罗马尼亚城市地区地方公共预算的效率与可持续性——一种统计-地域方法 Marinela Istrate 和 Ionel Muntele

《Urban Science》：Efficiency and Sustainability of Local Public Budgets in Romanian Urban Areas—A Statistical–Territorial Approach Marinela Istrate and Ionel Muntele

　　摘要

在自筹资金困难以及从中央集权经济向市场经济转型的背景下，罗马尼亚各城市在地方公共财政的使用方式上存在显著差异。收入不足所带来的问题，加上中央预算的补贴，导致了严重的不平等现象，这种不平等既体现在城市层级内部的垂直差异上（小城镇受影响最严重），也体现在沿发展轴线的空间差异上。社会、经济和文化因素对这些差异的产生起到了作用，同时也反映了罗马尼亚治理权力的过度集中。通过对2019年至2023年罗马尼亚319个官方城市中心预算执行情况的统计分析，可以从中了解当地预算的结构，包括其自筹资金的能力以及通过社区基金或政府补贴获得的补充情况。描述性分析突出了具体的结构模式，并通过多元分析进一步探讨了自筹资金能力与一系列解释变量之间的关系。研究结果表明，有必要实施相关计划，以减少城市行政单位对中央预算的依赖，并加强其自身的收入来源。

1. 引言

公共预算的使用问题，尤其是其结构，是一个重要的议题。预算的稳定性和可持续性高度敏感，且常常引发误解[1]，因此尤为重要，因为它们在很大程度上决定了人们的生活质量。如果财政稳定性体现在短期和中期内的财政平衡，以及经济体系吸收冲击和防止震荡扩大的能力上，那么公共财政的可持续性则代表了长期的财政健康状况和偿付能力，包括地方政府适应地方预算结构差异的能力[2]。任何国家都应将公共财政的可持续性作为核心目标，尤其是在危机时期，财政政策是政府优化宏观经济成果的主要工具[3,4]。地理学虽然对此议题的关注度相对较低，但财政能力和公共支出需求的地域维度对于理解公共服务提供过程中产生的不平等现象至关重要[5]。随着对区域和社会公平目标的重新关注，以及对政府在经济中角色的重新审视[6]，人们对公共财政地理学的兴趣也有所增加。在当前“新经济地理”的背景下，分配财政资源以减少不平等现象是区域发展政策的重要支撑[7,8]。从这个意义上说，国家与地方公共财政之间的关系对于提供基本公共服务（如教育、医疗、公共交通）至关重要[9]。持续的人口趋势（如老龄化）、公共债务的增加、宏观经济的发展或政治因素都可能破坏地方预算的平衡[10]。公共行政的表现体现在地方政府的预算结构中，这可以归纳为三个分析维度：机构设立方式、人力资源管理以及治理质量[12]。一些深入的分析指出了这些不平衡现象，揭示了难以避免的脆弱性[13]。公共财政与私人财政之间的关系，由于权力关系的不对称性，值得特别关注，因为它们具有很强的社会空间效应[14]。公共服务高度金融化的问题，尤其是对私人投资的极度依赖，与 gentrification（城市复兴）和旅游化等过程密切相关[15,16,17]。20世纪80-90年代西欧国家进行的地方或区域行政改革（旨在 decentralization 和确保融入全球经济体系的自主性[18]），增强了地理学对这些主题的兴趣。从层级治理向网络治理的转变提高了对公共财政使用效率的关注。其直接结果是强调了差距的存在和差异的加剧。因此，实施了财政分权并促进了区域间的融合[19]。然而，在罗马尼亚，由于税收征管能力有限[22]，缺乏有效的财政压力，这些措施未能有效消除不平等现象。欧洲层面的支持计划无法替代公共行政改革，后者往往难以获得这些支持[23]。货币和财政政策缺乏协调性，导致矛盾和不稳定[24]。最近的疫情危机凸显了财政可持续性的重要性[25]，表现为通过减少政府支出、增加自有收入和降低公共债务来实现地方预算的巩固。这些与城市可持续发展原则相一致的观点，可能受到罗马尼亚缺乏审慎财政政策的阻碍，这一问题因公共行政的深刻政治化而更为复杂[26]。政府政策的不一致性和行政能力的不足阻碍了经济韧性和可持续融资的实现[27]。

