“公共洗白”作为一种权力技术：对巴西联邦区和里约热内卢州卫生系统问责叙事进行批判性话语分析

《Cogent Public Health》：‘Publicwashing’ as technology of power: critical discourse analysis of accountability narratives relating to health systems in Brazil’s Federal District and the State of Rio de Janeiro

　　摘要
问责制和透明度是建立公共政策合法性的重要基础，尤其是在那些存在历史性社会经济不平等和制度性挑战的背景下。本研究分析了在州级透明度门户网站的问责报告中，如何运用话语实践来构建对公共卫生支出规划与执行之间差异的意义和解释。我们采用批判性话语分析（CDA）方法，研究了两个存在显著预算偏差的州所使用的理由。我们识别出合理化、辩护以及隐匿信息的策略，这些策略“自然化了”这些差异并巩固了机构立场。“公共洗白”（publicwashing）作为一个理论和分析范畴被提出，它突出了利用修辞手法来掩盖缺陷和限制社会监督企业行为的战略手段。研究表明，除了透明的形式限制之外，话语维度对于分析公共卫生问责制的有效性也具有重要作用。

关键词：问责制；透明度；公共洗白；公共卫生；公共预算

引言
在公共政策领域，问责制是分析国家与社会关系以及民主合法性的关键轴心（Bovens, 2007; 2010）。问责制中的责任与透明度之间存在复杂的关系，这对民主和社会不平等的加剧有着重要影响（Ferry et al., 2024）。尽管巴西当前的医疗体系以其广泛的覆盖范围而受到认可，但它目前面临着结构性弱点，财政紧缩政策加剧了各地区在医疗资源获取和成果方面的差异，这些差异主要影响最贫困地区和社会经济弱势群体（Albuquerque et al., 2017; Massuda et al., 2018）。

社会控制机制的扩展和透明度门户网站的采用被视为民主进步的体现，在一定程度上减少了腐败，提高了政策实施的效率和效果，并增强了公众信任和公民参与度（Ball, 2009; Gon?alves et al., 2021）。然而，由于制度和文化障碍以及信息不足，这些机制的有效实施仍然面临挑战（Abdala & Torres, 2016; Ferry et al., 2024）。

在制度和文化脆弱性以及权力不对称的背景下，公共问责报告中使用的语言可能成为维护霸权地位、合法化不平等、滋生腐败行为和削弱社会控制的工具（Matias-Pereira, 2006; Steccolini, 2018）。因此，本研究的问题是：州级透明度门户网站上的问责报告中的机构叙事如何运用话语策略来构建意义并解释公共卫生支出规划与执行之间的差异？

本研究旨在分析在州级透明度门户网站的问责报告中，如何运用话语实践来构建对公共卫生支出规划与执行之间差异的解释。通过实证分析，我们提出了“公共洗白”这一概念，该术语最初由Berkovich和Perry-Hazan（2022）在教育领域提出，指的是一种旨在应对私有化进程时表面修复声誉的沟通实践。将这一概念应用到公共卫生管理领域，深化了其在学术界的应用。研究表明，问责报告中的话语策略被用来掩盖规划与预算执行之间的结构性差异。虽然“公共洗白”并非研究问题的起点，但它对讨论研究结果和提出的理论进展至关重要。

为了选择相关案例，我们比较了2012年至2019年间巴西27个联邦单位的公共卫生预算计划与实际问责报告。我们发现联邦区（2012–2015年）和里约热内卢州（2016–2019年）的问责报告中存在显著差异，这些差异指导了我们选择用于话语分析的案例。

Fairclough（2001）提出的批判性话语分析（CDA）提供了揭示问责文件中的合法性、责任转移和自然化机制的理论和方法工具。我们采用福柯的话语与权力理论来理解这些过程，因为它能够分析话语实践如何反映和产生维持支配关系的真理体系（Foucault, 2001）。在这种背景下，话语作为一种权力技术，指导意义的产生并合法化机构行为，往往披着中立和客观的外衣（Fairclough, 2001）。

