅是新立法的颁布，更是为地方规划编制提供独特阶段基础的规划框架的确立，故1979年第947号法律被视为第一代的前身（其条款未转化为地方规划编制计划），2020年第4759号法律被视为第三代的一部分（其修订而非取代2016年框架）。比较设计考虑到三代规划的不同时间位置：前两代可回溯考察其制度框架与实施证据，第三代仍在进行中，故比较主要聚焦于可跨三代考察的制度安排、规划程序与治理关系，对当前改革区分制度规定与迄今记录在案的规划编制过程，而不将改革目标或既定实施程序视为已实现的规划成果。研究材料主要来自各代地方规划所适用的立法与监管框架，辅以官方政策与计划文件、规划技术规范、已公布的计划数据、官方在线信息与指南及相关学术文献，通过目的性抽样（purposive selection）汇集，选材依据其与三代地方空间规划的制度发展、治理安排与实施的相关性；材料为各规划计划的目标与制度特征、行政层级与行动者间职责分配、规划编制与审批程序以及为协调、参与和实施所建立的机制提供证据。分析围绕一套适用于全部三代的共同分析维度展开，这些维度依据第一部分所阐述的规划与治理概念关系迭代开发，并经考察希腊地方空间规划制度特征逐步精炼，选取标准为其与研究问题的相关性及为纵贯比较提供共同基础适宜性，涵盖地方空间规划三个相互关联的方面：规划的性质与导向、规划得以组织和开展的制度与治理安排、规划的实施导向，共九个维度。该框架并非对规划体系全部法律、财政或行政方面的穷尽评估，而聚焦于与地方规划的组织、治理和实施最直接相关的方面；九个维度用于比较综合研究发现，而非作为单个文件的形式化编码框架。分析分两阶段进行：首先在各代特定的立法、制度与计划情境中考察每一代，为比较提供经验基础；其次沿共同分析维度系统比较三代，以追踪地方空间规划治理中更广泛的变化模式、制度连续性与新出现的张力；在此基础上，通过对比较发现的解释性综合（interpretative synthesis）刻画每一代的总体治理趋向，特别关注决策权威的分配、制度行动者之间的关系以及协调与参与安排，该方法允许每一代内部不同治理特征的共存。研究结果方面，第一，1983年第1337号法律与城市重建计划（EPA）。该法是在时任环境与空间规划部长Antonis Tritsis政治领导下推进的决定性尝试，旨在遏制不受控制的城市开发，引入更系统、更具科学依据的空间管制方法，动员公共行政（包括地方政府）与公民社会参与规划过程，关键目标是将注意力从既有规划的碎片化扩展转向对城市空间的更整合理解，同时引入公开性与公民参与的正式条款。该法最初被设想为应对紧迫住房与城市化问题的过渡性立法框架，但约十五年间成为城市规划的主导框架；Giannakourou指出其追求温和渐进的规划框架改革，通过容纳此前抵制管制干预的群体以确保社会接受。其核心为覆盖所有人口超过2000人市镇的全部建成区或潜在城市化地区的GPS，城郊地区可通过城市控制区（ZOE）这一预防性工具加以管制。该改革的一个决定性特征是强化公共部门在城市发展中的作用，规划的编制、审批与实施被分配给国家、地方当局或其他公共实体；尽管在修辞上承诺分权，改革主要带来的是地方当局的间接强化，主要通过咨询角色与财政支持，而未从根本上改变中央与地方的权力关系；GPS可由市镇或环境与空间规划部发起，最终审批仍集中于部长层级。参与通过公众咨询、媒体公告与邻里规划委员会（PEG）的引入被正式纳入规划体系，这些由居民选举产生的机构旨在监督规划研究并为规划过程提供输入，但其实际影响有限。改革的实施与1982年启动、旨在重构400多个城市的EPA密切相关，该计划同时包括GPS与PM且常并行编制；为管理这一规模，建立了多层级行政结构，包括将财政管理下放至州基金、在中央与区域层级设立技术团队以及建立跨行政层级的协调机制。EPA是希腊地方城市规划发展的重要一步，但实施遭遇重大困难：计划正式结束时间原定1984年，届时仅30%的研究达到提案阶段，大量规划在此后年份才获批；这些延迟反映了更广泛的实施约束，包括效力有限以及规划规定与实际开发格局之间持续存在的差距。