将多功能森林作为公共资源治理与可行能力方法：以瑞典林业与萨米驯鹿牧民为例

《Forest Policy and Economics》：Governing multiple-use forests as commons and the capability approach. The case of forestry and the Sami reindeer herders in Sweden

　　

森林治理需要解决异质性使用者和使用方式之间的相互依存关系与冲突。许多学者推崇公共资源作为一种制度性解决方案，用以管理那些作为多种产出的投入、具有潜在可共享性但易受拥挤影响且不可分割的资源。然而，这些论证大多以激励相容和效率为框架，很少关注社会价值评估、权力和正义问题。面向正义的可行能力方法（Capability Approach, CA）为弥补这一不足提供了有用的分析框架，并为将多功能森林作为公共资源进行治理奠定了规范性基础。本文提出了两种文献的概念性结合。在该框架中，非排他性和集体选择安排获得了规范性意义。它们分别支撑了从森林中获益的可行能力的权利组成部分，并将其转化为有价值的运作功能（functionings），以及作为平等公民运作并与他人在平等条件下共同设计互惠规则的可行能力。因此，该框架为公共资源作为多功能森林景观治理模式提供了规范性基础，并可作为评估旨在平衡重叠和竞争性主张的制度与政策安排的工具。当应用于瑞典萨米驯鹿牧民与林业部门之间的冲突时，该框架提供了额外的规范性论证，以保证萨米驯鹿牧民：（i）享有从森林中获益的可行能力的权利，这包括自由以及消极和积极的请求权；（ii）具备与林业部门在平等基础上共同设计互惠规则的能力。

**论文解读：多功能森林的公共资源治理与可行能力方法——以瑞典林业与萨米驯鹿牧民冲突为例**

**一、研究背景与问题**

森林作为多功能资源，服务于多种使用者和用途，涉及多个相互关联的尺度。然而，由于森林的多功能性，其景观常常成为争议之地，不同利益相关者基于不同的合法性来源、历史轨迹、政治经济背景和地理条件，提出重叠甚至竞争性的主张。自19世纪初商业林业兴起以来，最大限度的开发往往占据主导地位，将生命多样性简化为木材等死产品，或将其转变为单一栽培。近年来，尽管国际和国家层面的话语和法律体系推动了森林生态系统管理（Forest Ecosystem Management）理念，强调从整体视角看待森林作为生态实体和复杂生态系统，但在实践中，还原论逻辑仍然盛行，优先将森林视为服务于狭窄价值集的手段，而非支持复杂社会-生态系统再生产的资源。根据联合国粮农组织（FAO）2020年的数据，全球仅有10%的森林用于生物多样性保护，仅三分之一的森林主要用于木材和非木林产品的生产。人工林占全球森林面积的3%，却占人工林的45%。新的环境保护政策也将大片森林转化为保护区，这些保护区往往再生产社会不平等。因此，森林的多功能性正被破坏或缩减为某些小集体的经济利益，而损害其他使用者的利益。这反映了某些使用者和价值被优先于其他使用者和价值，取决于利益相关方相互作用的历史、政治过程和社会经济组织模式。

在此背景下，本文的目标是为多功能森林的公共资源治理建立规范性基础，与支持森林生态系统管理和多功能森林景观的制度与政策安排转型相一致。公共资源是由一个或多个终端用户集体拥有、管理或使用的社会-生态系统，这些用户集体协商并为互惠使用制定规则。许多政治经济学者主张这种治理形式适用于供应和维持多功能资源，这些资源是多种产出的投入、不可分割、可能可共享但易受拥挤影响。关键概念是非歧视性（非排他性）但有监管的准入可以平衡多种相互依存的使用者。然而，这一研究体系主要关注人们以特定方式管理资源的激励，强调效率而很少关注社会价值评估、权力和正义。因此，这种方法忽视了平衡必须维护森林健康、生产力和可持续性，同时解决价值冲突以及分配正义和承认正义。本文提出一个新的理论框架，将关于公共资源的概念推理与正义考量相结合，明确参照Amartya Sen（1999）首先发展的可行能力方法（Capability Approach, CA）。CA提出了基于自由的福祉观，福祉不仅取决于物质资源，还取决于（i）行动者是否能够根据其认为有价值的内容将这些资源转化为有价值的生存和行动状态（即“运作功能”），以及（ii）行动者达到这些运作功能的程序。公共资源与CA的概念性结合也有助于理解“游戏规则”的出现和底层政策形成过程，而非仅仅关注既定规则内的激励和行为。这为公共资源的政治经济学增加了批判性视角，强调谁有更多权力塑造这些规则，谁从中受益或受损，以及这些规则如何（再）生产特定的社会-环境（不）正义结果。总体而言，该框架旨在：（i）为公共资源作为多功能森林景观的治理形式提供规范性基础，（ii）作为评估旨在平衡重叠和竞争性主张的制度与政策安排的工具。

