中国极地科学与政策制定中的专家参与：基于内部咨询信息系统的知识协同生产

《The Polar Journal》：The involvement of experts in Chinese policymaking: co-production of China’s polar science and policy

　　

以极地政策为案例，本文考察专家在中国外交政策制定中的参与。基于对党政内部咨询信息系统的研究，本文展示中国极地专家如何通过国家机构和党的信息渠道参与极地政策制定。本文基于2025年4月在中国开展的19次半结构化访谈，访谈对象为中国极地专家和政策专业人员，并以机构文件和公开来源作为补充。研究发现区分了三种实践：被授权跨官僚系统协调专业知识的横向咨询机构；为重大政策投入（如2018年《中国的北极政策》白皮书的起草）而对专业知识进行的临时性动员；以及通过内部参考报道（neican）和领导书面批示（pishi）进行的常规反馈与议题框定，后者日益将报告撰写作为一种政治和组织资本加以奖励。本研究将汉学界关于内部咨询信息系统的研究拓展至极地政策领域，并明确了专家知识如何到达决策者。本研究还将neican–pishi系统理论化为科学与政策之间的边界基础设施（boundary infrastructure），以及专家进行边界跨越（boundary spanning）的场所。作为边界基础设施的政党报告渠道的扩展拓宽了参与，并增加了竞争与筛选。这展示了专业知识在当代中国如何被生产、展演和治理。

自2010年代初以来，中国共产党（CCP）巩固了一套纵向一体化的"内部咨询信息系统"，以中共中央办公厅为核心，向上接收、过滤和传递内部参考报道（neican，zhuanbao），向下落实领导批示（pishi）。国际关系学者和极地专家也日益参与针对不同政治议题的专属性分析创作。中国的极地专家在高校、研究所和智库工作，既通过其行政隶属的部委进行汇报，也通过绕过部委层级的党的机构进行汇报。因此，该系统与文献中已有充分描述的传统的纵向职能系统（xitong）并行运作。既有学术研究将中国极地政策制定描述为连贯且协调的，尽管其具有碎片化特征。有观点认为，"中国遵循一种旨在推进党政在北极影响力的综合路径"，涵盖政治、经济、科学和军事各分支。中国极地科学服务于国家战略，极地考察、破冰船、观测网络和遥感支撑科学、商业、治理、国防和地位目标。中国学术出版物已成为了解北京政策思维的重要知识来源。社会科学常被视为"中共宣传体系的一部分"，存在内外有别（neiwai youbie）的区分。专家有时可能具有"自下而上"的影响力。然而，该文献在很大程度上接受了党政对过程本身的描述，即将其视为经过精心编排的。专家知识转化为政策的机制仍然研究不足。本文探讨中国极地政策咨询体制的协同生产（co-production），尤其是极地专业知识被委托、生产、审查和奖励的方式。在中国，决策权集中于中央，研究与党政优先事项保持一致。然而，由于极地治理议题复杂、跨学科且具有国际性，党政中心无法事先完全明确其知识需求。专家提供用于提出问题的部分术语，并利用可用的咨询机制来预判党政的知识需求。本文还追溯了该体制随时间的变化。本文力求对文献做出三方面贡献。第一，将近年来关于中国内部咨询信息系统的研究拓展至外交政策领域，以极地政策为案例。因此，本文补充了关于"新型智库"专家在外交政策中作为隐性政策企业家（policy entrepreneurs）的文献。第二，本文明确了专家知识参与的渠道，并展示这些渠道如何为专家参与创造不同的激励。第三，本文增进了对中国极地专业知识的理解，并利用该案例将neican–pishi系统理论化为边界基础设施以及专家在政策与专业知识之间的边界跨越。本文基于2025年4月在中国开展的19次半结构化访谈。受访者包括社会科学和自然科学研究者、高校人员、智库和私营部门顾问，以及neican报告撰稿人或编辑。所有访谈均以保密方式进行，访谈内容匿名化处理。中国极地专家的第一手视角为检索文件和 other 公开来源提供了坚实基础，这些来源在不损害受访者安全或匿名性的前提下指导和补充了专业人员的见解。Neican报告属于机密，从不公开发表。该方法的一个主要局限在于，分析依据的是对专家和官员的访谈以及机构文件和二手来源，据此重建专家参与政策的机制，但未能获取neican文本。广义而言，关于科学与政策互动的文献识别了两种思考专业知识在政策制定中角色的方式：线性模式和共同构成模式（co-constitutive）。线性模型将知识概念化为先于政治并为其提供信息的输入。声称拥有政策相关知识专长的专家网络分析问题，并将分析传递给决策者，决策者随后可在不确定性降低的条件下采取行动。Zhu关于专家参与中国政策变迁的研究发现，线性模式主要出现在决策者缺乏在选项之间进行选择的专业知识、且政策变迁的潜在受损方本身与决策者关系不密切的情形中。与线性模型不同，共同构成模型将专业知识和专家知识视为被政治化的。Jasanoff认为，什么算作政策问题以及什么算作相关知识专长是协同生产的。这意味着专业知识是政策过程的产物，使得潜在专家之间的竞争成为一场关于位置的争夺，而非最佳知识胜出的竞赛。