实践中，该计划下的规划在很大程度上聚焦于非正规住区的合法化与将"真实城市"纳入正式规划，往往以牺牲前瞻性发展战略为代价；一些学者强调非正规开发的大规模正规化是重大成就，另一些则指出该过程对土地市场造成的扭曲以及主要呈被动性规划取向的出现。行政能力构成进一步的主要约束：公共行政、地方当局与规划专业人员被要求在没有充分制度准备、技术基础设施或支持性框架（如国家空间规划与地籍系统）的情况下实施创新的规划体系；协调问题、官僚碎片化与职责重叠进一步制约了实施效力。参与机制虽被正式纳入制度框架，但在实践中逐渐衰落：最初的参与过程为规划研究提供了有价值的输入，但参与逐步变得更形式化并最终消退，PEG机构数十年间基本处于不活跃状态，设立的委员会极少且地方当局支持有限；这表明其边缘化与既有地方决策实践的持续存在相关，后者为独立的集体参与提供的空间有限，这一解释与Arnstein将参与理解为权力关系问题的观点一致，即正式的参与安排未必转化为对决策的实质性影响；尽管如此，该机构并未被正式废除，2023年Pavlos Melas市设立PEG是将其重新激活的孤立案例，说明该制度机制仍然可用，但其有效运用取决于地方条件。尽管存在上述不足，EPA仍是希腊城市规划的转折点，它引入了新的规划范式，鼓励跨制度合作，提高了对空间管制重要性的认识，促进了规划实践的专业化，并在建设行政与技术能力方面发挥了重要作用，实际上促成了一代规划者与公职人员的培养。第二，1997年第2508号法律的GPS：无协调计划的战略抱负。该法标志着将城市规划与可持续发展原则及更广泛空间与发展框架相结合的重要转变，与先前法律框架不同，它明确阐述了旨在影响规划质量选择的战略目标，包括组织和强化"开放城市"（anoihtes poleis，即由具有互补功能与相互依存关系的小型聚落组成的更广泛乡村地区）、改善环境（尤其是退化地区）以及保护、提升和改善城市、聚落与城郊地区内城市中心、文化极、传统聚落核心、绿地及其他自然、考古、历史与文化资产的环境品质；一项重大创新是强调城市再生，将再开发优先于进一步的城市扩张。该法扩大了GPS的范围与内容，并为仅由人口低于2000人的小型乡村聚落组成的市镇引入了开放城市空间与居住组织计划（SHOOAPs）；GPS与SHOOAPs具有相同的内容、规划规范与编制审批程序，故此后该时期统一使用GPS一词，同时理解相同规定适用于SHOOAPs。规划扩展至整个市镇领土，包括非城市地区，从而克服了通过ZOE对规划外地区进行碎片化管制的问题。GPS结合了战略与管制维度：战略上处理长期发展战略、环境保护与基础设施规划；管制上界定土地利用、开发条件与规划机制；但其法律性质复杂，兼具约束性与非约束性条款。与EPA时期相比，该阶段缺乏系统编制规划的一致国家计划或同等计划层面的政策支持；尽管规划研究主要由欧洲计划资助，但未伴随综合政策框架或足够详细的技术指导，导致规划实践呈现相当大的方法碎片化，限制了个别规划的一致性与可比性。延迟成为该规划时期的决定性特征：最初研究约在3.5至5年内完成，但包括战略环境评价在内的后续要求将编制与审批过程在许多情况下延长至十年以上，使若干规划在正式获批前即已过时；截至2018年，全国仅18%的市镇拥有已批准的土地利用规划，但这一全国数字未反映规划覆盖可能存在的地理差异，系统评估此类差异需要进一步的空间分异数据。实质上，规划成果也常常偏离新框架的战略目标：广泛蔓延的低密度城市扩张依然普遍，与可持续发展原则相矛盾，而城市再生政策基本未得到实施；薄弱的行政能力、程序僵化与缺乏有效的实施工具导致了战略目标与规划成果之间持续存在的差距。在1999年第2742号法律之后，将地方规划纳入层级化空间规划框架的努力获得动力，但缺乏充分指导加上行政能力有限，阻碍了规划层级之间有效的纵向协调；更广泛的国家与区域空间规划框架在许多GPS已编制完成之后才建立，进一步使规划在行政与空间层级间的有效协调一致复杂化。