**二、研究方法与技术**

本文采用理论整合与案例应用相结合的方法。首先，通过概念性整合（conceptual combination）方法，将公共资源理论（commons literature）与可行能力方法（CA）相结合，构建一个新型理论框架。该框架基于实质性和程序性两个论证，将公共资源的两个主要特征——非排他性和集体选择安排——分别与CA所阐述的自由的机会和过程方面相联系。其次，选择瑞典森林治理中萨米驯鹿牧民与林业部门之间的冲突作为典型案例（exemplifying case），应用该框架进行分析。案例研究基于对现有文献的全面梳理，包括官方政策文件、实证研究报告和学术论文，以及初步的可行能力列表开发过程，该列表遵循Robeyns（2003）的程序，通过不受约束的头脑风暴、文献参与和专家讨论初步形成，但强调仍需与萨米驯鹿牧民本身进行迭代验证。

**三、研究结果**

**1. 理论框架：非排他性作为可行能力运作的权利基础**

在CA视角下，非排他性获得了规范性意义。能力被理解为具有权利组成部分，即合法有效控制环境商品和服务及其特征的权利。对于多功能森林，如果利益相关者A缺乏有效的使用权，或者B的权利或使用妨碍了A，则A没有能力将森林及其特征转化为有价值的运作功能。因此，每个利益相关者必须对森林及其特征拥有稳定的权利，这是其将森林或其投入转化为有价值的运作功能的能力所必需的。权利包括自由（特权或许可）、消极请求权（要求他人不采取行动）和积极请求权（要求他人采取行动）。非排他性不仅是物理准入，还包括从森林功能中获益的自由。例如，国际社会不需要物理进入亚马逊雨林，但森林管理不应将其排除在从这些有价值的森林功能中获益的自由之外。因此，当不同利益相关者将森林视为多种运作功能的重要资源时，森林必须作为公共资源进行治理，确保非排他性。然而，这并不意味着完全没有监管和开放准入，而是需要半公共资源和相互监管以允许平衡并保持森林多功能性。

**2. 理论框架：集体选择安排作为平等公民能力的程序条件**

CA考虑了选择的固有价值，选择随着可供选择的显著运作功能数量的增加而增加。由于当从广泛的能力集中选择时，运作功能具有更高的价值，行动者必须能够自由选择什么构成有意义的生活。因此，集体选择安排对于调节自由、自由与主张之间的可能冲突以及能力冲突变得相关。Sen认为民主与正义之间存在紧密联系，将民主视为“公共推理”和“通过讨论进行治理”。Anderson的民主平等方法更直接地将民主视为“通过平等者之间的公开讨论进行集体自决，依据所有人都可接受的规则”。在这种观点下，平等是一种社会关系，正义应关注保障和保护每个人在平等基础上参与和修改治理规则的能力，这是行使平等公民身份的前提条件。因此，集体选择安排也具有规范性意义，它们是人们共同设计其生活规则的能力所必需的。这些安排应根据是否保证每个人平等地建立制度条款的能力来评估。