基于这些理论前提，本研究采取了双重分析方法：一是按收入和支出类别分析地方城市预算的结构，重点关注城市自筹资金能力与各种解释变量之间的关联；二是涵盖了罗马尼亚所有319个具有城市地位的地区的2019-2023年数据（部分时间与COVID-19疫情重叠）。研究的目的是揭示区域城市格局和地域差异，并通过社会人口统计、经济和地理变量进行解释。此外，还监测了预算执行的效率（以地方政府以最低成本提供公共服务、最大化社会经济成果和减少财政浪费的能力）、欧洲资金的吸收能力以及对政府补贴的依赖程度。类似的研究已经表明，在缺乏行政改革的情况下（28），地方收入潜力有限；或者至少在农村地区，预算自主性较为罕见（29）。在平衡地方预算过程中对政治因素的依赖，以及更发达城市中行政机构对社区凝聚力的反对，也是现实问题[30]。有必要重新考虑转移支付制度，并明确地方政府对分散资源有效使用的责任。一些基于县级分析的研究还指出，人口变化也对预算有重要影响[31,32]。在经济稳定、人口结构平衡的城市中，实现效率和可持续性相对更容易[33]。

研究的假设如下：罗马尼亚城市预算结构的分配很大程度上取决于其发展水平、在国家城市体系中的层级位置，以及其社会经济结构的适应能力。由此产生了次要假设：各类预算支出的比重与其自有收入潜力及社区资金的吸收能力密切相关。

2. 材料与方法

2.1. 研究对象：罗马尼亚城市体系

罗马尼亚继承了共产主义时期的不平衡城市体系，以首都布加勒斯特为主导，一些区域大都市与其在城市层级中的地位不成比例（如雅西、克卢日-纳波卡、布拉索夫、蒂米朔阿拉、克拉约瓦、康斯坦察），同时大量中小城市在功能结构和基础设施方面存在严重不足。2007年加入欧盟后，罗马尼亚试图实施新的城市发展战略，提倡多中心、平衡的发展模式，以削弱首都布加勒斯特的统治地位，并强化二线城市的职能，从而缩小地区发展差距[34,35,36]。然而，由于区域政策协调性差且高度集中，这些努力并未取得预期效果，区域和地域特殊性仍被忽视。各县和地区的发展差距不断扩大，主要表现为首都与中西部发展轴线之间的强烈分化（见图1），这一现象也与布加勒斯特到西部边境及东南部海港康斯坦察的公路和铁路基础设施优先现代化有关。总体而言，罗马尼亚的城市体系由224个小城市（占70.2%）、75个中等规模城市（23.5%）、19个大城市（超过170万居民）以及一个特大城市组成。大城市（超过20万居民）在就业和企业收入方面占据重要份额，具有复杂的职能结构，被视为真正的区域中心。人口在5万至20万之间的城市在城市网络中发挥重要作用，其中35个仍是县治所在地，承担着区域协调职能。但由于功能灵活性有限，这类城市的发展前景不确定，未来走势取决于第二、第三产业的发展状况。小城镇（人口不足2万）正经历人口减少，适应新经济环境的能力较弱，以农业工业为主，地方服务有限，属于高度脆弱的群体[37]。

