评估欧盟海洋治理的政策一致性：一种法律与制度方法论框架

《Marine Policy》：Assessing policy coherence in EU marine governance: A legal and institutional methodological framework

　　

Froukje Maria Platjouw|Gunnar Sander|Laura Friedrich|Saskia Trubbach|Suvi-Tuuli Puharinen|Cristian Passarello|Niko Soininen|Jonas Kyr?nviita|Ben Boteler

挪威水资源研究所，Sognsveien 72，奥斯陆0855，挪威

摘要

欧盟的海洋治理依然存在严重的分散现象。这一问题阻碍了应对生物多样性丧失、气候变化、污染以及可持续资源利用等相互关联的挑战。政策一致性指的是不同领域、治理层级和地理区域之间的政策是相互强化而非相互矛盾的程度。确保政策一致性日益被视为实现有效且可持续治理的关键。现有的政策一致性评估方法主要关注政策目标的一致性，对于政策在实际中的相互作用提供的分析指导十分有限。本文介绍了由欧盟资助的CrossGov项目开发的政策一致性框架（PCF）。该框架为评估复杂海洋政策环境中的政策一致性提供了一种结构化且定性的方法。它通过将政策目标与政策措施系统地联系起来，纳入法律设计要素，并结合诊断性评估与对潜在影响因素的分析，从而提升了现有方法的水平。PCF的核心是若干指导性问题，它们为分析不同政策之间的政策一致性提供了透明且可重复的方法基础。通过对部分欧盟海洋政策领域的应用分析发现，政策一致性问题往往不仅源于目标冲突，还源于法律形式、约束力、时间安排、豁免条款以及各项措施上的差异。鉴于“欧洲海洋契约”等新举措以及即将出台的《海洋法》，PCF为分析并提升欧盟海洋治理中的政策一致性提供了实用的工具。

引言

海洋环境的治理越来越呈现出分散化的特点。这体现在针对生物多样性、渔业、海上能源、水质和污染等方面的各种环境和行业特定政策的不断增加上[1]、[2]、[3]。这种分散化源于治理的部门化组织方式，即这些领域通过不同的法律和政策框架进行管理，各部门和治理层级之间缺乏有效的协调[4]。在欧盟，这种情况导致了复杂的政策格局，其中重叠的任务、不同的目标以及多样的实施机制造成了漏洞、重复和不一致之处[5]、[6]。由于海洋生态系统的相互关联性以及环境压力的跨界特征，这种分散化在海洋治理领域带来了特殊挑战[7]、[8]，因此它被广泛认为是实现有效且综合的海洋治理的主要障碍之一[9]。这些挑战凸显出需要建立能够协调不同领域和治理层级的目标与措施的统一政策框架。

政策一致性，即政策之间是相互强化而非相互矛盾的程度，已被视为有效治理的重要条件[10]、[11]。然而，尽管这一目标具有重要的规范性意义，但对其的评估方法仍然不够完善。现有的政策一致性评估方法大多侧重于政策目标或高层次指标的一致性。虽然这类分析能提供有价值的见解，但由于没有考虑政策通过具体措施、法律设计和实施机制之间的相互作用，因此只能部分地理解政策一致性。在欧盟这样的监管体系中，法律地位、时间安排、豁免条款以及执法机制的差异，是决定政策在实际中如何运作和相互作用的关键因素[12]、[13]。

本文介绍了由欧盟资助的CrossGov项目开发的政策一致性框架（PCF）。该框架通过整合法律分析和制度分析，为评估复杂治理体系中的政策一致性提供了一种方法。它由两个互补的部分组成。第一部分提供了一种结构化的方法，用于评估政策目标与政策措施之间的一致性，并明确纳入了与法律设计相关的因素。第二部分则通过分析政府机构、科学-政策-社会互动关系以及利益相关者的参与等制度因素，为解释政策一致性提供视角。第一部分和第二部分的方法都基于一系列指导性问题，旨在引导用户全面了解政策一致性的各个层面。

2025年6月“欧洲海洋契约”的宣布为提升政策一致性带来了契机。该契约旨在通过将欧盟的各项海洋政策整合到统一的框架之下，推动更高效的海洋治理[14]。预计这一举措将在2027年前形成《海洋法》，其目标是简化目标、减少监管重叠并提升跨领域协调能力。与此同时，欧盟委员会也在修订关键的海洋政策，包括《海洋战略框架指令》、《海洋空间规划指令》以及《共同渔业政策》[15]、[16]。这些发展进一步凸显出需要强有力的方法来评估和提升政策一致性，以支持综合性的治理工作。

文章的第一部分介绍了政策一致性的概念、现有的评估方法以及PCF的方法论发展。第二部分阐述了该框架及其分析组成部分。对于第一部分和第二部分，文章首先介绍相应的分析方法，然后展示在CrossGov项目中应用PCF所得到的实证证据。随后，文章会探讨该框架的适用性、局限性以及进一步发展的可能性。最后，文章会对主要结论进行简要总结。

章节节选

定义

政策一致性日益被视为有效治理的关键条件，尤其是在可持续发展和环境管理领域[17]、[18]。一致的政策能够促进协同效应，减少权衡取舍，从而有助于同时实现多种目标，比如“欧洲绿色协议”、“欧洲海洋契约”以及“可持续发展目标”中所设定的目标[19]、[20]。在海洋治理中，政策一致性尤为重要，因为

政策一致性框架

如图1所示，政策一致性框架由两个互补的部分组成。第一部分用于评估政策目标与政策措施之间的一致性，而第二部分则通过分析潜在的制度因素来解释一致性结果。

在应用第一部分和第二部分的指导性问题之前，需要先做好评估准备工作。开展政策一致性评估包括明确范围、地理覆盖范围和时间跨度等方面的分析界限。这些参数应当

重要性

政策一致性框架有助于进一步努力，以更好地评估和理解复杂治理体系中的政策一致性。虽然现有的方法已将政策一致性视为重要的政策目标，但它们在分析政策在实际中的相互作用方面提供的指导十分有限，尤其是在法律设计和措施实施方面。通过将目标与具体措施相结合，并明确纳入法律和制度层面的考量，政策一致性框架使得分析更加全面

结论

本文介绍了政策一致性框架，这是一种用于评估和理解复杂海洋治理体系中政策一致性的结构化方法。该框架通过结合对一致性状况的诊断性评估与对潜在影响因素的分析，为研究政策目标、政策措施以及制度安排在实际中的相互作用提供了实用的工具。该框架的核心是那些指导性问题，它们为分析提供了结构化且可操作的方法

资金支持

这项研究由欧盟通过CrossGov项目（2022–2025年，旨在通过协调一致的海洋治理来实现欧盟的欧洲海洋绿色目标）提供资助，资助协议编号为101060958。此外，该研究还受益于在Project BlueGreen Governance项目（2024–2027年）下开展并获得的文献综述支持。该项目还得到了欧盟“地平线欧洲计划”（项目编号101086091）以及英国研究机构的共同资助