治理方面，正式程序总体遵循制度框架所确立的规定：GPS与SHOOAPs的编制可由市镇或主管部发起，监督规划研究的责任一般由地方政府承担；在市镇缺乏足够合格人员的情况下，该责任由主管区域行政当局承担；这一安排使地方政府处于规划编制与管理的中心，同时允许行政责任存在差异并由此导致规划程序开展方式的差异。这些差异体现在Kilkis与Mygdonia的GPS中：前者由市镇监督，后者由区域行政当局监督；在Kilkis，市镇领导鼓励更广泛但选择性的利益相关者参与，而在Mygdonia，过程更受既有行政程序塑造，正式渠道之外的参与机会有限；因此，尽管分权为更面向地方的空间管理创造了机会，并可能有助于克服利益相关者之间的冲突，但其本身并未建立能够确保行动者平等动员或平衡相互竞争利益的结构，实践中分权往往主要导致权力场所的转移而非权力关系的根本转变。公民与利益集团在GPS编制中的参与普遍缺失或非常有限，这一方面反映了建立有效参与机制的制度缺陷，另一方面反映了规划过程中行动者（特别是地方当局与规划专业人员）的观念与价值观；即使在正式开展参与程序的情况下，参与也往往保持标准化与程序化，满足制度与政治正当性的要求，而非促成对规划决策的实质性参与。与此同时，正式参与与代表制的弱点为非正式治理实践提供了空间：旨在影响规划选择的正式规划程序之外的干预出现，利益相关者之间的关系常常以谈判与冲突为特征而非持续合作。这些动态体现在Kilkis与Mygdonia的GPS中：在Kilkis，市政府在塑造规划决策中发挥主导作用，同时通过正式程序之外的咨询安排选择性吸纳某些专业群体（特别是工程师与产业代表）；相比之下，与Kilkis律师协会关于拟议法院选址的冲突仍未解决，说明不同利益相关者群体影响规划决策的机会存在差异。在Mygdonia，对聚落扩张的限制促使地方当局反复谈判与非正式干预，包括与中央政府高级官员的直接个人接触，从而在适用环境保护框架的限度内部分满足了地方诉求。总体而言，尽管第二代建立了更全面、更具战略导向的地方规划框架，但未能完全实现其战略抱负：实践中管制方面继续占主导，规划的战略维度相对薄弱；缺乏协调的国家规划编制与实施计划，加上行政与程序约束，导致了大量延迟与不均衡的结果；同时，参与制度化程度有限与非正式实践的持续存在制约了更具包容性与协作性治理形式的发展；制度学习机制也基本缺失，限制了规划体系将该代经验转化为后续规划实践系统性改进的能力。第三，地方城市计划与"Konstantinos Doxiadis"城市规划改革计划。TPS的引入代表城市规划第一层级的重大重构：TPS构成公共主导地方规划的主要常规工具，具有全面的地域范围，覆盖一个市镇的领土，或视适用地域配置覆盖一个或多个市镇单元；与上一代GPS相比，其内容更广泛，纳入了当代规划关切，包括气候变化、自然与技术灾害管理、可持续交通以及自然与文化环境保护；TPS结合战略与管制功能，既确立空间组织与发展模式并确定土地利用，也设定支配开发的条款与限制，其关于土地利用、建筑条款与限制的规定具有直接法律约束力，并随后通过城市规划第二层级即RSE加以具体化与实施。改革还引入了EPS作为第一层级规划的独特形式，不一定受行政边界约束，最初主要被设想为适合超地方或战略性公共或私人主导项目的地区空间组织工具，其后扩展至更广泛的情形：（a）用于城市更新、环境保护或自然灾害应对计划；（b）用于欧盟共同资助计划（如综合地域投资）框架内的干预区域；（c）用于国家因关键空间问题而有义务迅速编制第一层级城镇规划、需要立即响应或采取预防措施以避免因现有城镇规划缺陷或不足而造成既成事实的情形。因此，其在地域范围与制度发起方面的灵活性为第一层级规划引入了更具差异化的维度，同时也将私人行动者在空间规划生产中的更明确角色制度化。TPS与EPS编制与审批的治理安排保持强烈的中央化特征：TPS的启动程序可由有关市镇或环境与能源部发起，EPS可由公共或私人部门行动者发起；规划须经战略环境评价，最终由总统令根据环境与能源部长的提议并附中央城市规划问题与争议委员会的意见予以批准；有关当局还负责评估规划与区域空间框架的一致性以及与邻近市镇单元规划的兼容性。