在加速与环境保护之间：关键原材料回收中的法律张力

《Resources Policy》：Between acceleration and environmental protection: Legal tensions in the recovery of Critical Raw Materials

　　

关键原材料法案（CRMA）加速了许可程序，但并未移除实质性环境法律要求。水法和废物法对战略项目（Strategic Projects）造成了结构性监管张力。废物分类为次级原材料（secondary raw materials）带来了法律不确定性。重叠的法律框架限制了CRMA加速措施的实际效果。需要更大的法律协调性以支持循环性和关键原材料（CRM）回收。

**论文解读文章**

**研究背景与问题**
气候转型和信息技术快速扩张驱动了对关键原材料（Critical Raw Materials, CRM）的日益增长需求。为应对这一挑战，欧盟通过了关键原材料法案（Critical Raw Materials Act, CRMA, Regulation (EU) 2024/1252），旨在确保供应并促进循环性，特别是通过加速从采掘废物中回收CRM。然而，当前许多CRM的回收率极低，尽管回收被视为更可持续满足需求的关键途径。现有研究指出，监管框架可能成为循环经济发展的障碍，包括立法缺失、不一致的监管体系以及重叠法律义务导致的复杂性和不确定性。CRMA的目标依赖于现有国家许可制度和环境法律，但这些框架并非为大规模资源回收设计，因此与环境保护规则（如水质保护、废物管理）可能产生冲突。本研究旨在分析CRMA与欧盟环境法（水法和废物法）的相互作用，评估由此产生的法律和制度挑战，为欧盟环境与工业法研究提供新视角，强调跨制度协调的必要性。

**研究方法**
研究人员采用教义法学方法（doctrinal method），系统分析欧盟立法（CRMA、水框架指令（Water Framework Directive, WFD, 2000/60/EC）、废物框架指令（Waste Framework Directive, WFD, 2008/98/EC）、采掘废物指令（Extractive Waste Directive, 2006/21/EC））、欧盟法院（CJEU）判例法，并结合瑞典的具体实例（如瑞典北部战略项目LKAB的Per Geijer矿床、Talga的Nunasvaara石墨项目、ReeMAP综合项目）。瑞典因作为欧盟第三大采矿国、拥有大量采掘废物以及被明确赋予贡献CRM供应的战略任务，成为关键分析背景。研究聚焦于法律兼容性与连贯性，识别重叠监管框架下的不一致与模糊性。

**研究结果**

**2.1 加速进程——欧盟关键原材料法案（CRMA）**
通过分析CRMA条款及瑞典战略项目许可实践，研究人员发现：CRMA通过“战略项目”（Strategic Projects）机制（第6条）引入协调许可程序、单一联络点和决策时限，旨在减少行政碎片化并提高可预测性。然而，战略项目地位并不自动赋予法律优先权；成员国必须维持现有环境要求（如环境影响评价指令、水框架指令等）。瑞典案例显示，LKAB的Per Geijer矿床虽被指定为战略项目，但2023年提交的开采特许申请因涉及驯鹿放牧与萨米族利益协商而暂停审查；Talga的石墨项目需经历多阶段审批（采矿特许、政府复议、分区规划），表明CRMA的加速措施并未消除实质性法律义务和竞争性土地使用利益。

**2.2 建立设施——欧盟水框架指令（WFD）**
通过分析水框架指令及“韦泽尔判决”（Weser judgment, Case C-461/13）的判例法，研究人员得出：该指令强制执行不退化义务（non-deterioration obligation），要求项目在许可阶段即证明不会导致水质恶化或危害达标，除非满足第4(7)条的严格例外条件。CRMA虽在第10(2)条将战略项目视为“压倒性公共利益”，但并未放宽第4(7)条的实质要求。瑞典Talga和ReeMAP项目案例表明，法院在许可时采用暂缓期（probation period）和条件后置策略，将最终排放限值等关键决定推迟至运营后调查。这种做法虽允许项目进入许可阶段，但将科学不确定性和监管复杂性转移至后期，导致长期条件性、法律不确定性和监管审查，与CRMA的快速部署目标相矛盾。

**2.3 营销产品——废物立法**
通过分析废物框架指令与采掘废物指令的关系及CJEU判例（如KVZ Retec案、AvestaPolarit案），研究人员发现：从废物中回收CRM的市场化依赖废物状态的界定。CRMA第26、27条要求成员国制定循环性计划并促进采掘废物回收，但未提供废物法的一般豁免。废物分类（如副产品或终止废物状态）需满足废物框架指令第5条（副产品）或第6条（终止废物）的严格条件，且评估具有个体化、使用场景特定性，无法提前获得权威部门的有约束力确认。瑞典ReeMAP项目以磷灰石（apatite）来源于填埋废物为例，说明即使材料具有经济价值，仍须承担举证责任和程序负担。这导致废物衍生CRM的市场准入比原生材料更复杂，影响投资激励和回收商业可行性。

**讨论与结论**
讨论部分总结：CRM回收的主要障碍不仅来自许可程序，更来自并行环境法中的实质性法律要求。水法严格的不退化义务和高举证负担，加上废物法的不确定性，分别影响项目准入和材料市场性。CRMA的加速逻辑与环境法的预防性、证据密集型特点存在结构性张力。研究人员强调，需要更大法律协调性，否则加快程序对实际可行性和市场性影响有限。

结论部分翻译：
研究结果确认了欧盟关键原材料政策核心中存在结构性张力。尽管CRMA旨在加速资源回收并促进循环性，其实效性仍依赖于环境法框架，后者继续对项目授权和材料回收施加实质性约束。因此，主要挑战不在于许可速度本身，而在于监管连贯性。除非工业政策目标与水法和废物法的实质性要求更紧密协调，否则加速程序可能对从采掘废物中回收关键原材料的实际可行性和市场性产生有限影响。