海洋大型动物环境影响评估框架的全球比较分析：识别模式、监管缺口及改革重点

《Marine Policy》：A global comparative analysis of environmental impact assessment (EIA) frameworks for marine megafauna: Recognition patterns, regulatory gaps, and reform priorities

　　摘要
从生态学和保护角度来看，多种海洋大型动物被广泛视为海洋整体健康状况的指标。这些物种日益受到海上工业活动带来的累积影响，如地震勘探、航运、海上能源开发，以及近期的深海采矿。然而，在各国的环境影响评估中，它们往往并未被视作重要的评估对象。本研究对27个司法管辖区的环境影响评估相关法律法规进行了全球比较分析，以探讨是否在评估中正式承认并考量了这些海洋大型动物。我们采用了二元受体评估法以及六项程序评估指标，包括法律认可程度、地震勘探覆盖范围、生态调查要求、水下声学评估、缓解措施以及建设后的监测情况。研究结果表明，尽管渔业和底栖生境通常会被纳入环境影响评估，但仅有37%的司法管辖区将海洋大型动物视为重要的评估对象。发达国家（欧盟、美国和英国）在开展声学评估及实施标准缓解策略方面拥有更为完善且具有法律约束力的体系，而许多发展中国家则依赖缺乏具体技术要求的通用生物多样性条款。研究还发现，水下噪声评估和地震法规在技术层面最为落后，且在不同司法管辖区的适用程度差异较大。目前，在法律上正式承认海洋大型动物与其通过环境影响评估得到保护之间仍存在巨大差距。为应对日益加剧的海上开发压力所带来的累积性及跨境影响，有必要对这些评估措施进行统一协调。

引言
海洋大型动物指的是生活在沿海及开阔海域的大型动物（体重超过45公斤），包括鲸类、海牛类、海獭类、海龟、板鳃鱼、大型真骨鱼类、帝企鹅以及某些软体动物[1]。这类物种作为顶级捕食者、营养物质输送者及生态系统调节者，发挥着至关重要的生态功能[2][3]，同时还能连接浮游生态系与底栖生态系，维持整个海洋系统的稳定性[4]。由于它们的行为和生理特征能够反映栖息地质量、食物网结构以及更大规模的气候变化趋势，因此越来越被用作海洋健康状况的指示物种[4][5]。在本研究中，海洋大型动物被定义为具有生态和监管意义的大型移动性海洋脊椎动物，重点关注那些在环境影响评估中较为常见的物种（如海洋哺乳动物、海龟、鲨鱼、鳐鱼及鲸鲨），同时也承认其他类别的动物（如大型鸟类）也可能被纳入评估，但在监管框架中的处理方式不够一致。这一定义是为了保证分析的一致性，并不意味着所有物种都会得到同等对待。

近年来，海上——尤其是深海——采矿活动在众多海洋国家中日益兴起。包括中国、英国、比利时、德国、法国和日本在内的国家已将勘探合同授予相关企业，旨在开采硫化物矿床、铁锰结壳和多金属结核等海底资源[6]。鉴于拟开展的深海采矿活动的规模、强度及其广阔的空间范围，预计这些活动将在各国领海及国际水域对海洋生物多样性——包括海洋大型动物——造成严重负面影响，甚至可能带来长期且不可逆转的后果[7]。虽然已有大量文献记载了海洋大型动物如何因人类活动而在不同海洋盆地中遭受累积性影响[8][9][10]，但气候变化导致的物种分布变化进一步增加了管理难度，因为越来越多的物种开始进入传统管理区域和管辖边界之外的地带[11][12][13]。

海上开发的快速扩张，包括石油/天然气开采、稀有金属的海上采矿、海上航运、海底电缆铺设以及海上可再生能源开发，使得海洋大型动物频繁处于人类活动的包围之中。一项基于遥测数据的全球性研究表明，这些物种在其活动范围内很大一部分时间都处于工业活动频繁的海洋区域[14]。因此，有效的保护措施不能仅仅依赖于静态的保护区，还必须包括能够根据不同工业化区域的情况动态调整的缓解策略[14][15]。要在公海有效保护迁徙性的海洋大型动物，就需要从静态保护区转向生态上相互关联的适应性管理体系，包括面积较大的保护区（超过10万平方公里）、通过迁徙通道相连的保护区网络，以及基于物种活动规律制定的季节性或动态封闭措施[16][17]。由于许多物种（如海洋哺乳动物、海龟、鲨鱼和金枪鱼）的栖息地极为广泛且具有流动性，往往超出传统保护区的范围，尤其是在国家管辖范围之外的区域，保护措施十分有限，累积影响严重[16][18]，因此需要采取这种多层次的保护措施，同时控制渔业、航运及其他海上活动带来的压力。

