《Water》：Implementing Environmental Policy in Lebanon’s Water Sector: A Whole-of-Society Analysis
Jana Abou Chabke and
Irene Pluchinotta
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黎巴嫩水危机根源在于政策实施而非政策缺失。本文采用“全社会”（WoS）视角，结合系统思维与因果循环图（CLD）及利益相关者映射，揭示了水务管理中主体间互动不足、协调失灵是政策失效的关键。研究为发展中国家实现跨部门协作的水资源可持续治理提供了新思路。
黎巴嫩，一个在地中海东岸以水资源丰富而闻名的国家，正面临一场深刻的水危机。这个国家在国际环境舞台上表现活跃，签署了多项可持续发展公约，但颇具讽刺意味的是，其国内却饱受水资源短缺和水质恶化的困扰。问题的核心并非缺乏环境政策，而在于这些政策“落地”困难。到2024年，用水需求比上世纪90年代增长了60%以上，而降雨量预计在2025年下降50%。严峻的现实是，早在2021年，就有近170万人日均用水量被限制在35升，远低于2020年前全国人均165升的平均水平。这种国际承诺与国内实施之间的巨大反差，将黎巴嫩水管理的深层困境暴露无遗。
在此背景下，“全社会”（Whole-of-Society, WoS）作为一种强调所有行动者（包括政府、非政府组织、私营部门、学术界和社区）协作的治理思路，被世界银行等机构视为潜在的解决方案。然而，该理念在黎巴嫩的国家情境中并未得到有效转化。以往的研究多采用线性逻辑分析政策失败，忽视了诸多变量相互关联所形成的复杂反馈回路。为此，研究人员Jana Abou Chabke和Irene Pluchinotta开展了一项研究，旨在系统性地探究：有限的跨部门对话如何影响了黎巴嫩在可持续水管理中采用WoS方法来实施环境政策？这项研究的意义在于，它试图填补WoS方法在发展中国家，特别是黎巴嫩应用的知识空白，并为如何在一个碎片化的系统中连接相关行动者提供实践建议。相关成果发表在期刊《Water》上。
为了回答上述问题，研究团队设计了一套多步骤的方法论。首先，进行了一项范围界定性文献综述，分别围绕“WoS方法与环境政策”和“黎巴嫩案例”两个轴线搜集文献，最终筛选出46篇文档作为研究基础。其次，运用行动者映射（Actor Mapping）方法，识别黎巴嫩水领域的相关行动者、其角色、任务及相互关系网络。最后，也是本研究的关键，采用了系统思维（System Thinking）方法，基于文献文本分析构建了一个因果循环图（Causal Loop Diagram, CLD）。CLD是一种定性建模工具，通过变量、带有正负极性（+/-）的因果链以及反馈回路（强化回路或平衡回路），可视化系统结构。研究人员从文献中提取了46个变量，归为行政与制度、人类与社区、数据、财务、自然和技术六大集群，并明确了93条因果关系，继而使用软件Vensim PLE进行了建模和分析，通过计算度中心性（Degree Centrality）和回路数量来识别系统中的关键杠杆点。
3.1. 行动者映射分析结果：治理瓶颈
水治理结构呈现为自上而下的等级制，涉及议会、10个部委、3个国家当局和4个地方政府，直至社区层面的非政府行动者。尽管结构集中，但近一半的行动者是部委，反映出治理的中央集权化。真正的复杂性源于基于资金、服务、沟通/推广和参与/合规等特定活动的密集功能互动网络。任务分配矩阵显示，监管职能（如水质）被分配给九个实体，导致职责重叠；而配水和基础设施修建等执行任务却关注有限。水务部（MoEW）独自承担了14项水管理任务中的11项，看似拥有制度垄断，但运营和维护却日益依赖私营部门，国际组织也直接向各级当局提供资金，形成了“集中的治理却严重依赖外部支持”的悖论。其根本弱点在于沟通不畅：部委之间横向、各级之间纵向均缺乏合作与协调，职责重叠，区域水务机构（RWEs）的设立削弱了市政当局的权能，而国际组织的资金有时绕过发展规划委员会（CDR）直接分配，加之社区对当局缺乏信任，共同导致了网络的碎片化。