本研究的两项主要贡献在于：一是CDA作为增强公共部门问责制的工具的潜力，特别是其支持社会监督和加强民主进程的潜力；二是通过实证识别出“公共洗白”现象，即问责报告中运用修辞手法来正当化和掩盖预算规划与公共卫生支出执行之间的差异。我们认为，在评估问责实践的有效性和改进社会控制时，必须考虑超越透明度的形式限制的根本话语维度。

理论背景
批判性话语研究需要考虑话语实践所处的背景。在这方面，一个国家的制度化文化环境及其法律框架尤为重要。2000年5月4日颁布的补充法律第101号（LRF），即 fiscal responsibility law，是巴西公共部门信息透明度法规的重要里程碑，要求广泛传播财政管理透明度工具（Brasil, 2000）。批判性话语研究需要考虑话语实践所嵌入的背景。联邦实体的透明度门户网站提供了关于其预算和财务绩效的信息（Platt Neto et al., 2006）。不同实体在巴西的政治行政组织中要求公开与公共资源收集和使用相关的信息。公共行政机构依法必须在透明度门户网站上提供有关其公共资金收集和使用的信息。透明度和问责制的相关法律规定为社会控制创造了必要条件，这是民主社会所需的问责和责任措施（Gon?alves et al., 2021）。如果信息向公众公开，公众可以积极参与，例如指出资源的最佳使用方向（Lima & Portela, 2019）。

巴西有法律规范公共政策中的资源分配。在行政部门的倡议下，有三项工具有助于年度预算的规划和编制。联邦宪法第165条规定，多年计划（PPA）必须为公共行政机构设定四年期的指导方针、目标和指标。预算指导法（LDO）每年调整PPA并确定优先事项，而年度预算法（LOA）估算收入并设定支出（Brasil, 1988）。在公共卫生政策背景下，医院要全面运行，必须遵守PPA、LDO和LOA。例如，PPA可以提前详细说明是否有员工人数调整的计划（Sola & Bonacim, 2015），以及是否超过这些指标的情况。

Matias-Pereira（2006）指出，近年来民主进程中一个影响民主行使的问责制弱点是政治社团主义和有罪不罚文化的盛行，这影响了巴西的经济和社会发展（Matias-Pereira, 2006）。借鉴Bovens（2007, 2010）等作者的观点，国际问责制文献认为问责制既是一种要求报告、解释和可能制裁的制度机制，也是一种与透明度、诚信和社会责任等价值观相关联的组织美德。这种双重视角突显了该现象的复杂性，并认识到问责制的有效性不仅取决于形式机制，还取决于以开放、公开审查和社会信任为导向的制度文化（Hood, 2006; O’Neill, 2002）。

Hood（2006）和O’Neill（2002）强调，透明度本身并不能保证实质性的问责；它还需要建立公众对公共机构信任的实践和行为。由于问责制具有政治、行政、社会和文化维度，民主环境中的国家响应性和社会控制有助于约束任意权力并加强社会正义（Behn, 2001; Ferry et al., 2024; Roberts, 2006）。Ferry等人（2024）指出，英国议会的民主问责制超越了信息披露，还需要公众的制度信任和实质性参与。但透明度门户网站可能会削弱集体行动，一些研究表明这导致公民诉求的弱化和个人主义的增强。尽管透明度门户网站试图通过让普通公民更接近政府来加强民主，但一些研究指出这反而使公民诉求减弱，个人主义得到强化。

