《Buildings》：Toward a Refined Framework for Qualitative VfM Assessment in Chinese PPPs: A Comparative Approach
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中国在过去十年中在公私合作伙伴关系（PPP）方面的丰富经验为国际基础设施治理提供了宝贵经验。PPP概念的核心是必须实现物有所值（VfM），而VfM评估是判断PPP模式是否适用于特定项目的关键工具。尽管中国财政部（MoF）于2015年引入了定性VfM评估框架，但
中国在过去十年中在公私合作伙伴关系（PPP）方面的丰富经验为国际基础设施治理提供了宝贵经验。PPP概念的核心是必须实现物有所值（VfM），而VfM评估是判断PPP模式是否适用于特定项目的关键工具。尽管中国财政部（MoF）于2015年引入了定性VfM评估框架，但其概念模糊性、指标重叠和程序不一致限制了其在指导PPP决策方面的有效性。本研究通过与国际两种方法（英国财政部（HM Treasury）的三维VfM方法和联合国亚太经社会（UN ESCAP）的亚太国家发展框架）的比较分析，批判性地审视了中国现有的定性VfM框架。通过成对和结构比较，研究识别了中国模型中的关键缺陷，包括缺少初步适用性筛选阶段，以及对产出清晰度、范围稳定性、界面协调、私营部门能力、收入可持续性和资产寿命/合同期限匹配的处理不充分。借鉴国际见解，提出了一个精细化VfM框架，包括预筛选机制、精细化指标体系和增强的评分方法。该框架通过回顾性重新评估应用于中国一个复杂的大规模PPP案例，以说明其可操作性和诊断有用性。结果表明，精细化方法保留了原有的正面VfM判断，同时提高了分析清晰度、程序透明度和专家评分的可追溯性。论文最后讨论了更结构化的定性VfM程序如何有助于PPP决策中的评估治理，同时指出了需要在中国及其他地区的更多PPP案例中进行进一步测试。
**研究背景与问题**
公私合作伙伴关系（PPP）已成为全球基础设施治理的重要模式，其核心目标是通过有效风险转移和物有所值（VfM）实现公共服务的优化。中国自2014年启动大规模PPP计划以来，截至2022年底已注册超过1.4万个项目，累计投资超20.9万亿元人民币（约2.89万亿美元），成为全球最大的PPP市场。然而，中国财政部（MoF）于2015年发布的定性VfM评估框架在实践中暴露出概念模糊、指标重叠、程序不一致等问题，导致其难以有效指导PPP决策。现有框架缺乏明确的初步适用性筛选机制，对产出清晰度、范围稳定性、界面协调、私营部门能力、收入可持续性及资产寿命-合同期限匹配等关键维度的处理不充分，使得评估结果易受主观影响且可审查性不足。为此，研究人员开展了本研究，旨在通过国际比较分析，对中国的定性VfM框架进行精细化改进，以提升其分析清晰度、程序透明度和专家评分的可追溯性。该论文发表在《Buildings》。
**研究内容与结论**
本研究通过比较分析，分别将中国MoF框架与英国财政部（HM Treasury）的三维VfM方法及联合国亚太经社会（UN ESCAP）的亚太国家发展框架进行成对和结构对比，识别出中国框架的六项关键短板：缺少初步适用性筛选、对产出规范清晰度、范围稳定性、界面协调复杂性、私营部门交付能力、收入可持续性的处理不充分，以及资产寿命与合同期限匹配的脱节。基于国际经验，研究人员提出了包含三个相互关联组件的精细化框架：预筛选机制（基于产出清晰度、范围稳定性、界面协调复杂性、法律与政策合规性四项指标进行非补偿性筛选）、优化后的指标体系（核心指标新增“私营部门能力”，补充指标将“预期资产寿命”修改为“资产寿命与合同期限匹配”，“收入增长潜力”修改为“收入可持续性”）、以及增强的评分程序（包括专家面板构成优化、使用截尾均值处理离群值、指标权重论证、专家评分离散度报告和敏感性检验）。通过将精细化框架应用于一个投资约490亿元人民币、采用建设-运营-移交（BOT）模式、特许期20年的中国大型区域开发PPP案例进行回顾性重新评估，结果表明：精细化框架保留了原始评估的正面VfM判断（原始评分83.50，精细化评分85.92），但显著提升了分析清晰度、程序透明度和专家评分的可追溯性。研究结论指出，更结构化的定性VfM程序有助于强化PPP决策中的评估治理，但需在更多案例中进一步验证。
