《International Journal of Housing Policy》：National housing supply strategies in the 2020s: comparing Australian and Canadian approaches
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2022年政府更迭后，澳大利亚联邦政府努力恢复其在住房政策中的积极国家领导角色。以一切可能方式扩大住房供应的明确目标已成为核心主题。与此同时，面对类似的加强行动以解决住房负担能力压力的呼声，加拿大联邦政府也在推行类似路线。反映2020年代初的全球时代精神，两国
2022年政府更迭后，澳大利亚联邦政府努力恢复其在住房政策中的积极国家领导角色。以一切可能方式扩大住房供应的明确目标已成为核心主题。与此同时，面对类似的加强行动以解决住房负担能力压力的呼声，加拿大联邦政府也在推行类似路线。反映2020年代初的全球时代精神，两国的一个关键支撑论述都围绕着这样一个论点：不必要的规划法规是私人住宅建设活动的主要限制因素。因此，两国的联邦政府响应行动都包括游说并提供财政激励，以推动州/省/地区/地方政府简化规划流程和放松政策监管。然而，正如本文所证明的，这些努力只是两国正在推行的更广泛供应策略的一个维度。此外，虽然主要特征是“市场赋能”措施以支持和降低私人住房开发的风险，但这些措施还包括直接委托/资助用于出租和出售的住房，其规模是近期前所未有的。
**Introduction**
自2022年执政以来，澳大利亚阿尔巴尼斯政府试图重新确立联邦在住房政策中的领导角色，这一动态已缺失数十年。在2022-2025年议会期间，政府启动了众多但略显分散的住房政策和项目，其中以一切可能方式扩大住房供应形成了核心主题。与此同时，在比较国加拿大，国家政府面临类似的住房负担能力公众不满，受限于几乎相同的宪法权限，无法推行“国家住房政策”。与澳大利亚一样，加拿大联邦政府也接受了“住房短缺”的叙事和“供应、供应、供应”的政策处方。这种观点基于对当代和历史上住宅建设率不足分析的相当不加批判的接受，尽管这些分析存在争议。“住房短缺”论点还通过观察得到支持，即按人均计算，加拿大和澳大利亚的住房供应量均低于经合组织（OECD）标准。在加拿大和澳大利亚，官方住房政策思维近期的供应侧重点也源于对“过度土地使用规划法规是私人住宅建设活动和产出的主要限制因素”这一有争议论点的盲目信任。在加拿大，被认为繁重且限制性的监管流程还因一系列公共费用（尤其是地方开发费）而加剧，这些费用增加了成本，从而加剧了可负担性问题。本文政策综述表明，澳大利亚和加拿大政府近期部署的“促进住房供应”政策措施实际上远远超出了促进州/省/市级“土地使用规划放松管制”的狭隘焦点。本政策综述旨在探索寻求增加住房供应的政府可能采取的不同政策选项范围，比较了两国后疫情时代的住房市场挑战及其联邦政府在此方面的做法。政策分析基于一个间接和直接干预策略的类型学，该类型学在综述中后续发展。综述首先简要论证了澳大利亚和加拿大进行此类比较住房研究的配对合理性，随后概述了两国在2020年代初面临的住房可负担性和住房生产挑战，特别强调了住房系统结构的一个显著对比。然后，根据上述类型学，第三部分详细阐述了两个联邦政府最近为解决住房不可负担性而采取的供应促进措施。最后，结论部分反思了从比较中可汲取的教训，以及这可能揭示的关于官方对住房系统中国家干预适当限度态度的变化。
**The pairing of Australia and Canada in comparative housing research**
加拿大常被用作澳大利亚住房研究者和政策制定者的关键国际参考点，澳大利亚也同样是加拿大住房分析者偏好的比较对象。这在一定程度上反映了两国许多共同的国家治理和住房系统特征，特别是其相似的联邦治理框架和广义的“市场自由”住宅产权体系，该体系仅包含非常小的非市场部门。在本政策综述背景下，澳大利亚/加拿大相似性最重要的维度是国家住房政策范围与形式的正式限制，根据国家宪法，住房服务提供的主要责任被理解为由州、省和地区承担，而非联邦政府。因此，联邦政府在住房行动方面没有法律权力指示下级政府。当然，两国在住房治理和住房系统相似性方面也存在显著例外。一个对比是，澳大利亚的私人租赁部门绝大多数由小规模房东主导，而在加拿大，企业和机构所有的“专用租赁住房”（purpose-built rental, PBR）占比显著。然而，就治理框架和住房系统结构而言，总体图景是两国之间惊人的相似性——这对于两者之间任何政策转移的“适当性”是一个重要考量。