尽管透明度门户网站旨在通过拉近普通公民与政府的距离来加强民主，但一些研究表明公民诉求减弱，个人主义增强。人们以公共服务消费者的姿态行事，避免承担政治责任，社会动员受到削弱（Abdala & Torres, 2016; Anjos & Ezequiel, 2011; Müller et al., 2020）。多项研究调查了公共门户网站的透明度。Silva和Carreiro（2014）在南里奥格兰德州（RS）、圣保罗州（SP）、帕拉州、巴伊亚州和戈亚斯州进行的研究发现，这些网站的透明度总体令人满意，其中RS州和SP州的评价最高（Silva & Carreiro, 2014）。Manfio和Bitencourt（2019）对市级透明度网站上的健康数据披露的研究发现，信息呈现方式缺乏统一性，导致理解这些文件困难。信息提供的不一致性、数据的缺失和不准确性（Manfio & Bitencourt, 2019），以及资源分配的不均衡和低效性影响了巴西经济的发展和公民信心（Kashiwakura et al., 2021）。Müller等人（2020）对南里奥格兰德的264名居民进行了调查，分析公民对州级透明度门户网站的社会参与情况。研究发现，受访者普遍不愿意获取公共信息。

Abdala和Torres（2016）发现，在信息获取、理解和数据可用性方面存在不足。他们认为州级透明度门户网站在有效履行促进政治参与的法律要求方面存在显著限制。Abdala和Torres（2016）指出，存在“夸大”信息而不遵守法律的倾向。Volkmer（2010）将公共性视为一种建构性的表演过程，将其与哈贝马斯意义上的“ publicity”概念联系起来，指出公共性不仅取决于话语内容，还取决于其被视为合法、可见和代表性的方式。这取决于象征性过程、中介和框架；换句话说，取决于网络内的象征性沟通。

为了确保合法性，机构可能利用信息披露作为沟通策略，并进行“洗白”操作（伪造信息或粉饰事实）以改善形象，从而在公共对话空间中通过象征性沟通进行组织验证。洗白可以理解为机构声称的行为与其实际行为之间的差距。在公共部门组织的话语中，评估公共性对于识别其对公共价值观的承诺是真实的还是仅仅是表演性的至关重要，并指出洗白行为的证据。这需要超越话语本身，考察其如何与实际机构实践保持一致或存在差异。象征性沟通实践可能对公共问责制和信任产生负面影响。除了形式上的透明度外，社会监督还评估信息的实质性和清晰度（Aversano et al., 2018; Ferry & Midgley, 2024）。由于会计是公共部门话语中的一个重要工具（Steccolini, 2018），当过程的透明度变得象征化时，信任和问责制就会受到削弱。

问责制的质量取决于所披露信息的真实性和相关性。那些优先考虑外观而非实质内容的报告会削弱控制和问责机制（Ferry & Midgley, 2024; Tran et al., 2021）。简而言之，各种洗白行为表明缺乏民主、协商或包容性的实践；公共讨论并未转化为有效的行动。在学术文献中，与欺骗性组织沟通相关的概念出现在多个学科中（Lyon & Montgomery, Citation2015），尤其是在组织理论、经济学和市场营销领域。根据Delmas和Burbano（Citation2011）的研究，组织声称它们已经对推进其优先的社会议程做出了新的、积极的和有意义的承诺。这些作者还指出，组织洗白行为表现为两种同时发生的现象：在相关问题上的表现疲软以及积极的沟通。关于漂绿行为的广泛研究描述了这一现象的机制类型和运作策略层次，无论是组织层面（企业层面）、产品/服务层面，还是其他特定形式的漂绿行为（De Freitas Netto等人，Citation2020）。

观察到的具体洗白形式包括：选择性披露，即只报告积极的环境信息（Lyon & Maxwell, Citation2011）；绿灯主义，类似于前者，但强调积极方面以转移对关键问题的注意力（De Freitas Netto等人，Citation2020；South Pole, Citation2022）；脱节，表现为言辞与实际行为之间的不一致（Crilly等人，Citation2012；Seele & Gatti, Citation2017）；绿色沉默，表现为信息的刻意隐瞒或遗漏（de Freitas Netto等人，Citation2020；Rasche, Citation2025）；以及混淆，表现为信息呈现的模糊和含糊不清（Delmas & Burbano, Citation2011；Lyon & Montgomery, Citation2015）。这些策略在不同行业和背景下反复出现，凸显了当代漂绿行为的复杂性和精巧性。文献中还提到了其他相关术语，如社会洗白、炒锅洗白、伦理洗白、多样性洗白、粉红洗白、蓝色洗白和数字洗白。

