《Nature-Based Solutions》：How distributive injustice is produced in nature-based solutions: Institutional pathways across three Brazilian cities
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自然基础解决方案（Nature-based Solutions，NbS）已被推广为气候适应与增强城市韧性的重要工具，尤其是在全球南方（Global South）。然而，现有证据表明，当正义标准未被持续纳入决策过程时，其实施可能再生产或加深社会—空间不平等。研究
自然基础解决方案（Nature-based Solutions，NbS）已被推广为气候适应与增强城市韧性的重要工具，尤其是在全球南方（Global South）。然而，现有证据表明，当正义标准未被持续纳入决策过程时，其实施可能再生产或加深社会—空间不平等。研究人员考察了与NbS相关的分配不公如何在实施之前、通过塑造城市政策决策的制度安排而被生产。研究提出“正义生产级联框架”（Justice Production Cascade Framework），将环境正义的程序维度、承认维度与分配维度视为同一因果链条中相互依存的阶段。该框架能够追踪：决策场域、制度性知识过滤器以及承认类别，如何自公共政策周期的早期阶段起塑造NbS配置的地域格局。研究将该框架应用于巴西三座城市：S?o Paulo、Campinas和S?o José dos Campos。结果表明，分配不公并非主要源于实施失败，而是源于程序性决策与承认机制累积作用后所稳定化的不平等空间轨迹。通过将分析重点从分配效应的后期评估转向对其制度性生产过程的理解，研究旨在推动NbS领域环境正义议题的讨论。研究人员认为，全球南方为揭示这些机制提供了独特视角，并对科学—政策接口以及更公正政策的设计具有重要启示。
该文发表于《Nature-Based Solutions》，围绕自然基础解决方案（Nature-based Solutions，NbS）在城市气候治理中的环境正义问题展开，核心关注点不是NbS实施之后是否产生不平等后果，而是不平等如何在政策尚未落地之前，就已在制度设计与决策过程中被层层塑造出来。文章立足全球南方（Global South）城市情境，指出在社会—空间不平等、制度碎片化、技术官僚化与气候风险暴露不对称并存的背景下，NbS虽然被广泛视为气候适应和提升城市韧性的有力工具，但如果缺乏正义导向，其配置与收益分布反而可能延续乃至加深既有不平等。巴西城市正提供了一个高度可见的分析场景：低收入群体往往居住在绿地匮乏、基础设施不足且环境风险更高的区域，而相关政策决策又常常受限于分散的行政权责、偏技术化的认知框架以及对地方知识吸纳不足的问题。因此，研究开展的根本动因在于解释：为什么即便存在关于脆弱性的技术诊断，NbS仍未必流向最需要的地区；以及分配不公究竟通过何种制度路径被提前锁定。
针对这一问题，研究人员提出了“正义生产级联框架”（Justice Production Cascade Framework），将环境正义中的程序正义、承认正义与分配正义视为一条连续的因果链，而非彼此平行的分析维度。文章的理论贡献在于说明：谁进入决策场域、哪些知识被视为合法、哪些人群和地域被制度上识别为“优先对象”，会依次影响后续资源如何在城市空间中配置。换言之，分配结果并不是独立的终局现象，而是前期程序安排和承认机制层层累积的制度产物。研究据此将分析焦点从“实施效果评估”前移到“制度性生成机制识别”，从而为NbS与环境正义研究提供新的分析视角。
在方法上，研究以巴西S?o Paulo州的三座城市——S?o Paulo、Campinas和S?o José dos Campos——作为比较案例，以控制州级政治行政背景差异，同时观察不同制度配置下NbS治理的异同。研究人员在2025年上半年开展了27次半结构式访谈，访谈对象来自公共部门、私营部门、科研与教学机构、非政府组织以及国际合作机构，均与三地NbS相关政策或项目的规划、实施、协调或中介过程有关。样本通过目的性抽样与滚雪球抽样获取。与此同时，研究结合政策文件、规划文本及其他制度性文献进行资料三角互证，并采用混合主题分析（hybrid thematic analysis），一方面依据“正义生产级联框架”设定演绎性编码类别，另一方面从材料中归纳反复出现的制度动力学特征，借助Atlas.ti进行迭代编码与跨案例比较。方法的关键在于追踪程序安排、承认机制与分配结果之间的制度链条，而非停留于单一结果描述。