因此，尽管地方当局可发起TPS的编制，最终决策与审批框架仍牢固地锚定在中央政府层级。目前，希腊已启动实施一项雄心勃勃的规划计划，名为"Konstantinos Doxiadis"城市规划改革计划，以纪念著名希腊建筑师与城市规划师（1913—1975）；该计划通过恢复与韧性基金（RRF）资助，旨在解决已批准且更新及时的地方规划长期不足的问题，在明确且相对较短的时间框架内推动全国相当大部分地区的第一层级规划。该计划目前包括227个TPS，覆盖730个市镇单元，以及18个EPS，覆盖另外94个市镇单元，属于上述（c）类情形，即国家寻求迅速应对关键空间问题或强劲开发压力（包括经历密集旅游活动的地区）；这些地区选择EPS是因为其编制与审批程序比TPS更短。该计划完全由公共主导，其中的18个EPS并不代表希腊正在编制的EPS总数，其他EPS在该计划之外编制，包括为战略投资项目编制的若干私人发起的EPS。国家在"Konstantinos Doxiadis"改革计划组织中的核心作用尤为明显：与第二代个别规划研究在没有同等规模与协调的总体计划下编制不同，当前改革构成一项大规模国家计划，用于系统性生产第一层级城市规划；环境与能源部是项目所有者，负责设定必须实现的战略与政策目标并设计和监督实施阶段，而希腊技术商会（TEE）被指定为实施机构。这一组织安排代表规划计划管理的重要变化：该部保留对计划的总体责任，包括政策方向、研究的批准与最终验收以及推动已完成规划走向正式通过；相比之下，TEE作为缔约当局与实施机构，承担采购程序并管理相关合同；因此，该制度安排在很大程度上将政策所有权与法定责任同计划管理与实施能力分离。计划结构还规定设立由该部、TEE与有关市镇代表组成的三方监督、监察与验收委员会。改革还通过国家空间规划协调员（Coordinator of Spatial Planning of the Country）一职及技术支持秘书处引入了更中央化的协调机制：协调员负责协调计划的编制、有关研究的分配与实施程序以及实施所需监管法案的编制（第4759/2020号法律）；该安排旨在促进整个行政系统的协调，并动员该部及其他公共部门机构（包括地方与区域当局）的服务；与此同时，使用外部规划专业人员与顾问，以及计划中聘用认证空间规划检查员（该条款尚未激活），反映了补充现有行政机构能力以管理改革所产生的异常庞大规划工作量的尝试。由此形成的治理构型将强有力的中央引导与差异化的实施责任分配相结合：决策仍集中于中央政府层级，而计划管理、技术编制与监督分配于该部、TEE、市镇、规划团队及参与审批过程的制度机构之间；市镇在监督与监察结构中有代表，但其角色并不等同于整体规划权威的转移；在此意义上，当前模式保留了先前希腊规划分析中所识别的中央化与协调型模式的重要特征，同时引入了更精细的横向协调与行政支持机制。然而，与先前各代的一个重要差异涉及公共参与的组织与可及性：除伴随战略环境评价的正式公众咨询外，"Konstantinos Doxiadis"计划内TPS与EPS的编制规定在研究第一阶段结束时（分析完成并形成替代空间发展情景时）提供公众参与；在此阶段，替代情景在市镇层级公开呈现，相关规划材料随后通过专门的数字参与平台提供，使公民、组织及其他利益相关方能够获取信息（包括地图与替代情景）并提交意见与建议；该平台为参与引入了新的数字维度，与先前规划实践相比大幅便利了规划信息的获取与干预机会。与此同时，该阶段的参与过程受极短时间框架约束：利益相关方仅有五个日历日提交对替代情景的意见；意见随后可由规划团队与监察结构在首选情景选择中予以考虑，首选情景指导后续规划提案的形成；因此，该程序比上一代观察到的基本形式化的参与机制更开放、技术上也更易获取，但可干预时间有限对其审议性构成重大制约；此外，通过平台提交的意见公开展示但不获得个别答复。后续阶段还提供进一步的公众干预机会，特别是伴随战略环境评价的正式公众咨询以及关于聚落边界的单独程序（对此已发布具体部长级指南）；然而，这些参与机制在多大程度上影响实质性规划选择仍有待实证评估。"