通过对不同文献的分析，我们可以推断出，随着漂绿概念的扩展和讨论的深入，其他类似术语也应运而生。“公共洗白”这一术语较为新兴，在学术界仍在发展中。该术语是通过类比漂绿概念创造的，Berkovich和Perry-Hazan（Citation2022）将其定义为一种针对利益相关者的沟通实践，其特征是故意传播错误信息。根据作者的观点，这是一种象征性策略，组织试图通过表面强调其公共使命来修复或改善声誉。

Berkovich和Perry-Hazan（Citation2022）探讨了公共教育与私有化之间的关系本质。他们将公共洗白描述为一种试图影响利益相关者对组织的负面看法的尝试，使其看起来支持或允许私有化。这并非真正旨在加强组织的公共性的努力，而是一种表面的印象管理行为，实际上隐藏了组织支持私有化的真实行为。在这种情况下，批判性话语分析（CDA）对于审视政府报告非常有价值，因为它能够识别出操纵策略和信息隐瞒行为。Garvie等人（Citation2022）将CDA应用于澳大利亚的议会听证会，证明问责程序可能受到个人利益和话语策略控制的扭曲，从而削弱了透明度并使得隐瞒行为和制度抵抗合法化。

这些行为体现了权力的行使，这种权力通过话语策略和技术得以表现和合法化，旨在构建特定的立场，并常常掩盖对集体生活的控制和监管机制（Fairclough, Citation2001；Foucault, 1976/2014）。这是因为语言具有表演性，是权力行使和争议的策略性场所。虽然Foucault强调了话语实践在现代治理形式和生物政治调控构建中的核心作用（Foucault, 1976/2014, 2008），但Fairclough（Citation2001, Citation2003）在此基础上发展了分析工具，以揭示文本中嵌入的权力关系。

在方法上，我们采用了基于Bhaskar批判现实主义分层本体论（1998, 2008）的批判性话语分析（CDA），并假设三个本体论上的不同层次：经验层面（可观察到的事件，如预算差异）、实际层面（产生这些事件的机制，如话语实践）以及现实层面（潜在的因果力量，如意识形态权力关系）。这些假设验证了使用定量数据进行案例选择（经验层面）的策略，随后进行定性话语分析（实际和现实层面）。因此，经验性的预算数据支持了分析报告的选择，而Fairclough的CDA（2001, 2003）则用于分析制度性话语机制。对于定量数据，我们从多年计划中收集了预算支出，并将其与我们调查单位的透明度门户上显示的实际支出进行了比较（Alves, Citation2021）。我们使用了以下指数来衡量百分比变化：Δ% = （实际达成/计划）× 100% - 100%，这是一种横向分析方法（Martins等人，Citation2019）。根据2012年补充法律第3条的规定（Brasil, Citation2012），将强制性和非强制性支出进行了分类。

预算计划与执行之间的最大负差异出现在联邦区和里约热内卢（分别为?40.24%和?67.72%）。在结果的初始部分，我们展示了各州之间的差异。我们收集这些数据的两个主要原因是：首先，有意选择这些州构成了信息丰富的极端案例（Patton, Citation2015）；其次，对于CDA而言，这些文本应能够代表语言、权力和意识形态之间的联系机制（Fairclough, Citation2001）。我们从每个四年政治周期中选取了问责报告（Distrito Federal, Citation2015b；Rio de Janeiro, Citation2020）。在话语分析中，我们指出了公共卫生筹资问责过程中存在明显缺陷的官方声明。

