安全与参与：瑞士公民在核废料治理中质疑社会技术鸿沟

《Safety Science》：Safety and participation: citizens challenging the socio-technical divide in nuclear waste governance in Switzerland

　　罗尼·埃门内格
瑞士弗里堡大学地球科学系

摘要
自20世纪90年代以来，各国政府越来越多地推动参与式核废料治理，让受影响的社区参与进来，并鼓励专家与公众在评估长期安全性和风险方面进行合作。然而，研究表明，深刻的社会技术分歧仍然存在，因为专家的权威继续主导着问题的定义和决策过程。结果，尽管有正式的参与承诺，但公民往往被边缘化。在此背景下，本文探讨了苏黎世东北地区（ZNO）的公众安全小组如何在核废料治理过程中参与技术科学安全评估。通过文献分析和民族志实地考察，本文追踪了公众安全小组如何融入技术科学的安全领域，以及他们如何倡导将安全视为一个社会技术过程来加以考虑。在参与过程中，这一策略使安全小组能够挑战定义、评估安全性的制度权力关系，并在科学与社会之间的接口处协商自身的作用。基于此，本文为理解安全治理提供了一种本质上的政治视角，即安全话语如何可能在核废料治理过程中巩固或挑战专家与公民之间的社会技术分歧。

1. 引言
专家和公众普遍认为，地质处置是安全储存放射性废物长达一百万年的潜在解决方案（Schr?der 2016）。为此，科学和技术在地质处置项目的发展及其风险和安全评估中起着关键作用。然而，处置项目并不仅仅是技术科学问题（Bergmans等，2015；Landstr?m和Bergmans，2015）。早在20世纪80年代和90年代，公众对处置项目的抵制就揭示了技术官僚“决定-宣布-防御”方法的局限性，以及这些项目对公众接受度、合法性和信任的依赖性（Brunnengr?ber和Di Nucci，2019；Krütli等，2010）。因此，自20世纪90年代以来，大多数政府重新设计了处置项目，以确保受影响公众在选址和决策过程中的参与（Cotton，2017；Di Nucci和Brunnengr?ber，2019；Kuppler，2012；另见Solomon等，2010；Hietala和Geysmans，2020）。这种“参与转向”更加重视公众与专家之间的合作，以支持更为民主和稳健的核废料治理决策（Chilvers，2007；Flüeler，2006；Lehtonen等，2022；另见Wynne 1996）。尽管越来越多地承认放射性废物处置是一个社会技术问题，但处置项目的技术科学复杂性使得公众参与变得具有挑战性。关于参与式核废料治理的文献显示，政策承诺与其实际实施之间存在持续差距：专家仍保持对问题定义的权威（Bergmans等，2015；Cotton，2017；Lidskog和Sundqvist，2004）；社会问题被置于技术问题之下（Barthe等，2020；Parotte和Delvenne，2015）；公众的决策权通常仅限于规划、程序和司法问题（Cotton，2018）。关于参与和专业知识政治的研究提供了大量证据，证明“社会技术分歧”仍然存在（Bergmans等，2015）。在这种意义上，技术官僚文化持续存在，并继续塑造科学与社会的关系以及专家与公民的互动。在不同的治理过程中，这表现为一种将公众与专家之间的分歧通过“缺陷模型”进行话语构建（Chilvers和Burgess 2008: 1881），在这种模型中，只有专家被认为拥有评估和评价风险与安全问题所需的专门知识（参见Chilvers，2007；Krütli等，2010；R?hlig和Eckhardt，2017；Schneider，2019）。

本文补充了关于参与和专业知识政治的研究，探讨了苏黎世东北地区的公众安全小组如何在瑞士核废料治理过程中参与技术科学安全评估。该地区在2011年因被国家放射性废物处置合作组织（Nagra）列为六个进一步调查的深层地质储存库选址地点之一而受到关注。为了促进当地参与，在深层地质储存库部门计划（SFOE 2008）的框架下成立了一个名为“区域会议”的机构，其中包括来自39个潜在受影响市镇的代表。作为该会议的重要组成部分，成立了公众安全小组，授权其代表受影响公众处理安全问题，确保知识从科学向社会的转移，并评估专家的安全评估的合理性。

在此背景下，本文提出以下问题：苏黎世东北地区的公众安全小组自成立以来是如何应对风险和安全相关问题的技术科学复杂性的？它在实践和概念上是如何处理这些问题的？最重要的是，它在参与过程中是如何构建风险和安全的话语框架的？为了解决后一个问题，本文借鉴了Hajer（1995）的话语分析方法。该方法的核心是分析“论证斗争”，即不同参与者试图定义什么是（环境）问题，什么被视为有效知识，以及在解决这些问题时哪种制度化的互动是合理或不可避免的。对于本文分析的案例研究，这种方法有两个重要意义。首先，它关注了不同参与者——特别是公众安全小组——在核废料治理过程中如何构建风险和安全问题的话语框架。因此，安全被理解为一个需要由专家评估和评价的“多维”概念（NEA 2013: 39），但也是一个解释、协商和争议的话语对象。其次，它突显了风险和安全问题的构建在多大程度上合法化了特定的安全治理安排，以及专家和公民的角色划分，无论是更加技术官僚的还是民主的。