这要求专家调整其观点以符合主导预期，因为认可是界定何为权威知识的中介。然而，如果权威是通过认可授予的，那么重要的是以何种理由寻求认可，以及谁设定了授予认可的标准。Kaczmarska观察到，知识与专长研究长期假定在政治控制下生产的知识纯粹是腐败的且无用。当政策问题被提出的范畴由国家与专家共同构成时，知识与政策便是协同生产的，这超越了国家对专业知识的委托、资助和筛选。为促进协同生产，需要标准化的结构既服务于专家也服务于决策者，并为特定对象在二者之间流动提供语境；这些结构即为边界基础设施。跨越边界基础设施的边界对象（boundary objects），如政策简报或地图，具有足够的灵活性以服务于多个实践共同体，"可作为知识协同生产过程中的工具"。在实践中，专家和决策者在边界上可扮演的角色是模糊的，同一行动者可能在单一过程中扮演多种角色。边界组织（boundary organisations）是促进边界对象创造以及专家与决策者之间协同生产的制度。在中国，党政通过资助征集的主题构成、关于专家作用的政策文件以及领导人讲话来释放对专业知识的需求信号，专家则对这些信号作出回应。这些信号往往模糊且未充分明确。例如，标志性概念可能释放领导层的政策优先信号，但其模糊性允许国内行动者填充意义，从而使党政能够容纳竞争性利益并确保支持。决策者也有动机在征询建议的同时扣留关于决策的关键信息。因此，专家无法确定专业知识的需求所在。然而，专家并非简单等待被召唤；他们采取间接策略以保持相关性或追求政策企业家精神。在实证上确立专业知识对政策的线性影响是困难的。如果某一专家框架出现在与之匹配的政策转变之前，这可能表明专家影响力，也可能表明专家正确预判了政策转变。同样，国家征询建议可能有多种原因。对自身判断有信心的中国决策者可能利用专业知识来认证已做出的决定、公开解释该决定或使过程合法化。本文考察在依赖双向信息不对称下需求预判的政策咨询体制中，专业知识如何被协同生产。本文运用这些边界概念来区分下文所考察的实践。专家对中华人民共和国（PRC）政策的影响已有充分文献记载。在外交政策领域，中国学者和智库专家积极贡献于塑造和解读外交政策。广义而言，专家可以直接或间接影响政策行动者。他们可以直接利用与决策者的正式或非正式沟通渠道提供"其研究成果（以口头或书面形式）并试图使决策者理解并接受其政策意见"。直接参与可能包括撰写和提交报告、参加专家和咨询委员会，以及参与各级政策讨论和研讨会，其中最高级别为集体学习会议。间接参与则涉及通过发表学术文章或接受媒体露面来参与公共话语。然而，专家影响政策的具体机制仍然研究不足。中国的决策体系依赖于"咨询信息系统"，而后者又依赖于从正式决策机构之外的机构收集政策建议。该咨询系统被称为"党政机关信息工作"，在1980年代形成其当前形态。尽管该系统最初主要涉及新华社和《人民日报》等 leading 中国媒体机构，但后来扩展至涵盖学术机构，包括智库和高校。这一进程自2010年代以来尤其加速，伴随着推广"新型智库"的决定。近期大量文献聚焦于专家通过这些正式和非正式咨询渠道参与政策制定。具体而言，中国专家通过撰写咨询报告（zixun baogao，zhuanbao）提供政策建议，这些报告以neican（"内部参考"，neibu cankao）的形式通过中共渠道汇编和传播。学者撰写报告并提交至党的机构，由后者决定是否接受发表。领导机构和智库对咨询报告的撰写设有量化要求。中共中央办公厅对汇编这些参考文集拥有最终权威，并将最相关的报告转呈最高层党的领导审阅。在阅读报告后，各级党的领导撰写批示（pishi），通常以报告页边批注的形式，向下级机构提供具体指示。获得pishi是相对罕见的事件，也是对报告质量的证明，确认了专家在其中提出的问题的重要性。专家吸引pishi的能力可被视为一种特殊形式的政治资本，使其能够吸引注意力和资源。这一不透明的内部通信系统通过党而非国家机器运作，日益成为专家向政策制定过程输入的最有效方式。尽管其他国家也存在类似的专家参与机制，但其规模和制度化程度为中国所独有。Neican通常根据阅读其的官员级别进行分类。neican/pishi系统在"一带一路"倡议项目评估中发挥着重要作用，例如。极地专业知识在中国是一个临时性的分析范畴。中国没有制度化的术语来认证任何人为极地专家。中国的极地科学大致可分为硬科学（ying kexue）和软科学（ruan kexue）。前者为自然科学和技术科学（生物学、气候学、海洋学、物理学、冰川学、海洋科学、地质学等）。后者为社会科学和人文学科，其研究领域涵盖"战略、决策、规划、政策、科技立法、技术预测、技术评估、管理科学、科学学、技术与经济分析、可行性研究以及咨询技术"等。除科学之外，技术专家，如造船、航运和石油工业专家、军事战略家以及官员和私营顾问，也拥有关于极地地区的专业知识。在"十二五"规划下，国家海洋局（SOA）启动了"极地环境综合调查与评估"项目，由SOA与财政部联合领导小组监管。这一以硬科学为主导的项目包含软科学内容，用于"极地国家利益的战略评估"，任务为研究极地地缘政治、资源、国际法和国家极地政策。