就技术路径而言，研究主要采用三类方法：其一，案例比较研究设计，在同一州域内选取制度结构不同但均已将NbS纳入正式环境或气候政策工具的三个城市；其二，基于27名关键利益相关者的半结构式访谈，样本来源涵盖公共管理者、技术人员、研究人员、顾问、非政府组织与国际合作组织；其三，结合政策文献分析与Atlas.ti支持下的混合主题分析，通过演绎—归纳结合的编码方式，识别决策场域、知识过滤、脆弱性定义和地域优先次序之间的因果关联。
研究结果部分按照级联框架的三个阶段以及阶段联结进行展开，逻辑清晰地展示了制度过程如何塑造分配不公。
4.1. Procedural justice: arenas, agenda-setting, and symbolic participation
这一部分聚焦程序正义，即NbS决策的初始制度配置如何设定后续正义生产的边界。研究表明，三座城市在决策场域、议程设定权和参与机制方面存在明显差异，进而决定了脆弱性知识能否进入正式决策链条。S?o Paulo虽然拥有SECLIMA和SVMA等正式的技术和制度框架，但真正影响实施的关键决策节点却分散在次市级行政单元之中，决策常受残余资源、预算窗口、干预的政治可见性以及地方行政偏好支配，导致城市层面的NbS战略与具体落地之间出现断裂。访谈还显示，技术类型与参数在实施中经常被重新解释，一些干预仅因可行性或政治机会而被归类为NbS。形式上的参与机制虽存在，但多为偶发性和咨询式，缺乏共同决策能力。Campinas则表现出更结构化的程序设计，由SECLIMAS主导，并通过GT Campinas等正式跨部门平台协调技术秘书处、市政机构和公共部门，议程更多受整合型规划工具和技术诊断引导，合作方包括WRI Brasil、ICLEI和Cities4Forests，程序协调性较高。尽管参与仍以咨询为主，但制度化程度明显更强。S?o José dos Campos的决策则呈现高度集中、自上而下和行政层级化特点，市政府执行部门和技术秘书处掌握早期议程控制权，虽然城市存在多项规划和指南使用NbS话语，但缺乏清晰的操作性定义，社会参与发生较晚且影响有限，因此构成以象征性参与为主的格局。研究据此得出结论：程序安排并非中性背景，而是决定何种问题能够进入政策议程、何种知识具备操作合法性、何种脆弱性得以显现的先导机制。
4.2. Recognition: how vulnerability and legitimate publics are constructed
这一部分分析承认机制，即制度如何界定“谁是应被优先考虑的人群”“哪里是应被优先干预的地区”，以及哪些知识被承认。S?o Paulo中，虽然存在社会—环境脆弱性地图、指标与技术诊断，但这些材料很少转化为约束性实施标准。脆弱性更多作为技术性类别被建构，发挥的是论述合法化功能，而非真正指导行动的工具。地方知识和社会风险感知往往被边缘化，甚至被理解为实施障碍，技术—科学知识则保有优先地位。由于参与和共建诊断并未制度化，所谓“合法公众”的界定呈现出碎片化、选择性和弱影响力特征，这直接削弱了边缘区域与脆弱人群在制度中的可见性。Campinas的承认机制更明确地制度化，社会—环境脆弱性被纳入正式的地域优先排序标准，并通过多尺度诊断与地图整合气候、水文和社会经济指标，使暴露于气候风险且伴随社会劣势的区域获得更高制度可见性。不过，这种承认仍高度依赖可测量、可制图的信息，难以完全捕捉复杂的地方性脆弱性；参与虽然更有组织，但仍被限定在预设技术参数之内。S?o José dos Campos则呈现出制度话语与操作标准的显著脱节。城市广泛使用韧性、气候适应和NbS等术语，往往服务于认证、奖项和机构传播，但真正获得承认的项目主要是那些符合即时技术可行性、制度可见性或具体实施机会的对象。受影响社区参与和共创十分有限，导致地域脆弱性的社区理解难以进入项目定义和优先排序。该部分总体结论是：承认不是抽象伦理原则，而是通过指标、数据库、分类标准和知识合法性运作的主动筛选机制，能够制造持续性的制度盲点。
4.3. Distributive outcomes in NBS allocation