Konstantinos Doxiadis"计划的实施仍在进行中，因此无法对其最终空间成果进行可靠评估；但其实施过程已为该第三代的特征提供了一些指示：计划在全面启动前经历了重大延迟，但其后续实施因与恢复与韧性基金相关的里程碑与截止日期而大幅加速；这项工作的规模及由此产生的时间压力要求动员大量规划团队以及行政与技术行动者；尽管时间表异常苛刻，相当部分研究已进展至完成或后续行政审查与批准阶段；迄今的经验表明，该计划动员资源与协调大量规划工作的能力构成对第二代碎片化实施的重大偏离；与此同时，该计划对外部强加的资助与时间表要求的依赖，提出了加速规划生产能在多大程度上与实质性规划、跨制度协调与有意义参与所需时间相协调的问题。第四，比较分析：地方空间规划中治理模式的变迁。希腊地方空间规划四十余年的演进所揭示的变化超越了规划工具的相继替换或修改：尽管每次改革都引入了新的或差异化的规划工具、尺度、程序与实质优先事项，比较分析还指向规划得以组织、协调与实施的制度安排的更广泛重构；因此，所考察的三代地方规划为沿分析维度追踪治理模式变迁提供了机会。比较聚焦于本研究考察的三个相继的公共主导地方规划编制计划；这一区分对第三代尤为重要，因为特殊城市计划（EPS）的引入也为私人发起的规划提供了机会，特别是在投资项目方面；此类倡议构成希腊空间治理的重要发展，促成了第三代改革下治理安排的多样化，并已在相关文献中加以考察；然而，它们涉及不同的规划发起与编制理由与安排，不属于本比较的范围。三代规划反映了地方空间规划范围与制度抱负的逐步扩展：第一代在主要为国家主导与管制性的体系内确立了有组织地方规划的基本框架；第二代引入了更全面的框架，结合战略与管制规划，并将地方规划更明确地与更广泛的地域与发展目标相联系；当前改革是迄今最广泛的重新组织地方空间规划的尝试，既体现在地域覆盖上，也体现在更广泛规划问题与要求的整合上。在三代之间，规划框架还逐步纳入了更广泛的公共部门与部门利益，将法定规划嵌入日益差异化的制度与程序环境。三代之间制度连续性的一个重要要素是地方空间规划主要呈合规性（conformative）特征，尽管规划的管制内容与直接适用性已显著演变：第一代规划一般对公共部门具有约束力，但其多数规定在实施前需通过更低层级城市规划工具进一步具体化；第二代引入了更大程度的直接适用性，特别是通过对已批准城镇规划以外地区的土地利用规定，这些规定对公共部门与私人当事方均具有约束力，但 concerning 已批准城镇规划内地区的规定一般仍需通过详细城市规划进一步具体化，包括确定具体建筑法规；第三代标志着第一层级规划向直接适用管制的更实质性转变，因为地方城市计划（TPS）确立了更详细的土地利用与开发规定，在多数情况下无需在更低规划层级进一步具体化；因此，尽管体系的合规性特征得以保持，两级城市规划之间的关系已被逐步重构，强化了第一层级规划的管制作用。制度重构的一个特别重要维度涉及中央与地方政府的关系：在前两代中，市镇的作用扩大，特别是在地方规划过程的编制与管理方面，政府层级之间的关系变得更有结构并日益嵌入规划程序；然而，这一发展并未带来决策权的相应下放：地方当局更积极地参与规划，但立法框架、程序要求与关键审批机制继续受中央政府强烈塑造。这一模式在当前改革中尤为明显：将地方规划覆盖扩展至全国并建立更一致的规划安排的努力，依赖于高度的中央协调与标准化；这有助于解决规划覆盖的长期不平等与地方行政能力的差异，同时促进规划要求适用的一致；与此同时，市镇在中央确定的计划结构与程序内参与，其参与的扩大并不转化为地方空间决策的同等自主；当前构型因而将更广泛的地方参与与更有结构的协调同持续的强中央引导相结合。