《Global Sustainability》：Polycentric river sand governance: lessons from Makueni County, Kenya
编辑推荐：
非技术性摘要：河砂对于建筑业至关重要，但治理不善的采砂活动可能损害河流、降低水资源可用性，并在社区内部引发冲突。本研究探索肯尼亚Makueni县如何随着时间推移应对这些挑战。包括当地社区、县级政府和国家级机构在内的不同行动者，各自制定了监管河砂开采的方法，但它
非技术性摘要：河砂对于建筑业至关重要，但治理不善的采砂活动可能损害河流、降低水资源可用性，并在社区内部引发冲突。本研究探索肯尼亚Makueni县如何随着时间推移应对这些挑战。包括当地社区、县级政府和国家级机构在内的不同行动者，各自制定了监管河砂开采的方法，但它们往往彼此割裂而非协同运作。研究人员表明，一种被称为“多中心治理”的更具协作性的方法，可以改善协调、加强社区参与，并有助于在经济发展与健康河流、可靠水资源和可持续生计之间取得平衡。
技术性摘要：全球对砂石的需求已远远超过治理能力，尤其是在全球南方，砂石对于基础设施、城市化和生计至关重要。以肯尼亚Makueni县为例，砂石治理已从开放准入演变为社区驱动的非正式监管，并在近期发展为正式的县级管控，这一切都发生在一套可能提供一定控制的国家法规体系背景下。然而，地方、县级和国家层面的制度脱节持续破坏可持续的河砂治理。基于历史-制度分析，本文认为Makueni的治理体系显示出潜在的多中心性特征。如果得到适当的制度化，这可能支持更具韧性和公平的河砂管理，从而在这些脆弱河流系统中调和砂石经济利用与其生态功能有效保护之间的竞争性目标。应用Ostrom的三项设计原则（原则2、7和8），研究人员提出三项关键干预措施：1. 使用既定的构建模块方法进行制度诊断，以确定社区、县和国家砂石治理行动者的角色、规则、利益、利害关系及互动；2. 正式承认社区组织和规则；3. 通过内部纵向协调和角色明确来加强授权。
全球砂石开采量已增至每年约500亿吨（据联合国环境规划署估计），发展中国家的城市化与基础设施建设使砂石成为不可或缺的资源，但也导致治理机制不堪重负。肯尼亚Makueni县的河砂治理是这一全球困境的微观缩影：其治理体系从1963年独立后的开放准入，演变为社区驱动的非正式监管，再到2013年权力下放后的县级正式控制。然而，地方、县和国家层面的制度脱节持续存在，造成河流环境退化、水资源减少和社区冲突。该研究旨在探讨多中心治理（polycentric governance）——即由多个决策中心在重叠管辖权下协作治理——能否为Makueni的复杂河砂系统提供更可持续的解决方案。
研究人员采用历史-制度分析（historical-institutional analysis），梳理了Makueni县河砂治理三个阶段的法律与制度变迁，并结合Ostrom的设计原则（design principles）中与地方条件一致性、组织权利承认和嵌套企业相关的三项原则（原则2、7、8）提出干预框架。研究依据包括政策文件、历史记录，以及第一作者在2017-2022年担任Makueni县砂石保护与利用管理局局长的实践反思和当地社区、政府及非政府组织共享的知识。研究结论是，Makueni已存在多中心治理的“潜在”要素，但缺乏制度化和协调；通过正式承认社区组织并加强纵向整合，可将其转化为功能性的多中心治理系统。这一发现为河流砂石治理提供了可操作的政策路径，具有重要的理论和实践意义。
**2. 马库埃尼县河砂治理的演变**：论文将Makueni河砂治理分为三个阶段。第一阶段（1963-1990年代初）为事实上的开放准入，政治精英通过寻租促成采砂，社区青年控制河段，但缺乏正式规则，导致环境严重退化。第二阶段（1990年代末-2000年代初）国家立法出台，如《环境管理与协调法》（EMCA）和《水法》，但未专门针对砂石；2007年《国家采砂指南》因政治意愿不足而未实施，监管真空持续，引发了河流下切、地下水补给减少和被称为“沙战”的暴力冲突。在此背景下，部分社区自发组织，例如Kasikeu的Kiwingu团体以暴力手段保护河系，其他社区则通过建设砂坝（sand dams）来涵养水源。第三阶段（2013年至今）随权力下放，Makueni县于2015年通过《砂石保护与利用法》，设立县、次县和选区的砂石管理委员会，旨在吸纳社区参与。