沿着这些线索分析公众安全小组在核废料治理过程中的参与情况，可以提供重要见解，了解专家与公民之间的社会技术分歧是如何被挑战的。方法上，本文基于2019年春季至2023年春季的文献分析和民族志实地考察。实地考察包括定期观察安全小组会议和偶尔参加区域会议——我作为“嘉宾”受邀参加。这些会议的详细笔记和正式记录构成了分析小组在选址过程第三阶段活动的数据基础（基于2018年至2022年间举行的30次会议）。此外，非正式讨论、考察期间的观察以及与部分小组成员的半结构化访谈也补充了数据基础。此外，还使用了苏黎世东北地区区域会议的会议记录和政策文件，以研究选址过程第二阶段的安全问题（2011年至2018年间会议的记录可在线获取）。与小组成员和部门计划关键利益相关者的访谈记录提供了补充数据集，以进一步背景化分析和发现。

基于此，本文有助于更好地理解专家与公民之间社会技术分歧以及更广泛的安全治理机制是如何通过话语政治进行有意义地构建、巩固和挑战的。文章结构如下：第二部分介绍了瑞士核废料治理的近期历史，说明其如何围绕技术科学的安全概念进行构建，尽管有参与转向，但仍然巩固了社会技术分歧。第三部分聚焦于苏黎世东北地区的公众安全小组，展示其小组成员如何处理放射危害、风险和安全问题，并从社会政治角度构建安全。第四部分探讨了公众安全小组在关于深层地质储存库和相应地面设施选址的争议中的参与情况。本文为理解安全提供了一个本质上的政治视角，以及安全话语如何可能在核废料治理安排中巩固或挑战这些安排。

2. 瑞士的参与转向
2.1. 安全标准和治理
从技术科学的角度来看，核专家将安全视为一种“非事件”（Hollnagel 2014），或者是一种能够保证防止不良事件和发展的状态（参见NEA 2013）。然而，核专家普遍认为“这种状态在现实中很少存在”（Schr?der等，2016: 258），并且没有所谓的“绝对安全”（R?hlig 2024: 230）。相反，安全需要定义什么是“可接受的风险”（Eckhardt 2021: 7）——这一定义可能会随时间变化。从科学技术的角度来看，构建安全案例是一种计算性、评估性或论证性的工作，以确保满足法定参考点（Ialenti，2020；R?hlig，2024；参见NEA 2013）。这使得安全成为一个可以在技术科学基础上建立的“动态非事件”，但也可能成为争议的对象（R?hlig和Eckhardt 2017）。

在瑞士，安全被载入瑞士联邦核能法（SNEA 2003；SNEA 2004）作为关键原则，适用于所有类别的放射性废物。根据国际安全标准（参见IAEA 2006），瑞士联邦核安全监察局（ENSI）于2007年制定了全面的安全标准，包括四个组中的十三个标准（HSK 2007: 18）：（1）宿主岩石的性质，（2）其稳定性，（3）地质信息的可靠性，（4）结构适宜性（另见HSK 1993）。根据“污染者付费”原则（SNEA，2003，第31条），Nagra代表核电站运营商负责证明在特定地点可以满足法定安全标准。在此基础上，Nagra必须提出合适的地质选址区域和地点，并提交通用许可证申请（SFOE 2008: 77）。为此，Nagra进行了研究并构建了安全案例，以证明选址和处置项目的合理性。评估和决定是否满足安全标准的监管权力属于ENSI。作为监督职责的一部分，ENSI还负责在部门计划过程中定期更新安全要求——这与将安全视为“动态非事件”的技术科学概念一致。

