地方政府智慧城市创新：利益相关者分析

《Sustainability》：Smart City Innovation in Local Government: A Stakeholder Analysis

　　

智慧城市（Smart City）创新已成为城市治理中提升生活质量的一个战略概念，要求多元利益相关者之间的协作。本研究从利益相关者视角出发，聚焦印度尼西亚玛琅市，考察智慧城市发展。研究人员采用定性方法，包括深度访谈、政策文件分析和实地观察，以利益相关者理论（Stakeholder Theory）为指导，理解不同行动者如何影响政策与实施。研究结果表明，玛琅市已实施多项智慧举措，包括电子政务（e-government）服务、数字基础设施、交通管理和环境监测。这些努力普遍被认为提升了效率和透明度。然而，挑战依然存在，尤其是在确保包容性、加强机构间协调以及提升数字素养（digital literacy）方面。地方政府发挥主导作用，而私营部门、学术界和公民社会贡献了技术专长与社区参与。总体而言，玛琅市的智慧城市创新正在推进，但仍处于早期阶段，需要更强的协作、机构能力与问责制。本研究强调了利益相关者作为支持性行动者在推动协作性和包容性智慧城市治理中的重要性。

**论文解读：地方政府智慧城市创新中的利益相关者分析——以印度尼西亚玛琅市为例**

**研究背景与问题**

随着城市化与全球化的加速，全球超过56%的人口居住在城市区域，预计到2050年这一比例将达68%，这对基础设施能力、环境可持续性和公共服务公平性构成重大挑战。智慧城市（Smart City）概念应运而生，它整合信息通信技术（ICT）、物联网（IoT）和人工智能（AI），旨在通过数据驱动、创新与公众参与实现城市治理现代化。然而，智慧城市的成功不仅依赖技术，更取决于制度能力与行动者之间的协作。印度尼西亚通过“迈向100个智慧城市”（Gerakan Menuju 100 Smart City）项目推动数字转型，但区域准备度差距、人力资源质量和机构间协调仍是主要障碍。玛琅市（Malang City）作为印尼数字治理表现相对突出的中等城市，其2024年电子政务系统（SPBE）指数为4.24（满意级），数字社会指数（IMDI）为52.64，位居全国前列。然而，该市在跨部门协调和多元利益相关者（包括政府、学术界、私营部门、公民社会）参与方面仍面临持续挑战。现有研究多聚焦技术实施和基础设施，对地方政府背景下利益相关者动态的分析有限，尤其是在发展中国家。因此，本研究旨在从利益相关者视角考察玛琅市智慧城市实施中行动者的组织方式、角色及协作动态，为构建共享责任与协作治理框架提供实证依据。

**研究内容与结论**

研究人员采用定性方法，通过深度访谈（12位关键知情人，包括地方政府官员、私营部门代表、学术界、媒体和公民）、政策文件分析（如SPBE相关法规、规划文件）和实地观察，依托利益相关者理论（Stakeholder Theory）和Bryson（2004）的分类框架（关键参与者、背景设定者、主体、人群），对玛琅市智慧城市实施中的利益相关者进行识别、分类与动态分析。研究得出以下结论：玛琅市已建立较强的制度基础（SPBE法规、架构与路线图），但实施成功仍高度依赖机构间协作、数据共享与跨部门任务整合；利益相关者分析显示，关键参与者（如通信信息局Diskominfo、规划发展局Bappeda）掌握核心资源，但主体群体（其他地方政府机构、技术伙伴）和人群群体（公众、社区、媒体）参与深度有限，私营部门多停留在运营层面，缺乏战略共创；机构碎片化、部门利益、应用系统重叠及领导层承诺不稳定等问题制约了智慧城市进程。研究强调，利益相关者作为支持性行动者，对推进协作性和包容性智慧城市治理至关重要。该论文发表在《Sustainability》。

**主要关键技术方法**

本研究采用定性研究设计，以玛琅市为单一案例地（2021年起被印尼通信与数字部指定为智慧城市试点）。数据收集于2025年9月至11月进行，来源包括：1）半结构化深度访谈，选取12位关键知情人，按目的性抽样从政府（6人，来自Diskominfo、Bappeda、BKPSDM、DPMPTSP及SPBE协调团队）、私营部门（2人，来自PT Telkom Indonesia和Bank Jatim）、学术界（1人，来自泗水国立电子理工学院PENS）、媒体（1人）和公民（2人）中选取；2）政策文件分析，涵盖总统条例、市长条例、SPBE架构与路线图法令、战略规划、评估报告等；3）参与式实地观察，在相关政府办公室和公共服务设施进行。数据分析采用主题分析法，包括数据熟悉化、初始编码、类别发展、主题识别与解释，手动编码基于Bryson（2004）的利益相关者分类框架，并通过方法三角验证（访谈、文件、观察交叉比对）确保可信度。