我们使用了Fairclough（Citation2001）的三维话语分析模型，包括：（i）文本分析，属于语言学范畴，具有描述性；（ii）与宏观社会学实践相关的话语实践分析，属于解释性范畴；（iii）社会实践分析，基于个体之间对社会实践的积极参与及其意义的共享，也具有解释性（Abdalla & Altaf, Citation2018）。意识形态植根于社会实践，是权力在构建、维持和社会历史转型中的运作方式。这些机制合法化了统治形式和霸权的维持。根据Fairclough（Citation2001），策略被用来隐藏、模糊和扭曲某些立场和信息。我们现在介绍分析模型，详细说明了研究的每个阶段，以理解研究过程是如何系统和地进行的。功能在表1中呈现。

本研究有三个局限性。首先，尽管定量分析涵盖了2012至2019年两个政治周期内的所有27个巴西州，但我们的话语分析仅考察了两个战略性选择的案例（联邦区和里约热内卢），这限制了结果的普遍性。然而，话语分析提供了关于权力技术如何运作以证明问责效率低下的见解，因此在发展中的民主国家中类似情况下可能具有参考价值。第二个局限性是，透明度门户的不完整数据影响了结果，因为在2012-2015年间有29%的州的数据缺失，在2016-2019年间有33%的数据缺失，这体现了“绿色沉默”作为一种限制全面预算评估的战略性沉默。第三，CDA本身具有解释性主观性，因此可能存在不同的解读。

首先，我们详细分析了公共卫生预算规划与实际支出之间的偏差情况。接下来，我们对问责报告进行了话语分析。卫生预算分为两大类：强制性和非强制性支出，尽管法律本身并未提及后者。所有支出都被一并呈现，这使得分析和监督账户的履行变得困难。实际上，州A可能规划了支出B，但实际上发生了支出C。因此，我们对每个项目进行了彻底的分析以建立分类。在规划和/或资源应用方面覆盖范围最大的领域是综合护理和基本卫生设施，而覆盖范围最少的领域是SUS卫生人员的培训以及active卫生人员的薪酬和社会保障费用。亚马逊州和罗赖马州在2012至2019年间没有规划或分配基本卫生设施的资源，尽管北部地区经历了最大的卫生缺陷（Araujo等人，Citation2022）。我们还研究了与健康相关的非强制性支出，观察到44种不同的支出名称，其中联邦区和圣卡塔琳娜州的支出名称最为多样。值得注意的是，公共治理方面的支出较低，这对社会控制产生了影响（Gon?alves等人，Citation2021；Kashiwakura等人，Citation2021）。

表2显示了各联邦单位按州划分的PPA（计划项目）与从问责报告中收集的结果之间的比较，这些报告涉及联邦单位的支出。表2展示了2012至2019年两个分析周期内计划支出与实际支出之间的差异。

数据按照百分比变化的降序排列。百分比变化越大，实际支出与计划支出的差异越大。随着百分比的下降，相对于计划金额的投资金额也减少了。值得注意的是，2012-2015年和2016-2019年的“实际达成”列显示某些州的值为零。这是因为这些州的透明度门户并未通过程序提供数据，或者访问困难。因此，由于信息缺失，社会控制受到了阻碍。在PPA的计划提案方面，政治话语与实际公共支出在第一个政治周期的19%样本结果和第二个周期的33%样本结果中是一致的。这意味着相当一部分计划结果要么没有转化为政府的实际行动，要么没有得到报告。在2012-2015年的周期中，联邦区的计划目标未实现的比例最高，达到40.24%；在2016-2019年的周期中，里约热内卢的比例为67.72%。值得注意的是，在第一个和第二个周期中，分别有29%和33%的样本没有透明信息。因此，无法有效监督、评估或解释任何可能违反法律规范和影响社会控制的公共管理行为（Gon?alves等人，Citation2021）。这种情况可以通过类比绿色洗白的理论框架来解释，即“绿色沉默”（de Freitas Netto等人，Citation2020），其特征是对相关数据的刻意遗漏或战略性沉默。在透明度门户的背景下，当与社会监督和问责相关的重要信息被保留或不公开时，这种现象就会显现出来，从而阻碍了公众的监督。