**Canada and Australia: housing affordability and housing production policy challenges**
**住房可负担性挑战：** 过去十年，随着房价和租金涨幅超过收入，加拿大和澳大利亚的住房可负担性问题在政策和政治辩论中日益突出。加拿大的国家房价收入比从2003年的不到4.0上升至2022年的7.7，澳大利亚也观察到类似增长。同样，在更长时间尺度上，两国房价相对于收入的增长在国际上处于高位。随后，两国住房市场条件出现一定分化，加拿大价格回落，而澳大利亚在移民强劲反弹和小规模投资者大幅扩张的推动下持续上涨。一个与两国住房系统压力高度相关且适用于近几十年的关键因素是异常快速的人口增长，由相对较高的国际移民率驱动。事实上，正是疫情后移民的急剧飙升显著加剧了2022-2025年期间的租赁市场压力。
**住房生产挑战：** 就住宅建筑行业活动近期趋势而言，住房供应问题的性质在两国之间略有差异。最显著的是，公寓建设趋势在过去十年中明显分化。到2024年，澳大利亚的公寓开工量较2016年峰值下降了48%，而加拿大同期的公寓开工量激增了71%。因此，澳大利亚在过去十年经历了公寓建设的大幅繁荣与萧条周期。低迷的促成因素包括抵押贷款监管变化、建筑缺陷丑闻和建筑成本通胀。在加拿大，近期公寓建设增长的主要解释似乎是该国专用租赁住房（PBR）公寓行业的新活力。在澳大利亚规模庞大的私人租赁部门中，“建后出租”（build to rent, BTR）住房直到2010年代末才开始出现，到2024年，其完工量仅占此前几年公寓建设总量的1%左右，而加拿大2024年的可比数字为60%。尽管加拿大在行业/市场结构韧性方面（由于PBR占比显著）具有明显优势，但两国在2020年代初均因异常的建筑成本通胀而总体陷入住房生产停滞。在澳大利亚，疫情及之后期间材料和劳动力价格上涨导致住宅建设单位成本在截至2025年3月的六年内上升了53%。建筑公司破产率在2024-25年飙升至疫情前水平的两倍，限制了行业产能。加拿大也经历了大幅成本通胀，2020年以来单位成本上升58%，原因是供应链限制，包括技能劳动力短缺，同时新建筑开工量升至1970年代以来未见的峰值水平。除材料和劳动力外，地方征收的开发费也在增加，尤其是在大多伦多地区（GTA），推高了总成本。与土地使用规划下的开发审批限制相比，这些因素的主导地位体现在：2024年底，悉尼有约75,000套已获规划批准但尚未开工的住房；多伦多一份报告指出，2017至2021年该市年均批准超过29,700套住宅单元，但同期每年仅建成约16,000套。
**Addressing ‘the housing supply challenge’ in Canada and Australia**
尽管2020年代初加拿大和澳大利亚的住房市场背景存在一些差异，但本文比较了两个政府试图主要通过扩大住房生产来解决可负担性问题的行动。表1根据提出的供应促进政策措施类型学总结了这些行动。最引人注目的是两国方法的总体相似性，尽管在某些情况下可比措施的规模和细节有所不同，但所有对应于类型学的行动形式在两国近期均显著存在。
**土地使用规划改革：** 在两国，联邦政府放松土地使用规划政策和简化开发审批程序的愿望是2020年代初扩大住房供应努力的核心。然而，这给国家政府带来了特殊挑战，因为这些权力正式归属于下级政府。因此，作为国家住房政策，这一目标只能通过财政激励和其他可能吸引州/省/地区/市利益相关者的联邦承诺间接实现。澳大利亚联邦政府通过2022年召集的《国家住房协议》（National Housing Accord）来领导解决这一挑战。该协议汇集了三级政府以及金融和建筑行业，签署方承诺“为改善可负担性奠定基础，应对澳大利亚的住房供应挑战，并实现更多社会和可负担住房的交付”。参与者承诺尽最大努力实现“从2024年起五年内交付总计100万套新位置优越住房的……雄心勃勃的国家目标”。协议核心是澳大利亚政府承诺“改善分区、规划和土地释放”。各州和领地承诺致力于“规划与土地使用改革，使住房供应随时间对需求更具响应性”。