这些软科学产出受到正式化的质量和安全控制。2010年，中国极地研究所（PRIC）获得SOA资助以扩展社会科学，并设立了战略研究部以研究选定的战略主题。中国的硬科学和软科学"仅在专业知识服务于国家功利性目的的程度内"获得支持。然而，党政将硬科学产出本身视为增强其绩效合法性和国际地位的工具，因此对没有直接技术应用的硬科学有更高的容忍度，前提是其产生高发表量。在极地科学中，拥有科学设备和产出科学成为衡量国家技术实力的尺度。在极地领域，软科学依赖于政策有用性。人类学和社会学等领域仍然代表性不足，因为资助和评价激励偏向国际关系和法律。例如，科学技术部国家重点研发计划的资助指南征集了关于北极航道的极地法律研究，2019年指南设定了"与不少于两个国家/地区建立国际极地合作机制"的目标。因此，中国专家保留了一定的科学自主性，但也具有政治参与性。极地专业知识按学科和机构组织。咨询体制并非设计为从界定的专家群体线性传递研究发现，而是提供在相互不确定性下行动的实践。在以下各节中，本文首先解释专业知识如何到达决策者，然后考察专家的制度位置。最后，讨论三种实践：跨xitong协调专业知识的横向机构、为重大政策文件进行的临时性专业知识动员，以及未经委托而常规生产的内部报告。既有文献已描绘了中国极地机构的制度布局。下文还从认知权威的角度对其进行描述。大多数专家隶属于国务院及其26个组成部门或省级政府下的国家机构。此外，国务院直接监管多个部级机构，包括省份等。国务院下大多数部级组织管理其自身的纵向一体化部门系统（xitong）。在中国极地政策制定中，自然资源部（MNR）、外交部（MFA）、交通运输部、科学技术部、教育部和国家安全部是最重要的xitong。中国科学院、中国社会科学院和省级政府也属于国务院部级层面。专家所运作的xitong制度安排既可指正式行政结构（如以外交部为顶端的MFA xitong），也可指决策系统（外交政策xitong）。如果将外交政策作为一个整体，最高权威是中共中央外事工作委员会，而非外交部。从组织角度看，MNR"海洋"xitong（包括现已撤销的SOA）是中国极地事务的主管机关。SOA名义上存在（由MNR一位副部长领导），但在2018年被并入国土资源部（后改为MNR）之前，它监管国家所有海洋事务，包括极地考察。中国极地考察办公室（CAA）曾（在纸面上仍然）隶属于SOA，但现在以"一个机构两块牌子"（yige jigou liang kuai paizi）的方式运作。MNR系统内值得注意的极地政策研究所包括PRIC、中国海洋发展研究所和中国海洋大学第一、第二、第三研究所。极地研究的主要融资文件《国家极地考察与发展五年规划》"主要由SOA（或MNR）制定，一般科学界的投入非常有限"。2018年的重组并未解决MNR内部谁负责极地事务的问题。虽然CAA国际合作司传统上处理国际极地合作，但MNR国际合作司也对某些倡议拥有权限，且PRIC参与大量国际活动。Wang记录了任务授权的不确定性和机构内竞争如何限制了部分对该倡议的部级支持。关键在于，这一竞争涉及在MNR内部哪个单位因成就获得认可。极地事务权威的碎片化也存在于部级以下。外交部是一个对外导向的系统。外交部的条约法律司负责极地政策，中国的北极事务特别代表从该司任命。条约法律司的任务是"协调国际条约的遵守"和"组织参与气候变化和环境条约的外交谈判"，包括《联合国海洋法公约》和《南极条约》。该司是外交部内拥有国际法专业知识专长的机构。省级政府在中国政策制定中也发挥重要作用。在中国极地政策中，可以说最引人注目的省级政府是上海，它是PRIC的所在地，因而也是中国极地考察以及其他重要研究所、高校和智库的所在地。其他几个省份也发挥重要作用。若干省份的自然资源部门也运营省级海洋管理机构，近期有更多机构开设。省级专家机构处于"双重领导"之下，既在地理上（kuai）向省级政府负责，又在纵向上（tiao）向中央政府的职能机构负责。中国的研究机构和智库被视为党政可在政策制定和公共外交中利用的专业知识来源。在MNR xitong之外，大多数极地科学在其他研究所和高校生产。高校通常隶属于教育部，但也有例外。例如，大连海事大学隶属于交通运输部。一些高校隶属于省级政府。科学院系统，如中国科学院，管理其所属研究所。一些国有企业也管理研究所，如中国船舶工业集团公司第708研究所。智库可能分属不同的xitong。事业单位（shiye danwei）的位置除影响其汇报外还影响其自主性。自2011年国务院改革以来，它们被分类为全额国家资助、严格监管的类别一机构，以及部分资助、可利用市场机制配置资源并拥有更大自主性的类别二机构。PRIC是MNR直属的部门级类别一机构，其网站声明在履行使命中坚持和加强党的全面领导。同样，中国科学院和中国社会科学院作为国务院直属的部级机构，首先将自己描述为政治机构。此类自我描述的实际显著性因组织和时间而异，但分类确保在发生冲突时政治功能优先于科学功能。党组织结构往往形成平行的支柱（tiao），镜像并渗透所有国家机构。例如，中共中央办公厅往往比国务院发挥更核心的作用，而国务院近年来有所弱化。