2.2. 统计分析中使用的数据与变量

分析所需的信息由政府机构每年集中提供。发展、公共工程和行政部发布的《关于行政-地区单位执行地方预算收支情况》文件[38]公开了详细信息，可免费获取。这些数据符合财务监督机构的要求，可在基本行政单位层面使用，其统一的登记方式提高了数据可比性。这些数据主要用于描述性和类型学分析，计算过程中考虑了2021年人口普查的总人数作为权重因素。在多元分析中，除了上述来源的数据外，还使用了社会人口统计、经济和文化变量。通过特定分析模型验证了这些变量的重要性，并使用Z分数对数据进行标准化处理以消除极端值。表1列出了用于因子分析的变量及其信息来源。

数据库中的数据通过XLStat程序进行处理。分析了两个方面的内容：(a) 收入和支出预算的结构类型，包括总收入（以罗纳尔计）及关键支出类别的比重，数据基于2019-2023年的平均值；(b) 自筹资金能力与两组解释变量之间的关系，一组使用结构数据（7个变量），另一组包含社会经济和文化因素（10个变量）。PLS（偏最小二乘回归）方法考虑了大量解释变量和高度共线性的问题。进行了两项不同的分析，一项针对结构变量，另一项针对因子变量。第一项分析旨在突出自我融资能力、对政府补贴的依赖性、与社会脆弱性相关的成本、公共服务、投资以及预算执行的效率。第二项相关性分析旨在识别与创新能力、与周边农村环境的关系以及韧性能力之间的联系，这些能力通过各种社会经济和文化变量来表现。包含具体系数、决定系数（R2）、均方根误差（RMSE）以及因子计划中变量排列的相关矩阵就是将在研究背景下进行解释的结果。

3. 结果与讨论
3.1. 罗马尼亚城市预算结构的类型学（2019–2023年）
罗马尼亚市镇的预算结构分布根据地域特征（无论是维度还是空间标准）存在显著差异。因此，城市中心的人口规模已经是预测其更大自我融资能力或更侧重于资本支出或公共服务的结构的一个因素（表2）。实际上，较小的城市仅依靠中央预算的补贴和获得欧洲资金来维持运营，在人口为5,000至10,000人的城市中，欧洲资金占总支出的18.5%。较小城镇的人事开支或一般公共服务的成本更高。这导致了预算结构的重大功能障碍，对补贴和欧洲资金的依赖也源于高昂的行政机构和功能性公共服务提供成本。

在地区层面，差异尤为明显，首都地区（布加勒斯特-伊尔福夫）明显具有更高的公共预算融资能力。总体发展水平对此有很大影响，该国东部和南部的城市更加依赖中央预算分配或欧洲资金，而这些资金大部分用于社会援助或人事开支（表3）。鉴于人均资金较低，这些地区的城市在危机期间更加脆弱。而在首都布加勒斯特以及西北部经济较发达的城市中，投资比例显著更高；而在罗马尼亚南部和东部的城市中，用于购买商品和服务的支出比例较高。通过中央再分配来平衡地方预算并不一定意味着偏向于较不发达地区的城市。从绝对值来看，净预算较高的先进城市可能会获得更多补贴（表3）。

类型学将罗马尼亚城市的预算结构分为六种不同类型，其中同一类型内的数值分散程度远低于类型间的差异（12.89% 对 87.11%）。类型学通过地图进行了图形化展示，其中城市中心以2021年人口普查数量为依据用圆圈表示，并用不同颜色区分不同类型。与319座城市的平均值相比，这些类型的特征进一步完善了图形表示。它们的空间分布表明了层级位置的依赖性（如上所述），同时也显示出一定程度的区域化，尤其是对于较少出现的类型（图2，表4）。

第一种类型的城市有35座，其主要特点是收入和支出预算潜力大，体现在人均可支配收入上，自身收入占比高且欧洲资金吸收量大。补贴减少，社会援助支出最低，这使得这些城市的财政资源可以更多地投向投资（资本支出、商品和服务）。这类城市的预算执行被认为是可持续的，对国家预算的依赖性低，自我融资潜力强。这一类别包括最具活力的大城市，尤其是首都，偶尔也包含一些规模较小但位置有利的小型或中型城市。