在寻找瑞士最安全的深层地质储存库选址过程中，ENSI的十三个安全标准作为选址的决定性参考点，或在部门计划过程的三个阶段中对地点进行安全导向的比较（SFOE 2008: 40）：在第一阶段（2008-2011年），Nagra根据既定标准从地质和安全方面识别和评估了各种地点。第二阶段的主要目标是确定至少两个地质选址区域，用于高放和低放废物或共享地面基础设施的深层地质储存库（Nagra 2014a）。为此，Nagra使用定量初步安全分析比较了各种地点的安全性，并建议将搜索重点放在苏黎世东北地区和朱拉东部（Nagra 2014b）。然而，各种利益相关者对Nagra的提案提出了质疑，最终导致ENSI迫使Nagra重新考虑Northern L?gern地区并持续纳入讨论。在随后的第三阶段（自2018年起），通过深入的地质调查加强了所有三个地点的安全评估——Nagra最终在2022年9月提出Northern L?gern为其首选地点（Nagra 2022）。选址适宜性的证明构成了通用许可证申请的基础（SNEA 2003，第13条第g款），包括选址的技术科学理由和详细的安全案例——Nagra于2024年11月提交了N?rdlich L?gern的申请。安全与参与
《部门计划》将安全视为在瑞士选址的关键原则，并将评估责任分配给科学和技术专家及机构。同时，该计划为可能受影响的社区提供了多种参与途径的监管框架。其参与式设计反映了政府对瑞士中部选址过程失败的回应——1995年和2002年当地社区的否决导致Nagra公司探索中小型废物储存库选址的计划被驳回（Krütli等人，2010年：231-233页）。Wellenberg储存库项目的失败对核废料管理政策和实践产生了深远影响：一方面，修订后的《瑞士联邦核能法》（SNEA 2003）废除了保障Wellenberg选址地地方决策权的州级否决权，将相关安全职责上移至国家层面，并允许举行可选的国民公投（Fischer，2019年：302页；Kuppler，2012年：113页）。另一方面，为了弥补地方否决权的影响，该计划通过建立参与机制来确保地方参与。在瑞士联邦能源局（SFOE）的领导下，《部门计划》旨在通过让可能受影响的社区和州政府参与，建立地方信任和社会“接受度”（SFOE，2006a；SFOE，2008年）。

《部门计划》借鉴了适用于国家级大型项目的成熟规划工具（Fischer，2019年：303页），为选址过程的三个阶段提供了区域参与的制度框架。在Nagra公司初步确定六个潜在选址地后（Nagra，2011年），SFOE制定了组织潜在“受影响社区”参与的区域参与规则和结构（SFOE，2008年；SFOE，2011年；SFOE，2015年）。2011年第二阶段启动时，SFOE在六个潜在选址区设立了区域会议。这些会议由约100名成员组成，包括地方利益相关者代表、民间社会代表以及可能受瑞士储存库选址影响的瑞士北部市镇代表。2018年第三阶段开始时，由于Nagra减少了选址地数量（NTB，2015年），其中三个区域会议被取消，剩下的是Northern L?gern、Jura East和Zurich North-East三个区域。随着Nagra最近宣布优先考虑Northern L?gern区域的通用许可证申请（Emmenegger，2026年），这两个区域的会议也被终止——其中包括本文第三和第四节讨论的Zurich North-East区域。

在整个过程中，《部门计划》为瑞士的核废料管理提供了整合参与元素的监管框架。Parotte等人（2024年：350页）将这一过程称为“逐步开放与封闭”。在《部门计划》的三个阶段中，公众参与逐渐展开，并在每个阶段结束时达到高潮，具体形式为会议上的“咨询”。这一过程虽存在争议（例如关于受影响公民只能发言但无决策权的根本问题，Fischer，2019年），但仍促进了关键利益相关者与潜在选址社区之间的“相对无冲突”的协商（Kuppler，2017年：178页）。

2.3. 安全与参与
《部门计划》被关键利益相关者誉为参与式和协商式治理的先驱框架。它成功结合了专家主导的安全性评估与公众参与。不过，在瑞士，专家与公民之间的社会技术分歧限制了真正的参与：只有在不损害技术安全性的前提下，参与才能得到支持（Kuppler等人，2023年：191页）。地方参与主要集中在地面设施的设计和选址以及深层地质储存库的社会经济影响方面（SFOE，2008年：34页）。为深化讨论，该计划最初提议设立两个小组——一个处理社会经济问题，另一个负责地面设施选址。这两个小组分别在2011年的区域会议上成立并开展相关工作。第二阶段期间，区域会议的参与重点转向地面空间评估和规划相关议题。第三阶段时，三个区域会议中有两个因Nagra减少选址地数量而被取消，仅剩Northern L?gern、Jura East和Zurich North-East三个区域。随着Nagra宣布优先开发Northern L?gern区域的通用许可证（Emmenegger，2026年），这两个区域的会议也被终止。

在这一过程中，《部门计划》通过“逐步开放与封闭”的机制将参与元素融入决策过程。瑞士的讨论在三个阶段逐步展开，并在每个阶段结束时达到高潮。区域会议的参与形式多样，最终以“咨询”形式结束（Kuppler，2017年：179页）。尽管存在争议，但该过程整体上促进了关键利益相关者与潜在选址社区之间的协商（Kuppler，2017年：178页）。