党组（dangzu）对各级重大任命、重大投资项目和大额支出（sanzhong yida 事项）做出最终决定，尽管同一组织或人员往往履行这些职能。众所周知，国务院新闻办公室只是中共中央宣传部的对外名称。制度设置决定了各部委的任务授权和优先事项。海洋xitong侧重极地科学和资源评估；外交部侧重条约遵守和外交；交通运输部侧重航运；安全xitong侧重军事议题。这些优先事项塑造了知识生产，因为专家在属于特定xitong的机构内工作。研究所有不同的资助、数据和汇报优先事项，影响其建议。极地事务权威的碎片化既反映了决策结构，也反映了知识生产的限度。中国有若干正式的专业知识渠道。在海洋xitong中，有两个主要的极地事务"多利益相关方咨询机构"。这些机构是横向的，旨在为大致同级（图1）的机构跨xitong协调工作。第一个是中国极地考察工作咨询委员会（CACPR），它是1994年与CAA同时成立的、向极地考察工作主管部门提供咨询的机构。其主任由SOA现任副主任担任，秘书处设在CAA内。CACPR的主要职责是向相关部委提供极地研究咨询、组织学术交流、提供极地研究科技咨询、评估科技成果以及指导科研活动。自2016年第十七次会议以来，没有关于CACPR活动的报道。2017年，中国成立了中国极地科学技术委员会（CPSTC），由41名成员组成，包括中国科学院和中国工程院院士、大学教授、研究所及相关工程单位的专家，以及科学、教育、国际关系和经济领域的专家。CPSTC由前科学技术部部长徐冠华领导。据时任SOA负责人称，CPSTC的作用是为"国家重大极地发展战略"提供咨询和建议，"对国家重大极地项目进行咨询"，并就管理"研究资源"提供建议。目前不清楚CPSTC的活跃程度，因为自成立以来关于它的公开信息不多，尽管多位成员在其简历中列出该身份。该机构还协调分散的专家组织之间的横向合作。国务院协调北极事务部际协调机制，作为外交部条约法律司下的主要咨询机构之一。该机制成立于2011年，由外交部和SOA共同领导。它是一个"松散协调机制，主要任务是分享信息和评估北极形势"，并协调不同部委的工作和改善信息共享。虽然外交部具有协调功能，但其决策权不仅受其他职能部委制约，更关键的是受中共领导小组制约。从2012年到2018年，极地事务属于中央维护海洋权益工作领导小组的职权范围，该小组在2018年改革中撤销并并入升级后的中央外事工作委员会及其办公室。一些中国评论者担心这一举措削弱了海洋事务在最高层的整体突出地位。在领导层没有专门机构监督极地工作，业务协调回落到职能部委。例如，Wang展示了中国-冰岛北极科学观测站的责任在外交部和MNR之间存在争议。在外交部内部，唯一的专职外交职位是2016年设立的北极事务特别代表。然而，该职位自2024年底以来一直空缺。这些变化表明，北极事务在领导层的整体显著性低于通常假设。这些机构是为在复杂问题上跨部委横向协调而设立的。它们也可被理解为边界组织，因为它们连接专业知识与官僚体系。其显著性的下降表明，横向协调已部分转向其他协会和学会。中国海洋学会极地科学分会和中国海洋工程咨询协会极地分会主要聚焦极地科学与工程，连接PRIC和CAA与其他科学家、港口工程公司、重型机械制造商、航空制造商和应用研究所，并为极地战略和规划提供咨询服务。相比之下，2018年6月在MNR下成立的中国海洋事务协会极地发展分会"向相关国家主管部门提交关于极地立法、政策、计划和制度的建议"，并汇集MNR附属研究所、高校和智库。最后，中国航海学会极地航行与装备专业委员会汇集极地航运行动者，包括中远、江南造船厂和中国船舶工业集团公司第708研究所，就破冰船和高冰级船舶建造提供咨询。定期的年度会议和论坛承担了其中一些角色。其中最主要的是自2005年起由PRIC与中国海洋学会共同召集、由高校和市政府轮流主办的年度中国极地科学学术年会。其既定目的是为跨学科、跨部门、跨机构的研究合作搭建桥梁。例如，2026年年会旨在"积极制定中国第五次国际极地年（IPY-5）行动计划"。极地政策和法律是十五个分论坛之一。此类会议灵活多变，汇集研究机构、部委和省级行动者以及国有企业的不同组合。一项对2007年至2022年间举办的95次国内和国际北极社会科学会议的调查显示，前SOA出席27次，MNR出席14次，其次是中国船级社8次，外交部7次，海事局4次。中远海运及其子公司出席19次，中国石油天然气集团公司出席2次。这些机构没有公开包括安全和国防xitong的组织。安全和军事分析人员生产极地安全知识，但其与民用极地科学和咨询机构的合作程度尚不清楚。安全专业知识似乎在很大程度上与其他专家共同体相隔离。中国《北极政策》白皮书的撰写过程——该白皮书于2018年在国务院新闻办公室和外交部的联合新闻发布会上发布——体现了专业知识的临时性动员，中国专家为政策撰写做出了贡献。早在2011年，中国学者就提出政策建议，认为中国应"出台中国的北极政策"。许多声音提出中国应"从维护中国北极权益的角度制定中国北极政策和对策"，并担忧"中国尚未发布自己的北极战略或官方北极政策文件，这在一定程度上导致了对中国参与北极事务目的的猜测和臆断"。在中国于2013年成为北极理事会观察员后，这一进程获得了特别的推动力。