但该法在实践中被指为“打勾”式参与，委员会会议临时、反馈机制薄弱，未真正实现共治。
**3. 权力转移与正式共治的空心化**：县级正式治理取代了地方社区长期以来形成的非正式制度。社区成员很少参与监测、执法或收益分配决策，仅在被指定采砂点时被通知。这种边缘化导致社区对正式法规的抵制，例如当地社区无视县指定的采砂点，砂坝所有者因不透明的收益共享机制而抗议。同时，社区继续并行实施自己的规则，对持证运砂者进行本地审查，形成平行治理。正式共治的“空心化”弱化了社会监督，增加了非法采砂，加速了季节性河流系统的退化。
**4. 为什么多中心治理是更好的解决方案**：基于上述制度失灵，作者提出多中心治理作为更适合Makueni的制度安排。多中心治理最早由Ostrom等人于1961年提出，强调多个半自治决策中心通过竞争、合作和共同监管来管理公共资源。Makueni已具备三个条件：存在多个决策中心（社区团体、县机构、国家监管机构和NGO）；这些行动者在功能与空间上具有重叠管辖权（砂石开采同时受社区、县和国家监管，且河流具有跨行政边界属性）；存在总体规则（包括国家法律和县级法律），但这些规则相互冲突，导致系统碎片化。因此，核心挑战不是缺乏多中心要素，而是缺乏对这些要素的正式承认和协调。
**5. 走向整合治理拼图：三个步骤**：为将碎片化共存转变为功能性多中心治理，研究者提出三个步骤。第一步是进行审慎的制度诊断，采用“构建模块”（building blocks）方法分析行动者-场所-议题之间的互动，识别断裂点。在Makueni，行动者包括县官员、砂石委员会、砂坝所有者、NGO和采砂者；场所包括县级公众会议、环境委员会、社区论坛等；议题包括采砂许可、河流保护、储水、收益分享等，但这些要素联系薄弱。第二步是正式承认社区组织和规则，赋予其法律合法性和管辖权，使其从被动遵守者转变为平等治理伙伴。第三步是加强内部纵向协调和角色明确，将社区、县和国家的功能嵌套定义，建立常规的信息共享和联合审查机制。
**6. 多中心治理在Makueni及其他地区的风险与回报**：作者承认多中心治理并非万能，存在协调赤字、权力不对称和缺乏规范共识等风险。但Makueni的经验表明，围绕砂坝和河段组织的社区展现出自组织、排除外人并投资维护的强烈意愿，独立于国家运作，体现了功能性公共资源治理。相比之下，进一步集权可能边缘化关键行动者，助长国家通过许可征收收入“搭便车”的行为，破坏社区管护激励。多中心治理若以Ostrom设计原则为基础，可提供一种情境敏感的替代方案：国家发挥保护社区权利、提供法律框架的有限但关键角色，而将日常资源准入、监测、执法和利益分配留给当地使用者。
**讨论与结论**：讨论指出，当前的即时政策优先事项是使Makueni砂石景观中已显现的潜在多中心性制度化，包括正式认可社区主导的倡议，加强行动者、场所和议题的内部整合，并将河砂治理锚定在嵌套式制度框架中。这需要制度诊断和法律改革，而非渐进式调整。Makueni正在废除现行《2015年砂石法》并制定新法，这一改革窗口为将法定设计与实际治理实践对齐提供了机会。研究结论可译为：随着Makueni继续完善其方法，它为非洲及类似背景下的河砂治理提供了一个及时且具有启发性的案例。直接的政策优先事项是将该县砂石景观中已经显现的潜在多中心性制度化，通过正式承认社区主导的倡议。同样关键的是理解并加强行动者、场所和议题之间的内部整合，并将河砂治理锚定在一个嵌套框架内。这需要审慎的制度诊断和法律改革，而不是渐进式调整，包括明确承认社区组织权、将当地使用规则转化为县级决策的机制，以及纵向和横向协调。这一诊断尤为重要，因为该县正在废除现行《2015年砂石法》，以引入旨在将社区更置于砂石治理范式核心的新立法；这一转变前景广阔，但将取决于是否在实践中积极追求有意识地学习、反思和制度调整。正在进行的立法改革提供了一个关键的政策窗口，使成文设计与实际治理实践相对齐，借鉴十年（2015-2025）县级砂石监管的经验教训，确保未来的监管反映砂石治理的地方现实，并促进管理、公平和水安全。这需要政治意愿和包容性对话，但最重要的是需要承认，治理不仅存在于法律之中，而且存在于依赖资源的人们的实践之中，正如当地社区在保护砂石以换取水资源的合作行动中所生动展示的那样。