2.3. 安全与参与
《部门计划》被视作参与式和协商式治理的典范。它成功结合了专家的安全性评估与公众参与。然而，瑞士的专家-公民互动仍受到社会技术分歧的影响：只有在不危及技术安全性的前提下，参与才会得到支持（Kuppler等人，2023年：191页）。地方参与主要集中在地面设施的设计和选址以及深层地质储存库的社会经济影响上（SFOE，2008年：34页）。为加强讨论，该计划设立了两个小组：一个负责社会经济问题，另一个负责地面设施选址。这两个小组在2011年的区域会议上成立并开展工作。第二阶段期间，区域会议的参与重点转向地面空间规划和相关议题。负责地面设施选址的小组（本文称为地面小组）在积极参与中发挥了关键作用。

尽管在空间规划和土地开发领域实现了真正的参与，但《部门计划》并未将安全问题作为参与的重点。相反，它仅通过技术安全论坛（TSF）向公众开放技术安全性评估，该论坛为专家提供相关信息。TSF作为一个专家咨询平台，帮助公众、市镇、选址区域、利益团体、各州以及邻国解决技术安全相关问题。成员的任务是讨论并回答技术安全相关问题，并将答案发布在互联网上（截至2022年底已回答169个问题）。根据制度设计，TSF产生的知识需经过多方专家验证和认可，通常会公开哪些专家参与了哪些部分的解答。这种做法基于这样一个假设：只有先由专家解决知识分歧，才能将共识成果向公众传播。这种方式强化了“专家主导”的观念，认为普通民众缺乏处理技术、风险和安全问题的科学素养（Krütli等人，2010年：867页；参见Ialenti，2020年）。这也反映了专家与公民之间的社会技术分歧，这种分歧继续影响瑞士的科学与社会关系（参见Bergmans等人，2015年）。

显然，《部门计划》最初将安全领域的参与视为一种技术官僚式的过程，主要限于信息接收。但随着区域参与机制的完善，对安全领域参与的需求逐渐增强。2011年，SFOE在区域会议中设立了安全小组以促进公众咨询。这些小组负责研究安全问题，并在选址过程中向区域会议提供反馈。根据规定，安全小组的职责包括“从联邦机构和废物产生方获取必要信息，并向技术安全论坛提出相关问题”（SFOE，2008年）。为此，安全小组获得了资金，用于邀请专家、组织信息交流会并讨论技术安全相关问题。

23. ZNO安全小组
在瑞士，“安全”是核废料储存库选址的核心原则（SFOE，2008年）。自2008年《部门计划》启动以来，各利益相关者（包括专家和公众）一直强调安全是选址的首要考虑因素（Kuppler，2017年；Kuppler等人，2023年）。虽然安全原则基本无异议，但对其具体含义及实现方式仍存在分歧。Schneider（2019年）指出，瑞士利益相关者对安全的理解存在差异，这些差异不仅涉及安全的定义，更关乎其评估、评价和实现方式。这种差异影响了参与的实质及公民在技术科学领域的角色。本文通过Zurich North-East的安全小组案例，展示了如何在技术科学复杂性和社会技术分歧的背景下处理安全问题。案例表明，非专业人士也能具备参与所需的能力，并在选址过程中发挥作用。

3.1. 最坏情况设想
2011年11月，Zurich North-East被列为放射性废物处置的潜在选址地。为此成立了安全小组，负责代表区域会议处理安全相关问题。该小组在2011年9月的成立会议上成立，2011年11月的后续会议上扩充至14名成员。尽管初期面临挑战（组长表示：“小组有安全问题需要处理，但没有像其他小组那样的明确授权和进度目标”），但它仍完成了工作。2013年2月，安全小组向区域会议提交了一份政策文件，引发关于安全参与意义的讨论。文件提出了参与过程中的规范原则，强调透明度、公平性和反思性，旨在提升储存库的安全性。

在初期阶段，安全小组在技术法律、安全标准和安全案例设计方面的专业知识有限。不过，他们开始探索参与的意义及其在科学与社会界面中的作用。通过讨论一系列风险问题，小组制定了最坏情况设想，以更全面地理解安全问题。安全小组关注的问题是：“核废料的危险性究竟有多高？”为了回答这个问题，首先从一个技术性的视角出发，将风险视为一个等式（风险 = 损害 × 概率）作为起点，但这并不足以解决问题，因为事件发生的概率难以评估，而潜在的损害却非常严重。因此，小组成员发现将核废料比作笼中老虎的比喻更为直观，更能有效地说明和捕捉其真正的危险性：没有笼子的老虎代表着“巨大、现实且迫在眉睫的危险”，而有笼子的老虎则意味着“危害发生的概率较低”（RC ZNO 2018: 3）。接下来的任务就是评估笼中老虎所构成的风险、老虎的攻击性以及具有一定厚度的笼栏所提供的保护作用。用通俗的语言来说，这种“遏制”的比喻有助于简化为地下深地质处置设计的多层防护系统，以及地表的核废料包装处理设施。然而，小组的核心关注点并非笼子本身，而是笼子里的老虎——在最坏的情况下，它关注的是核废料可能以完全无保护或未被有效控制的形式释放出来的危险。尽管小组成员清楚地意识到这些情况并不现实，但这符合“安全第一”的原则。正如一位小组成员所说：“所有其他标准都必须服从于安全性和风险最小化的要求”。