2014年，决策者也得出了同样的结论。外交部条约法律司的两名官员写道，有必要撰写"我国[中国]北极政策白皮书"。此类白皮书的目标是"为国内北极相关工作提供正确指导"，从而协调"相关单位开展北极事务的努力"，并在国际上"妥善澄清"中国立场并"消除疑虑"。澄清中国立场被认为更加重要，因为外交部官员抱怨"中国的专家、学者和官员发表了错误观点和言论"关于中国在北极的立场，如"'北极属于全人类'"，这"加剧了北极国家的误解和担忧"。撰写一份适当阐述的文件被视为一种解决方案，可向国内外行动者释放中国明确立场的信号。王超（2013年至2019年任外交部副部长）在白皮书的"进展和推进"中发挥了关键作用，其基于学者提出的"呼吁"（huyu），因为所有其他亚洲国家"如韩国、日本甚至新加坡都有北极话语"（huayu），所以"中国也需要有一个"。中国的北极政策是与研究人员密切合作撰写的。这是因为"专业知识是参与治理的前提条件"。外交部委托特定学者为中国北极政策白皮书撰写报告和建议。若干机构直接参与了撰写。正如学者L所说，"我个人没有参与撰写白皮书，但我听别人说，在政策撰写时，可能有一小群学者（yipi zhuanjia）聚集在北京，特别是来自青岛的学者，非常有影响力的学者。他们撰写了一系列报告，进入了白皮书的形成过程。"许多学者为白皮书草稿做出了贡献，并为其不同文本提出了大量建议。一个具体例子是学者张侠和卢俊源提出并在其先前出版物中使用的"近北极国家"（jin beiji guojia）一词。该术语被纳入白皮书最终版本，从而被编纂进中国官方政策。不同因素，如学者的机构和人际关系，在受邀作为专家贡献中发挥作用。例如，上海国际问题研究院（SIIS）在外交部xitong内的地位在杨洁勉于2007年成为SIIS院长后上升。杨洁勉是杨洁篪的兄弟，杨洁篪于2007年至2013年任外交部长，2013年至2022年任中央外事工作领导小组（后为委员会）办公室主任。正是在杨担任院长期间的2008年7月，SIIS的名称从"研究所"（yanjiusuo）改为"研究院"（yanjiuyuan）。来自SIIS等 leading 智库的学者甚至被临时调至外交部条约法律司工作。然而，学者对其对政策的整体影响力相当犹豫。在宏大格局中，起草北极政策白皮书这样的情况并不常见。根据Zhu的图式，这是国家对该地区知识较少、因而需要学者的情形。正如官员B所说，"我们说中国是近北极国家。这有点像如果你出生在沙漠中，从未见过河流，你就不会游泳。所以我们必须学习，比如向北欧国家学习。"的确，在2010年之前，中国不具备与该地区同等水平的专家知识，这导致许多重大科学项目获得资助。正如学者M所述，"国家踢球开路并指示大方向。这可以通过不同工具实现，如资助或讲话。国家的角色在某种意义上是为他人开始形成政策打开大门……较低层次的创业者，无论是高校还是中心，可能成为研究创业者并利用国家给予的这些机会，然后它变成一场广泛开放的竞赛，允许他们通过建立新学院或吸引学者来建立其机构实力。"白皮书也发挥边界对象的功能。对党政而言，它既指导国内北极工作，又向国际澄清中国立场。白皮书是与专家共同体协同生产的，因为领导层承认其知识和协调需求。国家设定广泛的政治目标并选择可接受的建议，而专家已经发展了相关概念和框架并帮助界定其内容，"近北极国家"即为学术工作的具体贡献。白皮书部分动机是与亚洲国家的地位对等。协同生产也可服务于规训专业知识，因为它旨在纠正被视为错误的言论。一旦国务院组织内对某一政策领域有足够知识，专家就不太可能参与政策咨询。正如学者G所说，专家的作用在于"提升国家和政府对北极问题的关注水平"。内部报告系统（图2）成为专家参与的主要机制。近年来，利用内部报告系统的重要性增加，更多学者利用党的内部报告成为政策企业家。这也是由于中央党组织在政策制定中作用增强，更多政策建议直接面向党的中心。正如官员B所说，"中国有两个最高政策组织，中共中央办公厅和国务院发展研究中心。因为外交部执行办公厅告诉他们的任何政策。你可以说办公厅直接向习近平的个人秘书汇报。所以，它比外交部有更多的自由。"内部信息系统与正式公共行政系统并行存在。它在一定程度上与纵向一体化的部门系统（xitong）不一致。形式上，研究所、高校和智库可能属于同一部门，但通过其他党的机构向内部信息系统汇报。在一定程度上，扩展的内部报告系统与旧xitong系统之间存在职责重叠。正如Zhao所评论的，neican系统扩展的一个原因是，通过传统xitong渠道收集的信息被视为可能偏向部门利益。报告可通过不同结构提交；它们可以"经过外交部、教育部、一些军事结构，但可以说这一切都已整合为服务于党的中心"。似乎neican有一些质量控制，鼓励提供基于与外国专家接触的准确信息。关键在于，学者并非唯一贡献政策相关工作的行动者，某些中共单位如联络部一直在扩展至新的功能领域并做更多政策相关研究。然而，关键区别在于，官员必须快速"向上级"（dui shangmian）撰写报告，"不像学者可以花一两个月"，因此官员不得不依赖新闻媒体等质量较低的来源。情况因智库或研究所类型而异。