制度安排的变化伴随着规划生产与操作化所需的要求、知识与专门知识形式的转变：在第一代，地方规划主要面向管制框架，主要依赖专业专门知识与行政程序，规划主要通过手工绘图编制，环境与地质因素在规划研究本身中处理；第二代通过将地方规划更明确地与地域、环境与发展考虑相联系而拓宽了这些要求，引入计算机辅助绘图以及单独的战略环境评价与地质适宜性研究，增加了对不同专门知识领域的技术与部门信息及协调的需求；当前改革进一步扩展这一趋势，为空间数据建立详细且标准化的基于GIS的要求，并纳入额外的支持性研究（包括初步水系划定），以及应对民防与气候变化适应的条款；这些发展增加了多学科规划团队与专业顾问的重要性，同时对规划者将不同形式技术知识整合为一致空间规划框架提出了更高要求。总体而言，比较识别出若干持久的制度特征以及地方空间规划组织与运作的重大变化：中央政府保留了对法定框架与最终规划审批的权威，而市镇的职责与规划编制管理安排已显著变化；规划体系的合规性特征也得以延续，尽管第一层级规划的管制作用逐步强化；同样，公众参与与行政协调的正式规定得到维持与扩展，但并未从根本上改变规划治理的层级化特征，也未解决长期存在的协调困难；因此，主要转变涉及规划的管制内容、编制期间职责的分配以及规划程序日益增强的正式化与技术复杂性。讨论部分，关于治理变化的驱动因素：一是对先前规划安排局限性的逐步认识，包括地域覆盖不均、规划编制与审批延迟、规划层级与部门政策之间的碎片化以及实施困难，这些在1997年第2508号法律的解释性报告、希腊技术商会/中马其顿分会的后续评估、2016年第4447号法律与2020年第4759号法律的解释性报告以及环境与能源部将"Konstantinos Doxiadis"计划呈现为解决全国70%以上地区规划缺失或过时问题的倡议中均有体现；这更广泛地说明，规划体系运作中暴露的弱点如何能产生改革或重新定向的压力（如Janin Rivolin就欧洲空间治理与规划体系所观察到的）。二是地方空间规划所处理问题的日益复杂：随着规划目标扩展至更广泛的地域、环境、发展与部门关切，规划日益依赖跨机构与政府层级的协调以及专门知识与技术专长；在第三代，这一更广泛议程体现在TPS技术规范中，要求整合环境与地质评估以及其他必要专门研究，建立地理空间数据组织与表示的详细要求，并明确承认横向行政协调的需要；该部提供集中技术指导并回应规划编制中出现的问题，进一步例证了旨在支持这些要求一致适用的组织安排；因此，规划议程的拓宽可被理解为促成地方规划生产所通过制度与组织安排调整的因素之一。三是欧洲政策框架与资助机制，强化了对可持续发展、环境整合与战略协调的强调：一个显著例子是1997年第2508号法律，其将可持续发展明确纳入城市规划立法框架，反映了其解释性报告也承认的更广泛欧洲政策取向；欧洲资助随后支持了第二代GPS与SHOOAPs的编制，部分研究由欧洲区域发展基金资助（如该时期批准众多GPS与SHOOAPs的政府公报决定所证明，至少在马其顿地区）；在第三代，"Konstantinos Doxiadis"计划通过恢复与韧性基金资助，引入了更明确的实施里程碑与截止日期框架；这些要求为理解该计划独特的管理安排（包括希腊技术商会与城市规划协调员的参与）提供了重要背景；这些发展说明了国内制度优先事项与欧洲政策及资助框架之间的互动。四是技术变革为空间信息的生产、管理与可及性创造了新机会，支持了规划实践的更广泛变化：在第三代，这些发展体现在为TPS建立的标准化地理空间数据要求，以及引入数字平台在规划编制期间向公众提供规划信息与提交意见的机会；然而，其对治理的贡献取决于技术现代化是否伴随相应的制度能力与组织变革。关于规划改革的矛盾：第一重矛盾涉及地方参与增加与持续中央引导的共存，提出了市镇在规划过程中更实质角色在多大程度上转化为对规划成果有意义影响的问题；因此，不应假定参与增加意味着决策权的同等再分配；这一区分在比较研究表明空间治理与规划体系在公共部门控制空间发展的能力及行使该控制的制度安排上存在重大差异的背景下十分重要。