根据协议，全国2024-2029年建造100万套新住房的目标被分解到州/领地层面。随后，联邦政府承诺提供30亿澳元的“新住房奖金”（New Home Bonus），用于激励各辖区实现特定目标，但该奖金仅在2029-30年根据辖区绩效发放。同时，联邦、州和领地政府承诺定期报告为实现协议目标所采取的措施，这些措施在2023年《国家规划改革蓝图》（National Planning Reform Blueprint）中得到了更详细的说明。该蓝图要求州/领地政府更新战略规划以反映住房供应目标，促进交通便利区域的中高密度住房，并简化审批途径。在加拿大，自2021年以来一直在推行类似方法，核心是联邦政府的《住房加速基金》（Housing Accelerator Fund, HAF），这是一项40亿加元的项目，旨在激励地方政府进行规划和其他住房生产改革。HAF旨在支持市政府以“快于历史平均水平”的速度增加住房供应。自2023年实施以来，HAF项目涉及联邦政府与各市政府及魁北克省签订双边协议。作为回报，下级政府承诺进行具体的规划改革和其他努力以扩大住房建设。到2024年，已有179项此类协议，据称将“在未来十年内加速全国总计超过75万套住房单元”。加拿大方法在某些方面与澳大利亚不同。加拿大政府没有采用涉及州和领地当局的合作战略，而是主要绕过了省级和地区政府，更倾向于与地方政府（市政府）签订协议。值得注意的是，加拿大与魁北克省达成的HAF协议将9亿加元分配给该省，该省承诺将其全部用于“非市场住房”，并由省匹配资金，创建一个18亿加元的发展项目。重要的是，HAF支付以市政府建筑许可审批增加为条件，而非开工量。面对2020年代初更高的成本、利率和疲软的需求，许多开发商甚至在获得许可后也拖延了项目，这挑战了“审批流程是关键瓶颈”的论断。
**其他干预措施比较与对比：**
**低成本私人债务工具与住房开发风险降低：** 澳大利亚在此类别的联邦措施包括政府担保的低成本私人融资，用于非营利社区住房提供者（CHPs）的社会和可负担住房投资。到2024年，此类贷款总额达41亿澳元。近期，新南威尔士州政府通过其《预售担保计划》（Pre-sale Finance Guarantee, PFG）开创了先例，承诺“购买符合条件的住宅开发项目的期房，以帮助开发商获得贷款机构批准并更早开始施工”。然而，规模更大的是加拿大《租赁住房建设融资计划》（Rental Construction Financing Initiative，后更名为《公寓建设贷款计划》）（Apartment Construction Loan Program）。由加拿大抵押贷款和住房公司（CMHC）管理，到2024年已承诺提供约220亿加元贷款，支持创建56,439套住房单元。该计划已大幅扩展，目前超过550亿加元。在加拿大经济波动期间，更重要的维持施工活动的措施是配套的“MLI Select”——针对新建租赁住房的贷款保险。这以比市场更优惠的条件提供保险，包括延长至50年的摊销期，以换取满足可达性、能效和适度可负担性标准。此类支持对加拿大近期PBR建设的强劲增长做出了实质性贡献。
**基础设施资金支持：** 澳大利亚政府的国家《住房支持计划》（Housing Support Program）最初拨款5亿澳元（2023年），后增至15亿澳元（2024年），用于资助“连接基本服务、便利设施以支持新住房开发，或建设规划能力”等举措。加拿大2024年创建的《加拿大住房基础设施基金》（Canada Housing Infrastructure Fund）涉及十年内60亿加元。此类对省/市政府的援助以接受要求为条件，包括：在低密度住宅区采用“每地块四单元作为合规开发”、冻结开发费三年、以及支持联邦政府《租户权利法案》和《购房者权利法案》蓝图。
**税收改革：** 两国都实施了近期改革以鼓励对专用租赁住房（PBR）的投资。在澳大利亚，关键措施包括将海外投资者住房的预扣税率与商业地产或其他资产的税率拉平。加拿大相应的更深远变革包括取消PBR建设的商品及服务税（GST）。加拿大联邦销售税（GST）也已被取消，针对首次购房者购买价格不超过150万加元的新房，以提高年轻家庭的可负担性。
**直接住房供应与技术革新：** 特别是在2025年选举和预算公告的补充下，近期两国联邦政府都承诺直接资助和/或委托建造住房，其规模远超过去25-30年的常态。