用学者H的话说，"我们不怎么发表[学术成果]，只是为上级写报告，所以不容易区分我们是学者还是官员"。Wübbeke在中国气候变化专家共同体中发现了同样的模糊性，专家和官员角色之间的边界在制度位置和自我理解中都不清晰。除官僚体系外，国有企业也参与政策工作。例如，在习近平2019年访问俄罗斯期间，俄中同意"更积极地利用"北方海航道的"潜力"。习近平表示"中国鼓励相关中国企业积极参与"北极航运。2019年标志着北极丝绸之路讨论在中国的高峰。在中心释放关于北极丝绸之路的信号后，山东省委省政府"就北极航道的开发和利用发布了专门批示"，下达给省交通运输厅等部门。省交通运输厅则调动山东港口集团和中远海运特种运输公司进行专门研究，最终中远"天禧"轮进行了一次试点航行，将纸浆从芬兰运至青岛。这是国家政策信号被省级党政机关捕捉并向下发送以委托应用研究的例子。在未看到neican报告内容的情况下，难以确定其语言是否与公共话语显著不同。传统上，neican报道因某种原因无法公开讨论的问题。中国学者建议"鉴于北极问题相对敏感，应考虑增加闭门或保密会议的频率……特别是当涉及战略和安全时"。专家可能感到更自由地提出敏感话题，尽管其他考虑，如避免惹麻烦，也可能导致自我审查。激励结构阻碍不利信息向上传递。Wang Yue记录，当与西方科学家的合作停滞时，相关人员有理由在系统内汇报时淡化或隐瞒不利信号。因为推进某一观点与追溯性问责相结合，沉默和被动服从也很常见。正如Wang的一位受访者所说，什么都不做没有"反噬"的风险。此外，在国际关系领域，许多区域研究系统长期处于审查控制之下。例如，学者C报告，研究朝鲜的研究人员将撰写neican作为其主要研究成果，因为关于朝鲜的学术出版物常被审查。因此，撰写neican使研究人员能够发表其成果，尽管围绕其有一定程度的保密性。在议题方面，"有两类议题，第一类是尚未被关注但有人应该关注的议题；另一类是习近平想了解并可能做出指示的议题，我们会写那类"。Neican的筛选标准不公开。研究资助通常根据项目提案是否符合"国家战略利益的目标和需求"以及其科学和社会影响来分配。报告可能基于类似理由筛选。因此，对上级偏好的预判既在议题选择中运作，也在处理不受欢迎的发现中运作。撰写neican是一个与外国学者（如作者）讨论或进行学术探讨的尴尬话题。例如，学者Q承认他们撰写neican，但不希望详细讨论该话题。然而，尽管文本本身不能分享，"要点"通常不敏感。因此，在考虑neican时，学者不应自动假定它们揭示了中国或中共的隐藏意图或隐藏议程。从对该系统的已知情况看，它是中国政治话语的一个不同的、经过策展的语域，其内容与公共政治话语部分重叠。一般而言，neican的密级越高，意识形态扭曲越少，但这并不使其内容更真实，因为作者仍可能呈现虚假、选择性或曲解的信息。的确，关于极地问题的学术文章已被《内部参阅》等内部参考出版物全文转载。正如学者F所说，"外交部在制定政策时可能会参考学术论文"。学者对其建议对政策的效果也非常不确定。例如，学者F认为"在俄罗斯的情况下，学者对政策的影响比在中国大得多"。问题在于产出很多但反馈不多。"我们也为北京写论文，为北京的许多不同部门。但问题是我们不知道另一端谁读我们的论文；我们不知道北京谁读它们，但我们实际上写得相当多。也许我们每月写两三篇论文。但我们不知道它对政策制定有什么样的影响。"过去曾有"一个非常小而有限的学者圈子"，而现在，随着neican/pishi系统的广泛使用，"投入太多，太多人在写备忘录、报告，所以大量资源必须用于筛选、选择可能与政策相关的知识"。撰写neican是专家工作的重要组成部分，从上面施加了量化目标。例如，SIIS将"承担国家外事和外交任务"视为其"作为智库的角色"的主要部分。根据该报告，2018年，SIIS向中央政府和上海市委市政府贡献了关于中国北极政策的neican和研究报告。总的来说，该研究所在2018年提供了212份neican，2017年提供了185份，根据关键绩效指标，这对实现其目标是很好的结果。2018年SIIS生产的所有neican中约17%获得了pishi，包括来自外交部条约法律司官员的若干份，三份来自政治局常委会，一份来自习近平。同样，同济大学极地与海洋研究中心报告称，其提交的30多份政策咨询报告被中共中央办公厅、上海市教育卫生工作委员会或新华社采纳或综合采纳。撰写neican是评价各级官员绩效的指标之一。在这方面，Zhao展示了地方党支部需要主动出击（zhudong chuji）寻找愿意提供报告的学者。省级研究室（sheng yanjiushi）负责收集内部信息。资源最丰富的省级和地方当局可能从其他省份的研究人员那里收集报告。例如，上海市人民政府研究室不仅从本市机构收集信息，还从邻近甚至更远省份收集信息。虽然专家与国家之间的沟通大多是单向的，但有时决策者的决定以批示（pishi）的形式出现。Pishi是政策制定的关键工具，它精炼政策并使纵向一体化系统保持灵活。例如，1996年，中国首次参加国际北极科学委员会会议，中国代表团感到中国需要向北极派遣官方考察队，因为"进行北极科学考察是成员国的义务和大国的责任"。