3.2. 因果循环图（CLD）分析结果：主导的反馈回路
从文献中识别出的46个变量构成了全局CLD。分析发现，尽管“行政与制度”集群变量数量最多（18个），但“社区”集群的变量虽少（8个），其度中心性和涉及的回路数量却表明其扮演着关键角色，这印证了WoS的核心思想——水管理是全社会共同关切。研究进一步从全局CLD中提取出两个主要回路进行特写分析。回路A（行动者关系） 聚焦于制度和社区行为与组织对沟通和实施的影响，涉及“政治干预与制度腐败”、“公众参与”、“数据可及性”等18个变量。回路B（水管理） 则反映各变量对水短缺的影响，同样包含了上述三个关键变量，凸显了制度-社区-信息三角的基础作用。
3.3. 主要反馈回路分析：政策失效的系统性驱动因素
对回路A的深入分析揭示了6个反馈回路（仅1个为平衡回路）。国际伙伴关系能支持战略澄清和遵守水质标准，但这依赖于透明的沟通和国内社区与制度间的信任。政治干预会限制数据获取并阻碍行动者间的沟通，导致制度模糊和管理战略更新停滞。国际伙伴关系在此成为一种补偿机制，通过提供合格人力支持和在政府与社会间充当调解人，部分减少了政治干预和腐败，但这暴露了政策实施的系统脆弱性。对回路B的分析发现了9个反馈回路（仅2个为平衡回路），强化回路占主导，表明失效由相互依赖的系统性驱动因素放大所致。水短缺会减少泵送时间，进一步减少供水，形成恶性循环；配水减少促使人们依赖私营部门（私有化）和补充水源，这虽然短期内补偿了供应不足，却偏离了长期可持续解决方案。然而，社区参与（B1b）起到了平衡作用。私有化在鼓励替代用水的同时，也增强了非政府行动者的自主性，强化了地方倡议，从而可能促使公众参与从补偿性实践转向支持可持续解决方案。
研究结论与讨论
本研究通过行动者映射和CLD分析，系统地回答了研究问题。黎巴嫩水治理存在严重的碎片化和“代替性”逻辑：用有限的自主性代替效率，用弱承诺代替问责，用放松管制代替领导力，用缺乏透明代替信任，用制度与社区的薄弱联系代替包容，用社区脱离代替参与。其后果是水管理陷入短期补偿而非可持续解决方案、私营部门干预增加、以及对长期规划缺乏兴趣的困境。各行动者优先事项冲突（社区求水权、私营部门求价值、政府求国际关系与党派利益），导致沟通不畅、信息不透明，最终通过不协调的短期补偿和由个体利益驱动的私有化策略，持续加剧水赤字。
CLD分析表明，水短缺可以通过社区参与来缓解，这能重塑与用水和监管相关的认知。因此，研究提出了基于WoS方法的针对性建议：第一，从自上而下转为自下而上：在制度约束下，非中央政府的行动者应联合起来向当局施压，例如建立市政-非政府组织伙伴关系、推动私营部门与区域水务机构的本地化合作。第二，超越最终阶段告知的早期社区参与：将社区视为水管理的参与者而非仅仅是消费者，让其上游参与需求讨论，并动员其参与数据收集，以填补数据缺口并建立信任，变单向信息传递为双向决策参与。第三，推崇循序渐进而非雄心勃勃的大规模计划：根据本地优先事项，采取渐进式行动，逐步推向国家层面。
总之，这项研究不仅识别了黎巴嫩水政策实施的系统性障碍，更重要的是，它没有将责任归咎于单一主体，而是揭示了政府、社区和国际行动者共同承担的责任。它提出的建议并非旨在彻底改变黎巴嫩根深蒂固的体系，而是着眼于在承认每个行动者特殊性的基础上，通过量身定制的情境化倡议，促进超越正式制度框架的参与，从而为在碎片化系统中向WoS框架过渡提供了切实可行的路径。这对于面临类似治理挑战的发展中国家水资源管理，具有重要的理论和实践参考价值。