表2显示，在两个规划和执行周期中，亚马逊州和马托格罗索州相对于计划投入了最多的资源。南部地区的所有州在遵守计划资源方面都存在缺陷。东北部地区的州数量最多，数据缺失。现在我们呈现话语分析的结果，包括对文本、话语实践和社会实践的分析（表3）。

值得注意的是，各州每年用于呈现问责报告的格式存在差异，这两个特定州之间的差异尤为明显。为了提高可比性，显然需要更加标准化问责报告的呈现方式。缺乏标准化可以被视为一种混淆的策略，使得社会监督更加困难（Gon?alves等人，Citation2021；Platt Neto等人，Citation2006）。在德尔马斯（Delmas）和布尔巴诺（Burbano，引用2011年）以及里昂（Lyon）和蒙哥马利（Montgomery，引用2015年）的研究中提到的信息混淆策略，可以类似地应用于“公共清洗”（publicwashing）的背景中，后者在公共部门中也构成了一种类似的隐藏或信息模糊机制。这些结果与费尔克劳（Fairclough，引用2001年）的研究一致，他展示了如何利用机构文本的语言和结构来合法化福利系统中的（不）问责行为。在表3的文本层面进行的话语分析中，文本标记揭示了管理者为实现计划目标未能达成而给出的时间、空间和情境性理由。在紧急状态持续18个月期间，联邦区的公共卫生管理工作取得了显著成果：它减少了前几年的债务（DEA）；即使在《财政责任法》（LRF）的谨慎限制下，也任命了卫生专业人员并给予了他们任期；并购买了药品和医疗及医院物资，从而大幅减少了物资短缺（参见联邦区，引用2015a，第153页）。里约热内卢州的分析中也出现了这些要素。里约热内卢州经历了长期的政治、经济和财政危机，这要求各个团队在不同层面上进行调整。2019年年度计划是在恢复卫生投资的情况下执行的，恢复了秘书处职能运作的资金流动，这体现在公共卫生行动和服务的成本符合宪法规定的12%指标（参见里约热内卢，引用2020年，第34页）。争论性话语叙述基于当时的社会、经济和历史状况，用于为政府未能履行计划提供正当理由。尽管这些叙述对管理表现持乐观态度，但报告的数据却显示了相反的现实：仅有21.82%的目标得到超出，36.36%被认为令人满意，41.81%被归类为不令人满意或关键性问题。这一现象反映了公共卫生管理中的结构性缺陷（参见联邦区，引用2015a，第130页）。我们的分析表明，在2012至2015年的周期内，联邦区在年度计划目标与实际支出之间存在最大差异，从而显示出所提供信息的不一致性。研究结果表明，问责报告中呈现的“公共清洗”话语策略超出了单纯为预算差异找借口的范畴；它们有助于巩固某些意义，使这些差异成为机构运作的一部分，使得质疑和/或实现有效的社会监督变得困难。