3.2. 工艺安全
在研究危险性、风险和安全问题的同时，小组也开始通过实际案例来深化对安全与风险管理实践的理解。2014年春季，小组成员参观了位于K?lliken的垃圾填埋场，该填埋场在1978年至1985年间用于处置危险废物，后来由于项目失败而启动了修复工作（参见Seidl等人2017年的研究）。这个案例具有特殊意义，因为它展示了最坏情况是如何变成现实的，或者说是风险管理失败的典型例子，可以与核废料处置项目相提并论。在参观过程中，小组成员与负责该填埋场的人员以及科学界和当地公众中的批评人士进行了交流。他们了解到，当局在规划阶段忽视了当地公民的反对意见，仅依据专家的可行性研究就决定启用了该填埋场。即使在填埋场开始运营后，当局和运营商仍然淡化公众的质疑，尽管故障迹象越来越明显。直到1985年，当这些故障无法再被忽视时，填埋场才被关闭。一个独立的专家小组最终证实该填埋场对人类和环境构成了严重威胁。

对K?lliken的访问为安全小组准备了第一份全面的安全报告《深地质处置领域的工艺安全》（RC ZNO 2015a）提供了重要参考。报告中，小组回顾了这一事件，并对风险管理的方法提出了质疑。他们发现，导致项目失败的主要原因不在于技术问题，而在于体制问题——“运营商是在自我监督下运作的”（RC ZNO 2015a: 7）。这次访问具有决定性意义，正如小组主席所强调的：“K?lliken案例引发了关于工艺安全的重要思考”。它促使小组成员总结了错误的原因，并反思了应从中吸取的教训。报告明确指出，K?lliken案例并不能代表所有核废料储存设施的情况，但它说明了“最坏情况下”可能发生的后果，从而有助于吸取经验教训（RC ZNO 2015a: 6）。

在访问K?lliken之后，小组邀请了几位专家讨论工艺要求和质量标准。最终，小组确定了四个关键标准来归纳其在K?lliken的经验：（1）制衡机制；（2）透明度；（3）长期规划；（4）科学证据的处理方式（RC ZNO 2015a: 12）。这些标准主要受到了一位研究核废料治理问题的学者Sophie Kuppler的启发——她当时正在撰写关于参与式和协商式治理的博士论文，后来成为该领域的知名专家（参见Kuppler 2017）。同时，这些标准的制定也反映了小组在程序正义和“过程质量”问题上的分析兴趣，这一点在其首份政策报告中已有体现。2015年11月，安全小组正式通过了这份报告，并在随后的区域会议上进行了展示。尽管安全小组内部对于“工艺安全”的概念存在争议，但这一观点得到了多数成员的认可，并在2015年发布的报告中得到了确认。

无论如何，随着小组持续开会讨论、研究更多案例并与相关领域的专家交流，对工艺安全的理解也在不断进步。报告强调，工艺安全并不取代传统的科学技术安全标准，而是对这些标准进行了补充——它关注的问题是：“应该如何设计和運作流程，以确保安全始终得到保障，即使这可能会给各方带来不便或不利影响”（RC ZNO 2015a: 3）。换句话说，重点不在于是否满足了安全标准，而在于如何避免最坏情况的发生，以及如果风险变得不可接受时，应具备哪些程序性措施来阻止项目的推进。与纯粹的技术科学视角不同，安全小组采用了一种社会技术的安全观，认为安全不仅是一个科学技术的结果，也是社会政治的产物。

接下来的章节将展示，这种社会技术的安全观对于小组参与该地区核废料“安全”处置的争论至关重要。它使小组能够审视评估安全的制度权力关系，以及深地质处置计划下形成的社会技术分歧。这份安全报告对小组产生了深远影响，促进了其对治理安排的批判性思考，呼吁增强透明度、 accountability（责任机制）和制衡机制。此外，它还促使小组重新定位自身的角色——从单纯推动专家知识向公民转移，转变为致力于确保在技术科学复杂领域中的民主监督。