目前，许多国家的监管框架仍然沿用陆地上野生动植物保护的模式，主要依据直接死亡率或禁止捕杀特定物种的措施（即“不杀/不捕”原则），而非考虑其行为紊乱或生存声学环境退化所带来的功能性生态威胁（例如南非的《受威胁或受保护海洋物种条例》、加拿大的《海洋哺乳动物管理条例》以及印度的1972年《野生动物保护法》；见表S1）。这些法规确实能在物种层面为某些动物提供保护，但却未能充分认识到海洋大型动物在环境影响评估中的重要价值。传统的太平洋海洋管理方式，如禁忌制度、限制规定和临时禁令等，通过季节性封闭以及基于社区的执行机制，使保护措施与物种的活动规律及生态周期相契合，从而为迁徙性大型动物的保护提供了适应性方法[19][20]。这类做法正逐渐被纳入正式的治理体系中，提升了生态保护的效果，也体现了将传统习俗与法律规定相结合的混合型海洋管理体制。近年来，海洋治理的发展更加强调基于生态系统的管理方式，尤其是在公海保护区的管理上。这种管理方式注重海洋生态系统之间的联系，致力于综合管理不同物种、栖息地及人类活动所带来的累积影响，而不仅仅是针对单一物种。对于那些分布于广阔且动态变化的海洋区域、跨越多个司法管辖区的迁徙性大型动物而言，这种基于生态系统的管理方式尤为重要，因为传统的以物种为基础的静态保护措施显然已无法满足需求。这一转变体现在《公海条约》（BBNJ协定）所倡导的框架中，该框架推动在国家管辖范围之外的区域实施综合性、适应性强且基于生态系统的生物多样性管理[21]。环境影响评估被视为现代环境治理和开发规划决策支持中的核心组成部分[22][23]。环境影响评估在预测和减轻潜在环境影响方面的有效性，在很大程度上取决于在评估的各个阶段——即筛选/界定、预测、缓解措施制定及后续监测——能否对相关受体进行准确而全面的描述[24][25]。在海洋环境中，海洋大型动物尤其容易受到海上开发活动带来的各种人为影响，包括水下噪声、空间位移以及行为紊乱等[26][27][28]。此外，它们在海洋环境影响评估中常常被排除在敏感受体之外，导致先进的风险建模技术，尤其是涉及声学传播建模的技术，应用十分有限。同样，与资源勘探相关的常规地震勘探活动在全球范围内也很少经过正式的环境影响评估程序。

海上活动产生的人为噪声——如地震空气枪勘探、打桩作业以及航运噪音——是对海洋大型动物最具普遍性和深远影响的威胁之一[29][30][31][32][33]。尽管海洋大型动物在环境影响评估中越来越被视作敏感受体，但只有少数几个司法管辖区——如美国（NMFS）、英国（JNCC）、巴西（IBAMA）和新西兰（EPA）——明确要求在法定环境影响评估和监测工作中采用水下噪声建模、海洋哺乳动物观察员制度或被动声学监测等方法。其他司法管辖区则将地震活动视为更广泛项目环境影响评估的一部分，没有设定针对特定受体的阈值或明确的伤害风险标准[28][29][30][31][32][33][34]。这种不一致性表明，许多国家的环境影响评估体系仍未充分将海洋大型动物作为决定性评估对象。这反映出尽管这些物种具有极高的生态敏感性，但目前所采用的环境影响评估标准在程序上仍显不足。同样，建设后的监测环节也是全球环境影响评估实践中最普遍存在的缺陷之一[35][36]，它严重限制了人们识别那些寿命长、繁殖速度慢的海洋大型动物种群所面临的延迟或累积性影响的能力[37][38]。

许多环境影响评估体系中存在着明显的系统性偏差。有些生态系统很容易被识别，并且已经获得了明确的保护措施，比如底栖生态系统、珊瑚礁、海草床和红树林等，而其他海洋大型动物则要么未被提及，要么仅被归入“生物多样性”之类的泛称之下。正如有研究指出的那样[39]，由于将静态的空间管理工具应用于具有移动性的物种，因此存在着“空间治理不匹配”的问题。尽管欧洲一些较为完善的环境影响评估体系（如欧盟的《栖息地指令》和《海洋战略框架指令》）能够通过严格的法规为高度迁徙性的海洋大型动物提供有力保护，但由于这些物种具有动态的迁徙模式（生态流动性强），即便是最优秀的环境影响评估体系也难以对其实现有效管理[40][41]。最近，欧洲各国在海上风电场建设与海洋保护区保护之间的矛盾日益突出，这凸显出有必要建立灵活的适应性管理规则，例如实施海上风电场的季节性关闭、部署实时监测系统，以及设立受保护的迁徙通道等[42][43]。随着新的国际文书的出台（如《国家管辖范围以外区域生物多样性协定》BBNJ），这些问题的解决将得到进一步推动，该协定将把环境影响评估的要求扩展到国家领土边界之外的区域，也有助于推动全球范围内环境影响评估标准的统一[28]。