在里约热内卢州，尽管官方声称遵守了宪法规定的支出要求，但公共卫生行动和服务的最低投资门槛并未达到，导致问责报告未能获得批准（参见CES，2021年）。在报告发布时，高级州官员和州长正在参与巴西最大的腐败丑闻“Car Wash”（Lava Jato）的调查中，他们被指控参与主动和被动贿赂及洗钱活动。这一背景凸显了根深蒂固的腐败文化，加剧了公共卫生领域有效问责的制度障碍，削弱了官方报告的可信度和透明度，限制了正式的社会监督机制的效果（参见Filgueiras，引用2018年；Matias-Pereira，引用2006年）。可以通过福柯（Foucault，引用2001年、2008年）的理论来理解这种动态，他认为话语不仅仅是反映现实，还积极生产和维持了合法化社会不平等的真理体系。费尔克劳（Fairclough，引用2001年）通过说明语言作为一种社会实践形式，如何有助于将不对称性常态化，使这些不平等在机构日常运作中更加隐蔽且难以挑战，提供了批判性的见解。关于公共问责的信息被“ spectacularized ”（即被过度渲染），因为它呈现的内容在加强社会参与和问责方面的目的上存在质疑（参见Abdala & Torres，引用2016年）。在意识形态层面，现实的产生和复制过程中，信息编制者与接收者之间的解释几乎不存在联系；这里的意识形态似乎是按照法律的一般框架来模拟现实而构建的（参见Abdala & Torres，引用2016年）。我们认为薄弱的问责机制是巴西政治文化的一个明显特征（参见Matias-Pereira，引用2006年）。在政治领域中粉饰公共形象的策略（参见Volkmer，引用2010年）可能会产生可见性，但如果缺乏实际实践基础，则会削弱合法性。在这种情况下，通过对比话语与现实，将会计报告作为宣传工具（参见Steccolini，引用2018年）可以区分出对公众的实质性承诺和旨在维护政治形象的象征性行动。关于霸权问题，我们的分析遵循了揭示社会经济不平等情境自然化的证据。在为组织重组辩护时，秘书处将焦点从未能达成目标的失败上转移开，转而谈论行政重组的必要性。强调秘书处获得的奖项表明，话语策略被用来为未能达成目标的行为找借口。新的组织结构旨在通过改进常规流程和整合流行病学、健康和环境监测来优化内部工作流程。新的组织模式将有助于更好地解决公共卫生问题。秘书处还注重工作流程的质量和持续改进，并参与了2019年里约质量奖评选，获得了荣誉奖以及里约热内卢州最佳公共组织管理水平的认可（参见里约热内卢，引用2020年，第5页）。预算计划与执行之间的差异通常通过归因于不利的环境状况来解释，或者通过强调积极方面的信息来掩盖，这种做法被称为“清洗”（washing），它故意转移人们对关键失败的关注，即使面临重大限制，也能强化对管理的正面看法（参见De Freitas Netto等人，引用2020年；South Pole，引用2022年）。在联邦区也观察到了这种现象。从以下引文中可以看出，尽管强调了行政措施，但结果并不令人满意：“2015年初在联邦区公共卫生部门识别的问题采取了一些措施来应对，但其效果不足以解决问题”（参见联邦区，引用2015a，第154页）。表4根据绿色清洗（greenwashing）文献中的内容，列出了我们在文章中发现的组织清洗策略的类型。问责报告中的公共清洗策略（如选择性披露、分散注意力、脱钩和混淆）体现了权力技术（Foucault，引用2008年），这些技术规范和调节政府与民众之间的话语交流。由于两个州的问责报告在四个周期内都与计划存在偏差，我们可以推断出形式上的透明度已经建立，但这本身并不能确保卫生系统的实质性问责（参见Bovens，引用2007年、2010年；Hood，引用2006年；O’Neill，引用2002年）。问责与实际机构实践的脱钩使其成为一种工具，可能仅仅用于合法化和维护权力（参见Fairclough，引用2001年；Foucault，引用2001年、2008年）。在这种背景下，仪式性的透明度不仅不能减少不平等，反而可能加剧健康不平等并侵蚀公众信任。

当我们比较预算变动与机构叙述时，发现尽管有法律框架和透明度平台，医疗领域的问责仍然不稳定，计划与实际表现之间的重大差异在官方报告中被系统地合理化。受到绿色清洗文献的启发，我们识别出了公共清洗行为，如选择性披露和分散注意力，以及话语与实践之间的脱节，这些行为将结构性失败转化为行政努力的描述、情境性不利因素或机构成就的叙述。这些机制在形式上遵守法律与实际民主合法性之间起作用，产生了表演性的透明度，中和了社会控制的潜在能力。我们分析的报告往往将这些不平等视为预算限制和政治危机的必然结果，而不是暴露和面对它们。这项研究的意义在于强调需要加强我们所考虑各州公共卫生预算政策中的问责机制。除了数字平台上的透明度之外，还需要真正的机构承诺：愿意将预算决策置于严格审查之下；让公众和卫生领域的社会参与者积极参与监督；以及完善问责机制，以应对与预算计划不一致的公共行动所带来的后果。

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