**3. 案例应用：瑞典森林治理中的冲突**

瑞典约58%的陆地面积为生产性林地。1993年《林业法》旨在支持多功能林业，但实际效果存在争议。“责任下的自由”原则允许非工业森林所有者和私营公司在管理决策中酌情处理。萨米人作为驯鹿牧养社区的成员，拥有“为其自身和驯鹿的维持使用土地和水域”的专有权。驯鹿牧养是萨米人作为土著人民的基本生活方式，不仅是谋生手段，更是其文化、历史遗产和身份的核心。因此，驯鹿牧养是萨米牧民的一种有价值的运作功能，而进入森林并从中获益的能力是维持其他驯鹿牧养能力的元能力（meta-capability）。然而，尽管瑞典《驯鹿牧养法》提供了物理准入权，但目前的制度安排忽视了将森林转化为有价值运作功能的积极和消极请求权。过去50年中，密集伐木导致地衣丰富的森林减少了50%，如果继续当前管理实践，地衣栖息地将进一步下降。森林破碎化、老龄林减少、年轻和密集森林增加以及外来物种引入，减少了驯鹿的食物供应，特别是地衣，同时阻碍了动物的移动和获取雪下食物的能力。此外，目前的咨询程序（samr?d）在改变社会政治关系方面无效，反而干扰了萨米牧民的行动自由。许多牧民报告对咨询过程不满意，认为其更多是信息论坛而非真正的协商。参与咨询给牧民带来的成本高于林业员工，林业提供的信息不精确，培训不易获得。林业部门通常关注单棵树和单个林分，而萨米牧民倡导景观视角，因为季节性变化和动物移动需要广泛的牧场。因此，当前程序严重失衡，远非萨米人所期望的强调谈判和民主文化的samr?d实践，国家未能充当促进者，当前政策强烈偏向林业部门的运作功能。公共资源治理意味着萨米牧民不仅不被排除在森林本身之外，而且不被排除在将森林转化为有价值运作功能的能力（作为权利）之外。这需要确保驯鹿牧养社区（RHCs）的积极和消极请求权，例如通过调整森林管理来限制林业部门的某些能力，这将反馈到生态维度，有利于多样化的森林价值和促进多功能森林景观。同时，这要求承认驯鹿牧民作为权利持有者，需要全面改革咨询程序和共同规划工具，从承认牧民对问题的视角开始，最终改变森林的政治经济，纠正动员偏见。

**四、讨论与结论**

本文提出了一个整合公共资源文献与可行能力方法的理论框架，作为规范和评估工具，为多功能森林治理的制度安排和政策提供指导。该框架建立在实质性和程序性论证之上，将公共资源的非排他性和集体选择安排分别与CA的机会和过程方面联系起来。框架表明，非排他性支撑了从资源中获益的能力的权利组成部分，而集体选择安排支撑了作为平等公民共同设计规则的能力。该框架突显了公共资源和CA在平衡多种使用者的重叠和竞争性主张时的互补性：公共资源中的平衡是基于自组织和集体行动的效率练习，而CA则从正义角度评估平衡，关注其如何影响人们将资源转化为有价值运作功能的能力。应用于瑞典案例时，分析首先提出了基于CA的公共资源视角的规范性论证，即萨米驯鹿牧民作为土著人民，其集体身份和传统生活方式强烈依赖于对森林的依附，因此他们对森林拥有合法的权利，这可以支撑他们进入森林并将其转化为驯鹿牧养这一有价值运作功能的元能力。当前制度安排必须改革为公共资源治理，以保证RHCs（i）不仅享有物理准入的非排他性，而且享有允许其将森林转化为有价值运作功能的自由、积极和消极请求权，以及（ii）在平等基础上参与和修改治理规则的能力。该框架还显示了分配正义和承认正义之间的联系：当前制度安排下受到威胁的是森林使用权和相关利益，以及对森林不同价值评估和运作功能的（错误）承认。虽然瑞典森林政策正式表明从木材林业向多用途林业转变，但事实上维持了资源的主导政治经济，复制了话语和结构性权力失衡。本文主张突出萨米牧民作为具有自身价值、传统和身份的独特社会的可行能力和运作功能，其存在受到林业所嵌入的政治、社会和经济机制的威胁。作为一个首次尝试连接公共资源和CA的框架，本文主要是概念性的，未提供更具体的规则。研究人员强调需要针对具体案例研究制定明确的操作规则，例如在能力冲突情况下，是遵循充分主义（sufficientarian）规则还是限制主义（limitarian）规则，或两者混合。进一步的发展可能涉及验证特定能力列表或针对不同森林管理情景的不同列表。研究人员建议增加林业部门的视角，并绘制两者之间的能力冲突，以更好地阐述所提方法如何应对冲突。总之，该框架为公共资源作为多功能森林治理模式提供了规范性基础，并可作为评估制度安排和政策工具的正义性标准。