第二种类型的城市数量较多（47座），其预算结构与第一种类型相似，但资源较为有限，因此人事开支和一般公共服务支出占比显著更高。其中一些过去高度工业化的城市也属于这一类型（如布拉索夫、普洛耶什蒂、皮泰什蒂、阿拉德、巴克豪），但大多数属于中型或小型城市，通常位于大都市区（如布加勒斯特或布拉索夫周边）。这类城市的预算执行面临风险，相对依赖于中央预算。

第三种类型较为常见（47座），其特点是总收入稳定，既通过大量吸收欧洲资金也依靠政府补贴来实现。这类城市主要位于该国中部和西北部，多为小型或中型城市。支出结构与前两种类型相似，但投资比例较低。这类城市能保持预算平衡，但由于自身收入占比低和相对依赖欧洲资金，自我融资能力有限。

第四种类型是最常见的（93座城市，占总数的三分之一），分布均匀，涵盖了大型城市（克拉约瓦、加拉茨、布列伊拉）和较小的城市或县治所在地。这类城市的特点是收入水平较低，但自身收入和欧洲资金占比相对较高。这意味着人事开支（占总支出的四分之一）和社会援助或公共服务成本也较高。这同样在危机情况下增加了脆弱性，因为外部资金的任何减少都会增加对政府补贴的依赖，而研究期间政府补贴的水平尚可。

第五种类型的小城市数量较少（21座），主要分布在北部和西北部。这些城市的预算中自身收入占比最低，反映了其发展水平的脆弱性。它们严重依赖政府补贴，并受益于欧洲资助项目的支持。预算执行情况相对良好，人均可支配收入较高，这得益于大量资金用于投资和购买商品和服务。然而，自我融资能力弱与较高的预算成本之间的矛盾意味着在没有经济发展项目的情况下存在高度脆弱性。

第六种类型的城市数量最少（76座），占总数的四分之一），其可用总收入较低，自身收入占比高于前几种类型，因此对政府补贴的依赖性相对较低。但由于获得欧洲资金的途径有限，这种情况加剧了其脆弱性。同时，高昂的人事开支是一个问题（接近总量的三分之一）。社会援助支出沉重，表明在保障动态劳动力市场和促进社会融入方面存在严重困难。这些城市在全国范围内分布较为分散，多位于前工业区（特兰西瓦尼亚南部）和以农村为主的地区（该国东北部和西南部）。该类别中唯一的县治所在地是德罗贝塔-图尔努塞韦林，以及梅赫丁蒂县的所有其他城市，均位于国家最西南部。预算的脆弱性和由此产生的高社会成本反映了财务资源的低效使用。

3.2. 地方预算结构的多元分析及解释因素
类型学分析揭示了罗马尼亚城市在自我融资能力方面的巨大差异以及成本结构的显著不同，反映了特定需求。为了解释这些结构或空间上的差异，进行了两项多元分析，以自身收入（LBR）作为因变量。这是因为无论城市规模大小，自身收入在预算结构中的重要性都显而易见。

3.2.1. 城市地方预算收入（LBR）与解释变量之间的相关性
初步分析中，将收入和支出预算的主要组成部分作为具有预测潜力的解释变量，首先是人均总收入（ABR）。其次是政府补贴占比（GS），它经常补充地方预算并提供获取欧洲资金的途径（ACF）。除了这些反映收入预算组成部分的变量外，还引入了一些说明支出类别的变量：社会援助相关成本（SAE）、人事开支（SE）、公共服务成本（GPS）以及投资或购买商品和服务（IGS）。该模型的决定系数R2为0.733，均方根误差RMSE为0.1045，具有较高的有效性。

PLS多元回归结果显示，自身收入与IGS之间存在显著的正相关（表5，图3）。这证明了具有稳定自身收入的城市在构建以投资或资本支出为导向的预算（即基础设施建设或提高生活质量）方面的优势。