**主要关键技术与方法**
本研究采用比较分析方法，基于功能等价逻辑将中国MoF框架的12个编码指标分别与英国HM Treasury框架的3个维度（可行性、可取性、可达成性）及UN ESCAP框架的两阶段筛选（淘汰阶段和选择阶段）进行成对和结构比较。样本来源为一项中国大型区域开发PPP项目（2016年启动，2018年签约，总投资约490亿元人民币）。在案例应用中，研究通过重新组建专家面板（7人，涵盖项目管理、金融、法律、工程等领域），使用预筛选检查清单、精细化指标手册和结构化评分模板进行回顾性评估，并采用截尾均值法计算加权得分，同时报告专家评分离散度（Kendall协调系数和组内相关系数）和敏感性分析。
**研究结果**
**1. 引言**：通过文献综述明确PPP中VfM评估的治理属性及其面临的量化方法缺陷（如假设依赖、操纵风险），提出定性VfM评估应作为分阶段评估-治理机制，强调早期筛选、诊断功能和透明度。
**2. 中国MoF定性VfM评估框架**：通过框架回顾，指出该模型为专家面板基础、补偿性加权评分模型，使用6项核心指标（生命周期整合、风险识别与分配、绩效导向与创新、竞争潜力、公共部门能力、可融资性）和5项补充指标（项目规模、预期资产寿命、主要资产类型、收入增长潜力、部门示范效应），评分采用五级量表，总分60分以上为通过。
**3. 中国定性VfM框架的批判性评价**：通过内部逻辑分析，发现三项关键缺陷：指标间结构依赖（如风险分配影响生命周期成本估算，进而影响可融资性和竞争潜力）导致共线性；补充指标选择缺乏透明理由；专家面板虽强调跨学科，但缺乏PPP核心专长（合同结构、长期风险分配），导致评估流于形式化程序主义。
**4. 方法**：通过比较分析（成对与结构比较）和设计科学方法论开发精细化框架，并在案例中演示其可操作性。研究者同时披露了自身参与原始框架设计和超100个PPP项目咨询的从业者背景，明确案例评估作为可行性演示而非独立外部验证。
**5. 比较分析一：英国财政部框架**：通过与HM Treasury框架（可行性、可取性、可达成性三维度）的映射分析，发现中国模型在产出规范清晰度、界面与使能条件、私营部门能力评估方面存在空白，据此提出六项建议：增加产出规范清晰度指标、项目范围稳定性指标、界面复杂性指标、私营部门能力指标，修改预期资产寿命指标为与合同期限匹配，增加合规性指标。
**6. 比较分析二：联合国亚太经社会框架**：通过与ESCAP框架（两阶段筛选：淘汰阶段四项通过/失败标准，选择阶段四维度评估）的比较，发现中国模型在私营部门能力、界面复杂性、产出规范清晰度方面同样存在缺失，且缺乏分阶段筛选逻辑。据此提出修改预期资产寿命和收入增长潜力指标，并制度化初步筛选阶段。
**7. 精细化定性VfM评估框架**：基于比较分析，提出三方面改进：预筛选机制（四项非补偿性指标：产出清晰度、范围稳定性、界面复杂性、法律政策合规性；对复杂区域开发项目进行情境化解释）；优化指标系统（核心指标7项：新增“私营部门能力”，权重80%；补充指标5项：修改“资产寿命与合同期限匹配”和“收入可持续性”，权重20%）；增强评分程序（专家面板组成要求、使用截尾均值、指标权重论证、专家评分离散度报告、敏感性检验）。
**8. 案例研究**：通过回顾性重新评估展示精细化框架操作。预筛选阶段：项目通过界面协调和法律合规两项严格指标，但产出清晰度和范围稳定性因区域开发特性而通过情境化解释会条件通过。补充指标选择：保留资产寿命与合同期限匹配、收入可持续性、部门示范效应，排除项目规模和主要资产类型。权重分配：公共部门能力、私营部门能力、可融资性各15%，生命周期整合、风险分配、绩效导向各10%，竞争潜力5%；收入可持续性10%，资产合同匹配和示范效应各5%。最终加权得分为85.92，高于原始评分83.50，且保留了正面VfM判断。
**9. 讨论**：精细化框架通过分阶段逻辑区分非补偿性筛选与补偿性评分，避免了原始框架中阈值问题被其他高分掩盖的情况；案例应用表明其可在现有MoF专家面板工作流程中引入，无需根本性程序重新设计；专家评分离散度增大反映指标诊断粒度提高，但需更清晰评分锚点和校准；框架澄清了竞争潜力、可融资性、私营部门能力等概念边界，但构造重叠无法完全消除；框架适用性需谨慎解释，单一案例不能推广至所有行业或项目类型。
**10. 结论**：本研究通过批判性回顾和比较分析，提出了机构性精细化框架，包含预筛选机制、指标边界澄清和评分程序增强。案例重新评估表明框架可操作且诊断有用，保留了原有正面判断，但提高了透明度。研究局限性包括：案例为回顾性且研究者参与可能引入偏差；单一案例无法建立通用性；专家评分离散度需进一步校准；精细化程序可能增加地方实施负担。未来需进行独立多案例测试和纵向研究，以验证框架对项目绩效的实际影响。