4. 安全审议
本节探讨了苏黎世东北地区安全小组在选址过程中的安全策略。作为区域计划的一部分，安全小组的任务是为区域会议审查和评估安全相关问题，以便对其逐步进行的选址流程提出意见。自2011年成立以来，这主要体现在对Nagra提出的场地比较的评论上（第二阶段），以及评估Northern L?gern作为深地质处置场所的初步选择（第三阶段），区域会议可以对此进行反馈。此外，这也体现在对Nagra提出的苏黎世东北地区地表设施候选地点的谈判中，区域会议可以讨论、评估并提出补充意见（Nagra 2014c: 1）。在最坏情况和社会技术的安全概念的指导下，安全小组制定了上述四个关键标准。这种策略的制定受益于与核废料治理专家Sophie Kuppler的交流，她的研究在当时处于前沿，并成为该领域的权威专家（参见Kuppler 2017）。报告还表明，这些标准反映了小组在程序正义和“过程质量”问题上的分析视角。

在访问K?lliken之后，小组邀请多位专家讨论工艺要求和质量标准。通过这些讨论，小组得出了以下四个关键标准：（1）制衡机制；（2）透明度；（3）长期规划；（4）科学证据的处理方式（RC ZNO 2015a: 12）。这些标准不仅受到Sophie Kuppler研究的启发，也体现了小组在程序正义方面的关注。最终，安全小组在2015年通过了这份报告，并在后续的区域会议上进行了宣介。尽管安全小组内部对“工艺安全”的理解存在分歧，但这些标准反映了大多数成员的共同观点。

总之，随着小组继续进行讨论、研究更多案例并与相关领域的专家交流，其对工艺安全的理解不断深化。报告明确指出，工艺安全并非取代传统的技术安全标准，而是对这些标准进行了补充。它关注的问题是：如何设计和运作流程，以确保安全始终得到保障，即使这可能给各方带来不便或不利影响。换句话说，重点不在于是否满足了安全标准，而在于如何避免最坏情况的发生，以及在风险变得不可接受时，需要哪些程序性措施来介入。与纯粹的技术科学方法不同，安全小组采纳了一种社会技术的安全观，认为安全不仅是科学技术的产物，也是社会政治的结果。这种社会技术的安全观对于小组参与该地区核废料“安全”处置的争论至关重要，它有助于揭示评估安全的制度权力关系，以及深地质处置计划下的社会技术分歧。对于安全小组而言，安全评估再次涉及考虑在放射性物质运输或其重新包装过程中可能出现的各种问题。认真对待安全问题意味着给予其100%的权重，从而使安全问题凌驾于所有其他评估标准和利益之上。因此，对地表设施安全方面的评估引发了一场关于安全重要性的根本性争论，以及安全小组在第三阶段过程中的角色问题。最坏情况下的情景对安全小组来说仍然至关重要，这促使它提出了最终标准，以排除那些对饮用水资源构成明显危害或存在不可接受风险的地点。尽管如此，区域会议还是暂时通过了地表小组的规划工具。这场争论随后对安全小组如何评估地表小组的工作产生了重大影响。在评估报告中，安全小组不仅评估了与潜在地表设施相关的实际风险和危害，还评估了决策过程本身的安全性。特别是，它质疑了地表小组在第二阶段最初制定的排除标准，并认为这种方向的彻底改变是不连贯的。

2020年，关于地表设施选址的争论达到了一个转折点，当时区域会议提议“重新讨论”，并在必要时评估新的地表设施选址（Nagra 2021: 2）。这一提议的提出得益于Nagra在水文研究方面的进展，这些研究为该地区地下水的位置和动态提供了更多确定性。因此，Nagra和地表小组之间讨论了一个额外的选址方案。对于地表小组来说，重新评估这些新地点时又回到了第二阶段制定的“排除标准”，但进行了调整——现在更注重供水战略利益，并减少了与某些土地利用区的（安全）距离（Nagra 2021: 6）。最终，在外包重新包装设施的前提下，对其中一个地点达成了某种共识。安全小组在关于地表小组报告的声明中也强调了关注危害的重要性。从这个意义上说，它强烈支持地表小组将选址范围扩大到现有含水层之外的决定，认为这是安全方面的最终贡献。另一方面，它对地表小组基于辐射风险增加而减少与居住区距离的决定持批评态度。考虑到实际危害或辐射安全问题，安全小组还提议将重新包装设施迁出该地区——这一提议得到了不同利益相关者的支持，并最终被Nagra采纳。

这个案例表明，关于苏黎世东北地区地表设施选址的争论主要集中在辐射风险和危害的考量上，尤其是当该设施位于战略性含水层之上时。然而，出于对过程安全的关注，安全小组也考虑了在过程中可能引发和解决的各项安全问题。在评估过程的早期阶段，它特别质疑了联邦和各州当局在战略饮用水含水层问题上的干预方式，尤其是前者自上而下的干预方式，这种干预导致了争论的终结。同样，安全小组后来也对Nagra在“重新讨论”后根据该地区地质条件的重新评估而排除某些选址的决定提出了质疑。尽管Nagra的地下调查取得了进展，但安全小组认为在没有透明且全面的科学依据的情况下，在过程中改变评估条款是不可接受的。