3.2.2. 城市地方预算收入（LBR）与因子变量（驱动因素）之间的相关性
第二项多元分析针对影响自身收入占比的一系列解释因素。选择这10个变量的依据是它们能够覆盖广泛的社会经济范围，并有潜力影响预算收入的保障能力。EOW变量（雇主和自雇工人占比）反映了创业和自由意愿的开放程度，ETS变量（第三产业员工占比）反映了服务发展水平，从而体现经济发展状况。在其他地区工作的员工占比（EOM）表明了劳动力的流动性。PI变量和居住在其他地区的居民占比（PRL）则突显了城市等级的重要性，一般来说，较大城市更具活力。平均收入（AI）和住房建设行业的动态被纳入影响生活质量的因素。失业率（UN）和人口老龄化程度（AG）被选中，因为它们反映了自我融资能力的脆弱性。最终，教育水平通过拥有高等教育的人口比例（PHE）来衡量，这完成了包含多种与文化特性相关的变量的列表。R2值（0.4955）和RMSE值（0.1437）均表明所提出的模型具有较高的有效性。除了EOM和AG变量外，所有其他变量都与个人收入占比之间存在良好的相关性（见表6，图4）。因此可以得出结论，活跃人口的流动程度或人口老龄化不太可能影响地方预算。相比之下，平均收入、教育水平、产业结构指数、第三产业占比、新建住房的数量以及居住在其他地区的居民比例显示出净正相关性。表6：因变量（LBR）与因子变量之间的相关矩阵。图4：通过PLS模型提取的原始变量（X1–X10和Y1）与潜在变量（t1和t2）之间的相关图。

**结论**

研究发现，罗马尼亚各城市在收入和支出预算的制定方面存在显著差异，这些差异与人口规模、经济发展水平和区域位置有关。正如预期那样，具有行政协调功能的主要城市中心的自我融资能力更强，但在这些中心内部也存在明显差异（如类型学分析所示）。最具优势的是那些深度融入当代经济循环的动态城市中心，其活跃的劳动力市场能够支持地方预算。在像罗马尼亚这样的国家，劳动所得税占比较高，这一点尤为重要。研究结果还强调了财政分权的角色。因此，对政府补贴的依赖显然表明地方预算管理效率低下，这是当前罗马尼亚社会热议的问题[41]。观察到的区域差异是该研究的另一个重要发现。首都布加勒斯特在预算可持续性方面表现突出。东南部城市与西北部城市之间也存在明显差异，后者的自我融资潜力更大。对于南部和东部地区而言，对政府补贴的依赖以及较高的人事成本是它们的脆弱性所在。虽然可以获得欧洲基金来平衡预算，但这种机会并不均衡。多变量分析揭示了一系列正相关关系：一些城市的较高平均收入与第三产业的发展、新建住房的数量、较高的教育水平以及在城市等级中的主导地位密切相关。同时，也出现了显著的负相关关系，如高失业率、人口老龄化以及劳动力的流动性。所有这些证据表明，需要通过财政分权来提高收入使用的效率并激发创业精神。有必要根据城市社区的实际需求重新分配资源，以减少区域差距以及大城市与中小城市之间的差异。需要开展一项行政改革，以降低人事成本，将收入用于投资，并确保公共服务的质量。

观察到的差异还揭示了地方城市治理质量方面的重大不足。改善治理并提升行政能力对于加强自我融资能力、确保地方预算的可持续管理至关重要。国家发展战略应偏向于中小城市的发展，因为这些城市受去工业化的影响最为严重。通过这种方式，可以提高它们的自我融资能力，使政府补贴用于投资而非人员支出或社会救助。研究结果可为制定有针对性的政策提供依据，以巩固罗马尼亚各城市的财政状况并促进公共服务的公平获取。尽管信息获取存在限制，但我们相信这项研究可以为进一步的研究奠定基础，从而更全面地探讨所识别因素与城市自我融资能力之间的因果关系。