**研究结果**

**3.1 利益相关者的识别与角色**
通过访谈、文件与观察的三角验证，研究人员识别出玛琅市智慧城市实施中的利益相关者并分类。政府领域：通信信息局（Diskominfo）主导系统管理与整合，负责ICT基础设施、应用开发与数据安全；玛琅市政府与地区秘书处提供战略方向；其他地方政府机构（OPDs）作为次要贡献者。商业领域：PT Telkom Indonesia提供网络基础设施，Bank Jatim支持数字金融转型（如土地与建筑税支付），Gojek和Grab参与数字支付与经济生态建设。公共群体与数字社区：STASION社区（Startup Singo Edan Innovation）帮助测试政府应用质量，公共信息小组（KIM）传播信息并提升数字素养。学术界与媒体：泗水国立电子理工学院（PENS）作为技术伙伴参与系统架构设计，政府媒体（如Malangkota.go.id）确保信息透明。研究表明，这些群体不仅是服务接受者，也是数字治理的共同创造者。

**3.2 利益相关者分析**
基于Eden & Ackermann和Bryson的分类，研究将利益相关者分为四类：关键参与者（Key Players）包括Diskominfo、Bappeda、BKAD、BKPSDM、Dispendukcapil、DPMPTSP及组织部门，他们掌握技术、政策和预算权威，直接影响数字化进程。背景设定者（Context Setters）为市长和地区秘书，通过制定SPBE市长条例、一数据政策等确立战略方向与制度框架。主体（Subjects）包括其他23个OPDs及技术伙伴（Telkom、Bank Jatim、PENS、Grab、Gojek），他们拥有重要资源但缺乏政策决定权，依赖关键参与者的系统与标准，合作主要停留在运营和服务层面，尚未形成正式的公私合作伙伴关系（PPP）机制。人群（Crowd）包括公众、KIM、STASION社区和媒体，其对政策直接影响有限，但通过信息传播、用户反馈和数字服务采纳促进智慧城市落地。

**3.3 利益相关者动态**
研究发现结构性障碍：部门利益（sectoral egos）导致各OPDs优先维护自身应用和数据权限，协调冗长；多数OPDs将智慧城市视为Diskominfo的专属责任，自身参与度低；非政府行动者（私营部门、社区）对智慧城市认知有限，视其为短期政治项目，缺乏长期承诺；领导层承诺不稳定，政策优先级的变动影响执行速度；OPDs之间角色重叠，Diskominfo常承担其他机构的职责，造成重复工作与碎片化；玛琅市政府已开发42个公共服务应用和25个内部应用，但整合不足，部分应用因缺乏长期维护而停运；公众对数字服务认知和数字素养仍不均衡，许多市民仍偏好传统服务。

**讨论与结论**

讨论部分指出，玛琅市智慧城市治理呈现政府主导模式，关键参与者与背景设定者集中掌握决策权，与Meijer和Bolívar（2016）提出的“国家主导”治理特征一致。尽管利益相关者参与已制度化，但权力分配不均，私营部门战略参与有限，与Fernando等（2025）在成熟智慧城市生态中发现的共创角色形成对比。机构碎片化、部门利益和有限的外部共创导致创新缓慢，过渡依赖政府主导。与韩国、新加坡、吉隆坡等国际案例相比，玛琅市数字准备度较高但治理成熟度有限，表明智慧城市成熟度不仅取决于技术采纳，更取决于制度整合、利益相关者协调与跨部门协作能力。研究结论部分翻译如下：
总之，本研究对玛琅市智慧城市实施的分析表明，加强数字治理需要的不仅是法规和规划，还需要所有行动者（尤其是城市治理中的各利益相关者）朝着共同目标努力。结果显示，玛琅市已具备坚实的制度基础，包括SPBE法规、系统架构和清晰路线图。然而，实施成功仍高度依赖地区机构间的协作、数据共同管理以及跨部门任务整合。调查中观察到的协调不规律、应用不稳定及公众采纳有限等现象表明，技术方面并未完全与角色分工和行动者行为相匹配。利益相关者分析显示，行动者间动态是玛琅市智慧城市发展中最具决定性的因素之一。关键参与者（如Diskominfo和Bappeda）发挥核心作用，但其成功高度依赖于主体利益相关者（包括其他OPDs、技术伙伴、数字社区和商业界）的支持。实现全面的智慧城市需要私营部门作为共创者和战略伙伴的积极参与，然而玛琅市的私营部门仍主要局限于运营层面。因此，私营部门在设计、创新和长期规划方面参与空间有限，意味着协作尚未达到可持续战略伙伴关系阶段。这些因素导致了创新缓慢、缺乏长期技术援助以及外部资源利用不充分。智慧城市的可持续性取决于地方领导层政策方向的一致性以及所有行动者维持协作的能力。领导层的愿景提供了初始动力，但可持续性需要的不仅是法规，还包括增强公务员能力、确保预算稳定、建立明确监测机制和维持不间断协调。与雅加达、泗水、万隆等城市相比，玛琅市仍处于智慧城市发展的早期阶段。尽管已通过SPBE法规、系统架构和数字治理规划建立了坚实的制度基础，但碎片化协调、私营部门和学术界参与有限、公众采纳不均衡等挑战依然存在。因此，加强协作、系统整合和利益相关者参与将是推进玛琅市智慧城市治理的关键。