这种地位焦虑促使SOA向国务院写报告，建议"在适当时候，应将北极研究提升为国家事业，并确立国家北极研究目标"。该报告在中共领导层中传阅，朱镕基、李岚清、钱其琛和温家宝都在报告上写了pishi。不久后，国务院正式批准成立国家科学考察队。获得pishi是质量的标志，是所选机构合法性的来源，因此常在智库网站或学者简历中显著提及。例如，李振福教授两次亲自获得习近平总书记的pishi，这意味着他的两份报告被习阅读，习在其中评论或标注了某些内容。学者有时在简历中列出其多少政策咨询报告被"采纳"（caina）为政策或获得pishi，以及在党政的哪一级别。同济大学极地与海洋研究中心夸耀其2015年一份和2016年一份政策咨询报告获得中央主要领导正面评价，2014年一份政策咨询报告获得国务院一位主要领导正面评价。武汉大学夸耀其26份极地报告被国家和相关部委采纳发表，其中8份获得中央领导批示。Pishi指示可能导致重大政策决定。例如，2016年，习近平就中国"极地事业"发出pishi，其内容不详，但可能与决定资助建造破冰船"雪龙2"号有关，作为"十三五"规划的一部分。有些pishi更具象征性或仪式性。例如，时任副总理李克强在2009年和2011年重要场合就极地工作发出pishi。2014年，当科考破冰船"雪龙"号被困冰中时，习近平发出"重要指示"（zhongyao zhishi），李克强发出pishi。这些关于"极地工作"的pishi被MNR广泛引用，因为它们是罕见事件，但能合法化工作并吸引资源。同时，pishi在决策中发挥重要作用。例如，1984年7月，32名极地科学家致信中共中央和国务院，请求资助南极考察和建设中国第一个南极站。其中一位科学家谢自楚回忆说，"中央高度重视这一建议，许多领导作了批示"，认为这些pishi对1985年长城站的建立起了决定性作用。然而，正如刘华清海军上将回忆的，长城站已在国务院和中央军委（自1984年6月起）考虑之中，此前SOA、国家南极研究委员会、国家科学技术委员会、中国人民解放军海军和外交部提出了请求。因此，难以 definitively 断定pishi直接影响了政策结果。然而，pishi确实常常影响研究资助。除常规研究资助外，专家可能被邀请申请委托研究课题（keti）的封闭资助征集。这些常被报告为中央部委委托项目。与一般学术资助（如国家社会科学基金）不同，这些是需求驱动的，直接服务于政府的即时政策需求。其效果可能与武汉大学的情况类似，当其南极中心收到习近平的贺信后，大学随后创建了关于其极地工作的永久展览，该中心获得了每年30万元人民币的额外资助，考虑到内部资金竞争，这是可观的。习近平的同一封信在大学建筑中显著展示——它装饰着大学博物馆的特别展览，可在南极中心的会议室、南极中心的博物馆、测绘楼大厅的大屏幕上以及测绘学院的博物馆中看到。同样，当习近平在2025年新年贺词中提到秦岭站建设时，PRIC在其网站上显著展示了该引述。这些实践涉及政策咨询体制的协同生产。党的中心模糊地释放政策需求信号，并在事后筛选和奖励报告，而不具体说明其需求。专家预判这些需求并提出框定政策问题的方式。该体制奖励对中心认为有用之物的准确预判，而非特定的专家知识。因此，该体制是一种边界基础设施，它提供了一种标准化格式，通过该格式专业知识对党变得可及，并通过该格式党的回应被转换回学术和机构资本。中国专家在将自身内化为政策顾问的过程中从事边界跨越工作。专家必须履行的一项功能是"为国家服务"（wei guojia fuwu）。许多学者提出政策建议并将此视为其职责的一部分。"如果我们谈论更核心的学者，他们可能服务于国家利益"。例如，一位极地专家将其角色描述为"为国家外交理论和实践做贡献"以及"为国家的重大战略需求提供政策建议和推荐"。履行这一任务要求专家解释国家理性（raison d'état）并将国家利益转化为其工作。党政当前的主要目标是第二个百年目标，其定义为建设强国和中华民族复兴（qiangguo jianshe，minzu fuxing）。极地地区被视为"两个重点、两个新"（liangzhong，liangxin）的一部分，作为包括极地在内的关键领域安全能力的发展。学者P以非常正式的方式说："习近平设定了认识南极、利用南极、保护南极的目标。而为了认识南极，这正是需要科学研究的地方"。传统文化的影响也不应被低估。正如一位学者所框定的，学者与国家的关系是儒家"三纲"（sangang）的一部分。他们特别暗示了君臣之间的互惠关系，即君主应对臣民仁慈，臣民应对君主忠诚。此外，许多学者是中共党员，不仅作为中国国民而且作为党员履行职责。这通常不会产生不协调，因为党和中华民族的利益被视为同一的。学者R选择分隔其功能："党是关于内部政治的。我也是党员。"中国极地专家，无论其专业领域如何，都被期望在若干重叠的场域中导航。这对学者尤为明显，其主要职业义务是对科学和学术界。对一些人来说，根本的"科学家的角色在某种意义上是创造更美好的世界"。一般而言，"中国学者的角色首先是向社会整体提供基础知识"。政策咨询角色有时与这些基本义务冲突，并占用更重要功能的时间。"在高校……我们只部分作为智库运作，仍有教学责任等"。