对于苏黎世东北地区的安全小组而言，自2014年起，随着Nagra公布了对多个地点的初步安全分析及建议在第三阶段进行选址选择的提案（区域会议作为咨询过程的一部分需要对此发表意见），参与度显著增加。Nagra建议优先考虑苏黎世东北和朱拉东部地区的选址，同时由于技术和结构上的不足，保留了北方拉格恩地区。在该地区，Nagra的提案引发了关于选址过程中某些路径依赖性的猜测，有人认为Nagra偏爱苏黎世东北地区作为首选地点。然而，在对Nagra的安全分析进行评估时，安全小组并未涉及这些政治争议。相反，它根据十三项法定安全标准逐项审查了这些标准（RC ZNO 2015b）。该报告证明了非专业人士能够参与并理解技术科学领域的能力。这促使小组评估和质疑各种技术科学变量的合理性，以及专家在其安全分析中如何合理化不确定性。

安全小组在报告中还纳入了长期辐射建模中的最坏情况，以促进安全问题的讨论（RC ZNO 2015b）。从科学技术的角度来看，决定安全性的一个关键标准是计算出的放射性释放剂量在处置后一百万年内低于法定阈值。作为关键的定量标准，安全性是通过对储存库设计中包含的多重屏障相互作用进行建模得出的结果。虽然可以对建模方法基于其假设或参数提出质疑（即“垃圾进，垃圾出”原则——Adamski 2014: 79），但当时非专业小组几乎没有相关能力进行这种评估。此外，由于所有地点的剂量计算结果远低于实际阈值，且并未对不同地点进行区分，因此这并未影响Nagra的选址提案。在回复报告中，安全小组接受了这种做法，但进一步建议考虑“结合多个不利假设的最坏情况（例如更高的侵蚀率、水体流动性、更深的埋藏深度）”（RC ZNO 2015b: 10）。实际上，安全小组的部分干预并未与整体安全案例相矛盾，因为最坏情况会被纳入长期安全性评估中。相反，这体现了小组成员对安全案例内部逻辑的深入理解——这种理解最终促使他们向技术专家论坛（TFS）提出了相应问题，要求专家解释建模假设及其对知识生产和安全评估的影响（见TFS 2022）。

安全小组的评估不仅具有技术科学性，还具有社会政治性。它质疑了科学报告中的技术科学语言和结构，这使得非专业人士难以理解这份“海量文件”。安全小组的结论基于一系列旨在评估Nagra报告可理解性的问题，体现了其要求透明度和让公众了解决策所基于的技术科学专长的努力。它强调“非专业人士也有权判断是否有足够的科学依据来做出特定决策”——尤其是在“民主国家”中（RC ZNO 2015b: 4）。报告指出，可理解性至关重要，是合法参与的关键条件，无论是在与安全相关的决策制定方面，还是基于科学知识的决策方面。同时，安全小组关于过程安全的讨论及其相应报告的准备工作影响了第二阶段对Nagra提案的评估。例如，安全小组强调不仅要重视“传统安全标准（如地质等），还要重视“以安全为导向的过程安全”（RC ZNO 2016: 31）。因此，它呼吁考虑制衡机制和尊重少数意见，支持对部门计划进行“调整或优化”，以实现“适应性过程”（RC ZNO 2016: 33；另见RC ZNO 2015a: 11）。这既挑战了专家与公民之间的社会技术划分，也质疑了安全小组参与所处的制度框架。此外，2015年11月发布的《过程安全报告》也进一步推动了其与治理问题的互动（RC ZNO 2015a: 11）。

在第三阶段，安全小组继续深入探讨安全问题，包括参与正在进行的地球科学研究（如深钻探和岩石实验室）的技术细节、安全案例的技术科学方面（不确定性和监管框架），以及辐射风险和危害。小组成员在与专家的会议中讨论了技术和科学问题，并定期开展技术科学辩论，关注法律、制度和权力关系中的路径依赖性以及专业知识的发展和知识的授权方式。然而，当Nagra宣布由于北方拉格恩地区的有利地质条件而将其作为最合适的核废物处置地点时，安全小组的工作突然终止。这一决定得到了区域会议的普遍认可：Nagra决定优先考虑北方拉格恩地区，而这个地点在第二阶段曾被建议排除，被视为部门计划过程质量的一个关键体现（RC ZNO 2022: 2）。相比之下，安全小组对Nagra的决定可理解性持保留态度，特别是认为由于Nagra未提供选址背后的技术和科学论据，且其对公众的解释未能满足小组成员的期望。安全小组关于Nagra选址的最终报告较为简短，部分原因是苏黎世东北地区的区域会议即将解散，安全小组也随之解散。报告中再次强调了“对过程质量进行严格审查”的重要性（RC ZNO 2022: 5），并评估了与部门计划相关方的信息交流，包括Nagra、ENSI和SFOE。同时，它强调了专家与公民“平等对话”的重要性，以及“合作质量”，这种合作能够考虑超出正式程序范围的“次要意见”（RC ZNO 2022: 6）。为了促进这方面的安全思维，安全小组还提供了一个链接，通向包含最终报告的OnePager，该报告总结了专家组在安全评估中应予以重视的问题和关注点——“不论场地选择如何”（RC ZNO 2022: 6.5）。