正是在这样的监管变革背景下，本研究提出了以下几个核心问题：（1）各国及地区的环境影响评估体系在多大程度上明确将海洋大型动物及其相关栖息地视为重要或敏感的受体？（2）海洋大型动物在环境影响评估中的处理方式与那些更常被评估的受体，如底栖生境，存在哪些差异？（3）哪些法律、技术及制度因素导致了不同司法管辖区在环境影响评估中对海洋大型动物的处理方式存在差异？（4）在法律上的正式承认与实际有效的程序保护之间还存在哪些差距？（5）哪些监管和方法上的改革能够提升对海洋大型动物的针对性评估水平，特别是在水下噪声、缓解措施以及审批后的监测方面？为回答这些问题，我们对27个不同司法管辖区的环境影响评估相关文件进行了比较分析（将欧盟视为一个统一的监管实体），研究了相关立法文本、监管指南的表述，以及部分实际案例。通过分析，我们可以了解监管语言的具体程度、环境影响评估程序的详细程度，以及当前环境影响评估体系在将海洋大型动物视为重要生态受体方面的缺失之处，进而为提出改进方法、提升其在环境影响评估中的地位提供实证依据。

章节节选

司法管辖区的选择
本研究分析了27个不同司法管辖区的环境影响评估相关文件（详见表S1），这些地区涵盖了发达国家和发展中国家的沿海海域，且均具备完善的监管机制。所选的司法管辖区包括：阿根廷、澳大利亚、巴西、加拿大、智利、中国、欧盟、香港、印度、印度尼西亚、日本、肯尼亚、马来西亚、新西兰、阿曼、菲律宾、沙特阿拉伯、塞内加尔等。

结果
表1展示了27个司法管辖区的国家环境影响评估体系中，对生物受体（如海洋大型动物）、栖息地受体（如珊瑚礁、海草床和红树林）以及海洋资源或社会经济受体（如渔业和鱼类资源）的明确认可情况。统计结果显示，对渔业资源的强制性考量频率非常高，达到了96%；而对海洋大型动物的强制性考量则处于中等水平，占比在56%至63%之间。

海洋大型动物在环境影响评估体系中的整合情况
不同国家的环境影响评估体系在对待各类海洋生态组件的方式上存在明显差异，有些受体群体始终被纳入评估范畴，而另一些则几乎未被考虑。例如，渔业几乎在所有国家都被纳入评估范围，大多数国家也会要求对红树林、海草床和珊瑚礁等沿海栖息地进行评估，但仅有37%的司法管辖区明确将海洋大型动物（生物资源）纳入评估体系。

结论
本研究表明，虽然大多数司法管辖区在环境影响评估体系中都认可底栖生态系统和渔业资源，但只有相对较少的国家明确将海洋大型动物视为独立的监管受体。在所研究的27个司法管辖区中，仅有10个将海洋大型动物直接纳入其环境影响评估流程之中。那些明确承认多模型方法的管辖区，通常更有可能要求进行声学评估、针对特定物种的基线调查以及建设后的监测。关于生成式人工智能和人工智能辅助技术在论文撰写过程中的应用声明：在撰写本论文时，作者们有限度地使用了Chat GPT来协助内容的语言编辑、结构优化以及参考文献核查。在使用该工具/服务之后，作者们对内容进行了必要的审阅和修改，并对最终发表文章的内容承担全部责任。CRediT作者贡献说明：Mohammed Ali Qurban：写作——审稿与编辑，写作——初稿撰写，可视化，验证，软件，资源，方法论，研究，正式分析，数据整理，概念构建。Periyadan K. Krishnakumar：写作——审稿与编辑，写作——初稿撰写，验证，监督，方法论，正式分析，数据整理。利益冲突声明：作者们声明自己没有利益冲突。致谢：本研究得到了沙特阿拉伯利雅得12746的野生动物国家中心的支持。Mohammed Ali Qurban|Periyadan K. Krishnakumar野生动物国家中心，沙特阿拉伯