正如学者R所观察的，"我们大学没有对我们施加特殊的[量化]要求[撰写neican]，没有人要求我去写……我的重点不是写neican，而是其他研究项目"。因此，一些学者遗憾地指出，由于中国与其他国家之间"信任下降"，他们更难履行这些基本功能，特别是因为"甚至自然科学"也"被从安全视角看待"，如"中国军民两用科学"。的确，当被问及时，大多数受访者表示他们不认为neican是其学术工作的核心，即使它被视为一种学术产出。尽管如此，正如一位学者所说，与理论文章、媒体发表和研究报告一起，neican是中国学术界四种主要学术产出类型之一。政策企业家精神成为必要，因为它提供了领先于其他机构的机会。Neican计入发表，可用于晋升——例如申请教授职位。在官僚化的研究环境中，它成为更广泛的官僚成就经济（zhengji）中的若干工具之一。另一个原因是资助。竞争不仅发生在机构之间，也发生在机构内部：同一大学同一学科内的单位竞争相同的资助和形象，这激励政策企业家精神作为差异化手段。拥有特定的专家形象并获得pishi有助于为所在机构吸引资助。鉴于中国高校面临社会科学和人文学科项目资助削减，这一点很重要。学者M解释说："据我理解，北极可能与传统研究领域有一套独特的研究安排，例如，同济大学的[极地与海洋]中心可能侧重北美，青岛的中国海洋大学可能侧重俄罗斯，等等。所以……已经有既定的地理责任。"在自然科学中，竞争较少关于政策影响，而更多关于控制使研究成为可能的资源。正如一位研究人员所说，"在中国我们说'数据为王'（shuju wei wang）"，意味着数据是研究人员的一种资本。极地考察也是如此。由于考察参与人数每个机构限一至两人，选择再现了现有不平衡。名额分配不仅根据研究需求，还根据机构在海洋xitong中的行政隶属关系。它也具有性别化特征，女性在中国国家南极考察队名单中仍占少数。部分原因是非正式偏见，中国女科学家描述被认为太"弱"而无法承受南极考察的恶劣天气条件和悲剧。官方媒体以性别互补的措辞框定女性的考察参与。极地职业的性别化也延伸到研究人员的生?活中。例如，女性在社会科学和自然科学领域可申请青年资助至40岁，比男性长五年，理由是"育儿负担"和党政的鼓励生育政策。这些便利在女性承担家庭责任的假设下运作并强化该假设。然而，终身教职时间表没有类似调整。因此，职业晋升与个人生活直接冲突。近年来，各高校出现了建立新区域研究中心的增长趋势，由资助和中国对外政策专业知识日益增长的需求驱动。有时这些中心甚至可能在事后获得所需的专家形象。例如，2017年，苏州大学成立了老挝研究中心。学者M将这一决定具体解读为大学希望在与其他机构的竞争中更好地定位自己。Wang记录，一所私人资助的、仅本科的学院加入了中国-北欧北极研究中心，明确目的是提高其国内知名度、改善其机构声誉并建立与更有声望机构的联系。其加入在其他中国成员中引起不满，并促成了次年更严格的成员标准。中国极地专家是边界跨越者，因为他们在科学与政策之间的界线上不占据稳定位置。他们同时拥有多种角色：研究者、顾问、党员以及考察名额和数据的竞争者。边界不是他们跨越的一条线，而是他们同时承担的一组义务，neican/pishi系统即是他们履行这些义务的边界基础设施之一。极地地区呈现一个高度技术性的领域，参与治理需要从自然科学到国际法的专业知识。正如本期特刊其他文章所示，具有不同专业知识的专家常常直接参与政策制定的各个阶段。中国在这方面并非独特。例如，美国的外交政策智库在合法化政策、议程设置和政策制定方面具有显著影响。中国的独特之处在于专家参与的具体机制，不仅通过政策咨询渠道，还通过党的渠道。本文勾勒了极地专业知识进入中国政策制定的三种实践。这些对应不同类型的边界工作。横向咨询委员会是被授权跨部委协调专业知识的边界组织，其公众形象自2010年代中期以来已淡化。北极政策白皮书等文件是边界对象：中心临时动员专业知识以填补内部专业知识的空白，使"近北极国家"等概念进入官方政策。白皮书被设计为并作为中国对北极官方立场的正统而服务。中国独特的内部报告是一种边界基础设施，将专业知识转化为可读的、常规的政策反馈。撰写政策报告的学者是边界跨越者：他们是必须保持学术资质的研究者，但有时也作为官员或政策顾问为政策制定过程做贡献，甚至参与第二轨道外交。极地案例说明了相互不确定性下的协同生产。党政中心不清楚其在极地地区需要什么知识，专家预判这些需求但并不总是确定这些建议如何被使用。Ye和Xue表明，对公共辩论的更严格控制 and 建设智库的驱动使报告撰写成为受奖励的活动，并将许多中国学者转变为政策企业家，但Ye和Xue将专家对知识需求的猜测视为一种低效。极地案例表明，中心并不总能事先明确其需求，因此猜测是该系统的一个特征，它奖励准确预测中心认为有用之物。在顶层，极地事务归属于中央外事工作委员会，在那里它们与所有其他外交政策议题竞争注意力。中心并非从其利益的固定视角编排极地知识生产。它广泛释放信号，并从竞争提供极地问题部分框架的专家中选择建议。这意味着学术话语是可能框架的菜单，其中一些，如"近北极国家"，后来被采用。这些发现限定了中国极地政策作为连贯且集中编排的形象。极地事务的权威在部委内部和部委之间是碎片化的。