第二重矛盾涉及参与：尽管参与机制在历次改革中采取不同制度形式并允许不同行动者参与，但其正式纳入规划程序未必转化为对决策的更大影响；因此，参与不应自动等同于规划过程的民主化；这一区分与Arnstein经典的公民参与阶梯相呼应，后者将告知与咨询视为形式主义（tokenism）的形式，只要它们不保证公民对决策的有意义影响；从民主角度看，有意义的参与还取决于其是否扩大包容、促成审议并促进决策过程及其结果的合法性；关于战略空间规划制定中治理构型的研究同样表明，行动者参与的意义不仅取决于参与本身，还取决于规划过程得以塑造的关系、谈判与权力动态；Innes与Booher的协作理性（collaborative rationality）概念提供了进一步视角，强调有意义的协作不仅需要多元行动者的纳入，还需要真实对话、不同形式知识的整合以及共同制定复杂规划问题应对方案的机会；这些关切也延伸至数字参与，后者可扩大公众参与机会而未必强化其审议维度；研究强调，其贡献取决于其融入规划过程、所提供的互动与反馈机会以及公民在不同规划阶段可承担的角色。第三重矛盾涉及加速规划生产与有效规划更广泛要求之间的关系：当前改革对全国覆盖与及时完成规划的强调回应了长期延迟与先前地方规划的缺口；然而，规划评价研究强调，有效性不能仅以规划生产来衡量，还取决于规划过程、实施实践以及规划与其成果之间的关系；与此同时，苛刻的实施时间表与资助要求的结合可能对规划编制、技术审查与制度监督可用的时间与资源造成压力；这提出了一个更广泛的问题，即加速规划生产能否与确保规划规定的质量与稳健性并最终将其有效转化为空间成果的需要相协调。第四重矛盾涉及标准化与地域差异化之间的张力：改革的全国规模与共同规范、程序及方法要求旨在确保地方规划过程更大的一致性；与此同时，各地域在空间特征、开发压力、制度能力与规划需求方面差异显著；因此，挑战在于将共同且标准化的规划框架的好处与适应地域特殊性的足够空间相结合。总体而言，这些矛盾表明希腊规划改革并未遵循从层级化向分权化或协作化治理的线性转变；相反，地方空间规划的转型更好地理解为治理的逐步差异化，其中新的协调、地方参与与参与形式被逐步纳入一个层级化国家引导在结构上仍具重要性的制度框架。这些发现可置于历史制度主义（historical institutionalism）的更广泛视角中，该视角强调制度安排如何随时间演变以及既有制度结构与政策遗产如何塑造后续发展；这一解释也与Janin Rivolin对包括希腊在内的南欧国家合规性规划传统中强烈路径依赖（path dependence）的识别相呼应，在这些国家，层级化国家引导与约束性土地利用管制仍是决定性制度特征；在此背景下，希腊经验说明了既有治理特征在历次改革中的持续存在，以及带有某些制度分层（institutional layering）相似性的新制度安排的纳入；分析还凸显，旨在解决持续规划缺陷的改革可能引入新的制度与组织要求，从而产生进一步的张力与挑战；然而，这些理论联系不应被视为已确立与路径依赖或制度分层相关的具体机制的证据，特别是分析并未证明Streeck与Thelen所概念化的制度分层相关的差异增长与置换过程，确立此类机制需要不同的研究设计与额外经验证据。关于政策启示：第一项启示涉及政府层级与政策部门之间持续协调的需要：随着地方规划范围与制度要求的扩展，协调在规划全过程中日益重要，需要支持规划当局、部门机构及其他相关行动者之间互动的安排；对"Konstantinos Doxiadis"计划而言，这可能涉及在规划与部门当局之间为关键协调活动建立联合时间表，特别是在TPS编制与并行过程（例如Natura 2000地区的特殊环境研究EPM）重叠之处；一个示例是Paionia市案例，TPS与Natura 2000地区特殊环境研究（EPM）的并行编制导致同一市镇内同一地区的规定相互冲突，该问题仍未解决并需在规划过程后续阶段处理；现有的监察与验收阶段可为识别与解决此类不一致提供机会，也可在相关条款最终确定前处理仍在进行的规划与环境过程之间的时间差异；"Konstantinos Doxiadis"计划已将全国标准化程序与技术要求与市镇为地方规划优先事项与提案作出贡献的机会相结合，但苛刻的时间表可能制约其实质性参与这些过程的能力；因此，确保在规划编制关键阶段为市镇审查与输入留出足够时间，将有助于在不损害中央协调好处的情况下加强规划的地方维度。