澳大利亚政府2025年承诺在八年内委托建造10万套住房，以（专款专用）形式出售给首次购房者，这一举措复兴了战后初期凯恩斯主义共识下曾显著扩大住房自有率的做法。在加拿大，已确定250亿加元用于投资改造住宅建筑行业，通过资助预制和模块化建筑。2025年预算中，联邦政府正式创建了“加拿大建筑之家”（Build Canada Homes, BCH）——一个新的联邦机构，其使命是建造和资助更多可负担住房，同时催化住房生产技术革新。预计BCH对预制住房组件的大宗采购将刺激可持续模块化生产行业增长。加拿大2025年预算还分配了剩余土地、提供低息融资和10亿加元的初始资本补贴，以帮助解决无家可归问题。
**Discussion**
尽管2020年代住房供应挑战的性质在澳大利亚和加拿大之间实际上略有不同，但近期两国联邦政府为增加住房生产而部署的“国家住房政策”措施（见表1）却具有惊人的相似性。两者都寄厚望于扩大住房生产目标。加拿大2025年新当选政府承诺到2035年实现每年50万套住房的非凡目标，是2020年代初的两倍。澳大利亚的相应官方目标相当于每年24万套，较2010年代建设率增长25%，但到2025年被广泛认为难以实现。同时，两国方法也存在显著对比。在通过HAF协议刺激市级改革方面，加拿大政府比澳大利亚政府更积极、更激进地寻求利用财政杠杆，且方式较不具协作性，绕过了与省份的接触，直接与市政府签订协议（魁北克除外）。与加拿大不同，澳大利亚政府为扩大住房供应而鼓励“规划改革”的努力并未通过联邦资金支持的正式合同协议来推进，这可能部分是因为澳大利亚地方政府（LGAs）的权力和资源较小。但关键是，澳大利亚在此的方法与加拿大模式不同，不涉及正式（合同）协议，且关键指标是施工开工量而非规划许可。在规划改革之外，加拿大在多个其他领域部署的促进住房供应措施规模更大且/或更深远。即使考虑到加拿大人口更多，其通过提供低成本贷款融资新建住房的规模也大得多。同样，其PBR住房税收改革在本质上更为根本。
**Conclusion**
近年来，在澳大利亚和加拿大，政策制定者越来越关注通过增加住房供应来缓解住房可负担性压力。这在一定程度上反映了两国财政部官员及CMHC经济学家日益增加的关注，似乎借鉴了Ed Glaeser及其追随者的思想。然而，正如本文详述的，近期澳大利亚和加拿大为支持扩大住房供应而部署的措施范围远大于公开言论中“放松土地使用规划监管”通常所暗示的——正如之前引用的Alan Kohler评论所反映的。换句话说，政府在这个领域继续说的话倾向于低估它们现在实际做的事。规划改革策略的总体目标是使供应对需求增长更具敏感性。如果成功，这些措施可能有助于在有利市场条件下加快行业产出的响应性。然而，2020年代初疫情后时代条件远非有利，指望此类改革即使有效也能迅速影响生产是不现实的。但到2025年底观察到的建筑开工总量仅温和回升，再次强调了住宅开发行业此时持续面临的财务可行性挑战。分析还表明，澳大利亚住房系统的结构以及行业产出“产品多样性”的缺乏，使该行业抵御经济逆风的能力显著弱于加拿大。即使在2010年代中期市场条件有利时，澳大利亚的住房产量与加拿大这个大国相当，但当条件变得更具挑战性时，产量就暴跌了。即使在市场条件有利的情况下，对私人开发商而言，大型项目的分阶段推进是完全理性的商业策略，与规划限制无关。这在一定程度上反映了这样的逻辑：今年盈利的项目明年可能更盈利。因此，简单的商业考虑可能激励分阶段开发（或更具争议性的术语“土地储备”）。基于这些考虑，研究人员仍然怀疑规划放松管制能否带来住房开发的持续激增。值得注意的是，在加拿大，尤其是在大多伦多地区，更大的制约因素是地方开发费水平较高，这加剧了价格与成本的不平衡。在GTA市政区域，这些费用通常占总成本的10%以上，且经常超过10万加元。减少或抵消这些费用可能会比审批改革产生更直接和更大的影响。分析表明，澳大利亚和加拿大政府试图解决2020年代初住房可负担性挑战的方法具有非常实质性的相似性。有争议的是，官方为此目的的行动几乎完全集中于市场供应侧。然而，超越了强调规划放松监管核心地位的叙事，两国部署的促进供应举措范围实际上比相关叙事所推断的要广泛得多。在两国，近期重大举措——加拿大成立BCH，澳大利亚为首次购房者委托建造10万套公共住房——含蓄地承认了单靠“释放的市场力量”无法完全解决当前的可负担性挑战。因此，尽管更广泛的供应策略继续以激励和降低市场住房开发风险为首要重点，但它们也扩展到了干预主义性质和规模上挑战数十年官方正统观念的举措。