这一部分讨论分配结果，即前两个阶段的制度效应如何具体表现为空间上的NbS配置格局。S?o Paulo的分配结果高度碎片化，并与正式的社会—环境脆弱性诊断脱节。尽管已有基于气候、水文和社会标准的优先区域图谱和规划工具，但这些并未成为最终选址的刚性参数，配置主要受即时技术可行性、剩余资源、预算时机和政治可见性支配，因此干预集中于更易执行、制度回报更直接的地区，而高脆弱性区域常被忽视，或仅获得零散、间断、规模较小的行动。Campinas则更努力将干预导向环境脆弱区，显示出技术诊断与优先标准之间较强一致性，但实施和维护环节的局限削弱了其长期分配效果，例如栽植不当和操作能力不足影响了方案的生态功能持续性，使收益呈现部分性和不稳定性。S?o José dos Campos的分配结果则表现为实施规模有限、缺乏面向社会—环境脆弱性的稳定配置模式，仅有少量试验性、孤立性和碎片化干预，地点选择更多依据可见性、机会或技术可行性，而非风险暴露聚集区。研究由此指出，分配不公并不只是实施能力不足的结果，而是前期封闭的技术性决策场域与抽象化承认机制共同累积的结果。
4.4. Connecting stages: from institutional design to distributive injustice
这一部分是全文经验分析的整合，展示三个阶段如何在不同城市形成具体的制度路径。研究发现，三地虽然制度配置不同，但都遵循相同方向性逻辑：程序安排限制了承认过滤器，而承认过滤器进一步塑造了实施前就已显现的分配结果。S?o Paulo的问题根源在于议程设定权在次市级单元之间碎片化分散，使脆弱性诊断虽已存在，却无法在实施决策时形成约束力，最终导致NbS集中在技术上易操作、政治上更显眼的位置。Campinas通过SECLIMAS与GT Campinas的正式跨部门机制，使整合型脆弱性标准得以进入规划参考体系，但在从承认到分配的接口处，又受到技术准备程度与外部融资周期制约，因此产生的是比其他案例更有针对性但并不稳定的收益。S?o José dos Campos则在承认阶段之前就已将级联链条“关闭”，因为决策高度集中且NbS标准刻意模糊，没有形成以地域脆弱性为基础的可操作筛选标准，制度可见性、认证和奖项导向反而成为主导逻辑，最终出现象征性、实验性且与脆弱性空间不匹配的干预格局。该部分清楚说明，制度路径的关键差异不在于是否掌握脆弱性知识，而在于这些知识能否通过制度结构转化为实际配置权重。
讨论部分进一步升华了研究的理论与实践意义。文章指出，NbS相关分配不公并非单纯在公共政策的末端出现，也不应仅归咎于实施失败，而是由程序安排与承认机制的特定组合在上游共同生产。研究在环境正义与NbS治理研究上有三方面推进：第一，将原本常被并列讨论的程序、承认和分配维度构造成明确的序列性因果机制；第二，在既有关于象征性参与和排斥性治理的研究基础上，重建了这些现象之间的制度链条；第三，具体说明全球南方城市中的治理碎片化并非直接导致分配不公，而是通过削弱脆弱性知识在资源配置时刻的约束力来间接生产不公。文章特别强调，S?o Paulo和Campinas其实并不缺乏脆弱性知识，问题在于制度条件决定了这些知识何时、如何获得或失去约束力。这一重构具有直接的预防性启示：既然不公在上游产生，就可能在上游被中断，关键在于重新设计决策场域、数据治理方式以及将脆弱性标准操作化为具有约束力的参数。对于研究者而言，该框架提供了识别制度链条何处最易扭曲的诊断工具；对于政策制定者而言，则明确了最具杠杆效应的干预点并非单纯监测实施，而是前端的场域设计、知识治理和脆弱性判准制度化。
研究结论部分可以概括并翻译如下：NbS中的分配不公不是一个实施问题，而是一个制度设计问题。它在任何实质性干预发生之前，便通过程序配置与承认机制在政策周期上游被生产出来，并由此稳定不平等的地域轨迹。研究通过对巴西三座城市的实证分析，以及通过“正义生产级联框架”的理论建构，展示了这一因果序列。分配不公是在实施之前，由塑造地域优先排序的制度安排在政策周期上游生成的。通过将该框架应用于三座巴西城市，研究显示决策场域、知识过滤器和制度性脆弱性定义如何相互作用并产生不平等的分配结果。文章对环境正义和NbS研究的贡献，在于将程序、承认和分配维度概念化为依次相连的机制，而不是并列的分析范畴，从而为分析制度设计如何影响城市气候治理中的地域配置格局提供了工具。研究同时指出，这些发现应置于案例范围内理解，因为分析对象仅限于同一州内的三个市政案例，反映的是特定制度与治理结构；未来研究可将该框架比较性地应用于不同城市和政治情境，以考察治理安排、制度能力和参与结构差异如何影响NbS政策中分配结果的生成。总体而言，重新设计决策场域、将脆弱性作为具有约束力的标准加以操作化，并治理承认过滤机制，并非单纯规范性愿望，而是不使NbS重演其所声称要解决之不平等的技术前提。