参与是另一个需要关注的领域：除正式提供参与机会外，未来规划实践应更重视参与变得有意义的条件，包括利益相关者与公民的有效参与以及将其知识与观点纳入规划过程；这不仅需要注意参与机制的设计，还需注意其在实践中如何运作并如何促进规划决策的形成；在当前计划中，应特别注意为公众咨询留出足够时间，并建立审查与回应所提交意见的透明程序；公开可获取的关于意见如何被考虑（包括接受或拒绝实质性建议的理由）的摘要，可加强问责并使参与对规划决策的贡献更加透明。比较还凸显了区分规划生产与实施及地域成果的需要：前两代的经验表明，规划编制与审批并不保证有效实施，这为当前改革提出了关于新规划完成后会发生什么的重要长期问题；这需要在其战略与管制方向同使其操作化的更详细工具之间建立适当联系；在这方面，有针对性的独立技术评估可在"Konstantinos Doxiadis"计划下补充现有审查程序，特别是对复杂或可能冲突的规定，在规划批准前评估其管制一致性与实际适用性；此类评估有助于满足质量保证要求，而无需依赖可能进一步延迟规划完成的额外程序阶段。最后，监测应超越规划编制进展，延伸至规划随后的使用与实施，识别适用中的困难并评估规划规定在地域条件变化时是否仍然适当；这可加强规划决策、其适用与规划政策未来调整之间的反馈。结论部分翻译如下：本文通过对四十余年间三代相继规划改革的纵贯比较，考察了希腊地方空间规划的演进。分析表明，历次改革逐步重塑的不仅是规划工具与程序，也包括地方规划得以组织和实施的制度安排。然而，这些变化并未产生一系列界限清晰的治理模式。相反，希腊经验揭示了一个制度重构过程，其中新的治理实践与关系同历次改革时期持续存在的制度特征一道出现并发展。更具体地说，比较揭示了中央政府权威与层级化治理关系的持续存在，同时地方规划的管制作用、市镇职责与规划程序组织也发生了变化。因此，它凸显了历次改革如何改变了规划体系的重要方面，却未从根本上置换其主导治理特征。这一发现对空间治理与规划体系的比较理解具有更广泛意义。既有比较方法通过识别与比较各国各地区规划体系的主导制度特征与治理构型，为理解欧洲规划体系的多样性提供了重要洞见；本文采用的纵贯视角通过将注意力从主导构型的识别转向同一规划体系随时间历次改革时期所观察到的变化与连续性，对上述方法形成补充。重要的是，分析还凸显了历次改革如何在寻求解决先前规划安排缺陷的同时，引入本身可能造成进一步挑战的新的制度与组织要求。这表明规划体系的演进不仅涉及治理安排的逐步转型，也涉及针对未解决问题与新出现需求的反复制度调整过程。因此，规划体系不仅可通过某一时点的主导构型来理解，也可通过其随时间演进的制度连续性与转型轨迹来理解。这一纵贯视角产生的一个重要问题涉及规划生产与其后续实施之间的关系。尽管前两代的经验提供了规划规定转化为实践长期困难的证据，但当前改革的进行中性质尚不允许进行可比评估。因此，关于第三代治理的发现应被视为初步的且受时间限制的，反映迄今记录在案的制度安排与规划过程，而非对这些安排在实践中如何运作的确定性评估。因此，一旦计划完成、新规划获批及其实施开始，将需要进一步研究，以考察当前制度与组织安排能否解决先前各代遇到的实施困难。此类评估将使本研究超越制度变化与规划编制，延伸至规划改革的长期有效性。除这一时间局限外，本研究还有进一步的方法论局限：作为单一国家研究，发现具有情境特定性，其适用于其他规划体系需要进一步比较调查；比较也仅限于公共主导的地方规划计划，因此未捕捉私人发起的特殊城市计划（EPS）的影响，后者代表当前改革下治理多样化的额外维度；分析基于立法与政策文件及既有研究而非新的第一手经验证据，限制了其评估有关行动者如何体验这些过程或考察超出既定制度程序与实践且未在现有资料中体现的非正式治理实践的程度；此外，单一作者的解释性方法不允许对分析判断进行独立交叉核验；作者对希腊规划体系的长期参与构成本分析研究背景的一部分，可能塑造了对规划治理特定方面的相对强调。未来研究可通过涉及规划当局、规划专业人员及其他利益相关者的访谈补充文献分析，为治理安排在实践中如何运作提供进一步洞见。