**结论**
本文研究了自2011年成立以来，安全小组在苏黎世东北部核废料治理过程中对风险和安全相关问题的参与式讨论。研究表明，非专业小组成员必须应对相当大的技术科学复杂性，并通过不断深入安全技术领域来评估专家的工作专业性，以代表区域会议进行评估。分析表明，非专业小组成员确实获得了完成这项任务的能力和专业知识，这主要得益于实地考察以及与专家们的定期交流。然而，在技术科学领域之外，安全小组还从社会技术的角度来理解和重新定义安全。在参与式治理过程中，他们主要通过两种方式做到了这一点：

首先，他们将关注点从安全这一抽象的技术科学概念转向了辐射风险和危害在最坏情况下可能如何显现的实际事件。与将安全视为非事件的技术科学理解相反，这种方法促进了对实际事件（尽管往往不切实际）的探讨，以及如果出现问题时可能发生的情况的思考。这种视角影响了安全小组对潜在地质储存库及其相关地面设施的风险和安全评估。证据表明，在如何系统地识别、评估和长期评估核废料处置的潜在影响方面，专家与非专业小组成员之间存在显著的认识分歧：虽然技术科学的安全方法基于可以评估和衡量安全的假设（参见Schr?der等人2016年的研究），但对危害的关注则表现出对人类试图通过安全标准和安全案例来合理化不确定性的深刻怀疑态度。特别是在面对与深层地质处置项目相关的不可避免的认识论不确定性时，这种怀疑尤为强烈。虽然科学专业知识受到技术科学安全标准法定规定的影响，但安全小组对危害的关注促使人们超越技术科学领域，讨论什么构成可接受的风险及其对技术决策的预防意义。

其次，安全小组为在其所在制度框架内考虑安全问题开辟了政治空间——他们用“过程安全”这一概念来描述这一点。这种重新定义的核心是安全小组强调需要考虑安全评估所处的社会政治背景。对于小组来说，这种对安全的理解对于揭露和质疑技术科学实践中的制度权力关系和路径依赖性至关重要。将安全重新定义为一种社会技术过程不仅挑战了安全的技术科学含义，还从根本上质疑了谁应该以及应该如何进行安全评估。在选址过程中的辩论中，这种社会技术的安全概念为小组提供了讨论工具，使其能够协商科学与社会之间的关系，并挑战支撑这种关系的社会技术分歧。它使安全小组能够批判性地参与安全治理的制度安排，并为其追求透明度、问责制和控制机制提供了规范性基础。同时，这也使小组能够反思自身的制度设计，作为科学向社会传播知识的平台，并强调其作为保障民主监督的公民论坛的关键作用。

总体而言，本文有助于形成一种本质上政治化的安全理解，以及安全话语如何巩固或挑战安全治理安排的方式。研究表明，安全不仅是一个复杂的技术科学概念，而且本质上具有“模糊性”（Eckhardt 2021: 79）。其模糊性在于技术科学和社会技术的概念可能存在冲突，而且在专家与公民的互动中这些不同的安全观念可能会产生对立。此外，本文支持Schneider（2019年）的研究发现，即不同的安全观念对核废料治理有着深远的影响。本文展示了安全小组是如何表述安全的，从而激发了对支撑民主决策的科学、社会和政治具体结构的反思。在苏黎世东北部区域会议的最后一次会议上，州专家Thomas Flüeler强调，安全小组的“过程安全”概念是瑞士乃至更广泛地区核废料治理领域的一项关键贡献。他的结论基于他在社会技术交叉领域的专业和科学研究，以及他对“决策过程中社会稳健性”的愿景（Flüeler, 2002, 2024）——即“当大多数论点、事实、社会联盟、利益和价值观共同支持一个一致的选择时”（Rip 1986，引自Flüeler 2024: 9，译者注）。然而，在瑞士，关于安全的辩论很大程度上仍然是巩固专家与公民之间社会技术分歧的领域——部分原因是区域会议及更广泛公众中对科学的认识论、制度和意识形态上的信任仍然普遍存在。

**作者贡献声明**
Rony Emmenegger：撰写原始草稿。