农村宅基地长期租赁实践：法律规避还是制度创新？

《Land》：Long-Term Lease Practice of Rural Homesteads: Legal Avoidance or Institutional Innovation?

　　

在快速城镇化和农村人口减少的背景下，中国闲置农村宅基地的激活面临源于集体所有制（collective ownership）、成员资格权（membership-based qualification rights）以及市场化流转（market-oriented transfer）限制的制度约束。现有研究主要集中在宅基地流转和退出机制上，而长期租赁在稳定农村土地使用预期方面的作用尚未得到充分探讨。本研究通过对西安市高陵区“共享乡村”项目和上海市“乡悦华亭”项目的比较分析，考察了长期租赁是代表制度创新还是法律规避。研究表明，高陵模式采用灵活的合同安排和村级协调，将碎片化的农村资源适应市场需求，但其依赖续期的运营导致持续的法律不确定性。相比之下，上海模式采用集体协调路径。通过平台化发展和集体参与，它增强了资源整合和投资能力，同时需要强健的制度机制来遏制资本过度介入并确保公平的利益分配。结果显示：（1）长期租赁主要作为稳定使用权预期（use-right expectations）的机制，而非转移所有权权利；（2）不同的治理路径产生不同形式的使用权稳定性（use-right stability）；（3）集体中介治理（collective intermediary governance）在协调权利、监督土地使用和平衡利益相关者利益方面发挥着关键作用；（4）只有在保持集体所有制、保护农民权利并在既定制度边界内运作时，长期租赁才构成制度创新。

在快速城镇化和农村人口减少的背景下，中国农村闲置宅基地的激活面临深层制度约束。由于宅基地属于集体所有制（collective ownership, CO），农民基于成员资格获得使用权，但无法像城市住房一样自由流转。现有研究多聚焦于宅基地流转和退出机制，而对长期租赁在稳定农村土地使用预期方面的作用探索不足。因此，研究人员开展了一项比较案例研究，旨在回答：长期租赁究竟是制度创新还是法律规避？本研究通过对比西安市高陵区“共享乡村”项目与上海市“乡悦华亭”项目，揭示了不同治理路径下长期租赁的运作机制。论文发表在《Land》期刊上。

研究人员采用比较案例研究方法，选取了上述两个代表性案例。数据来源包括地方政府政策文件、官方公告、项目报告等公开文献。分析框架围绕三个核心维度：制度边界（即CO、成员资格权等约束）、使用权稳定性（use-right stability, URS）（即用户对使用、投资、续期等的可预期性）以及集体中介治理（collective intermediary governance, CIG）（即村集体在协调权利、组织参与、监督土地使用中的作用）。通过过程追踪，比较两个案例在合同安排、续期机制、集体协调和监督等方面的差异。

研究结果包括以下四个部分。

5.1 制度困境：从资源闲置到使用权不确定性。表面上，宅基地闲置是资源低效利用，实质上是城乡二元土地制度、成员资格权属性与空间转型需求之间的制度张力。宅基地的权利结构复合，既包含CO，又包含成员资格权、农民使用权、住房保障和财产利益等，这种复合结构限制了其市场化流转。当前宅基地激活的核心障碍不是租赁期限的制度限制，而是URS不足和市场预期模糊。因此，关键突破在于在坚持CO和保护农民资格权的前提下，通过制度创新提升URS和市场可预测性。

5.2 使用权稳定化作为长期租赁的核心机制。实证发现表明，长期租赁的主要制度功能是稳定URS，而非将宅基地转化为可交易私有资产。这种稳定化源于合同设计、续期安排、集体协调和监管监督的组合，而非仅靠租赁期限。高陵案例通过分阶段合同机制延长了用户预期，但依赖续期导致法律确定性不足；上海案例通过更强的组织协调和集体参与增强了可预测性，但仍需透明利益分享和有效参与机制。URS对外部经营者、农民和村集体均有不同收益。

5.3 集体中介：宅基地激活的组织基础。村集体在长期租赁激活中承担不可替代的调解治理功能，即CIG机制。具体包括：促进产权和空间整合，解决碎片化问题；多合同协调功能，处理多方利益差异；公平收入分配功能，平衡个体和集体利益；土地使用监督功能，确保遵守规划和控制。集体参与的有效性取决于决策透明、村民参与、收益公开和实际监管能力。

5.4 城乡要素再嵌入：从宅基地激活到农村发展资产化。长期租赁模式下的核心目标不是简单增加租金收入，而是促进城乡要素的系统性重构和优化配置。通过构建稳定的URS，将闲置宅基地转化为长期可运营的农村空间资产；同时依托村集体管控和均衡分配机制，引导外部流入要素深度嵌入农村产业发展和集体经济培育。这实现了宅基地从基本保障功能向支撑产业升级、集体经济发展和城乡融合的战略资源升级。

讨论部分总结：研究进一步讨论了长期租赁作为制度创新与法律规避的边界条件。长期租赁不应自动被视为制度创新，其性质取决于是否满足以下条件：保持CO和农民资格权；维护土地使用管制和住房保障功能；合同安排不导致永久性或排他性控制权转移；集体决策、利益分配和风险监督透明且可问责。在满足这些条件时，长期租赁可视为介于刚性保护与完全市场化之间的适应性制度安排；否则可能接近变相流转。

研究结论部分翻译如下：

6.1.1 长期租赁主要作为稳定URS的机制。其制度意义不在于将宅基地转化为可交易资产，而在于提高可预测性，同时保持CO、农民资格权和土地使用控制。两个案例表明，URS并非仅由租赁期限决定，而是由合同安排、集体协调、监管备案、土地使用监督和利益分享机制共同产生。

6.1.2 不同治理路径产生不同形式的URS。高陵案例代表基于分阶段合同、续期预期和村级协调的基层导向路径，灵活但面临法律不确定性；上海案例代表基于集体参与、政府协调和集成项目运营的平台支持路径，组织能力强但需关注资本主导和收益分配透明度。

6.1.3 CIG是必要的制度条件。村集体在协调碎片化资源、组织合同关系、监督土地使用和平衡个体与集体利益中发挥重要作用，但其有效性取决于决策透明、村民参与、收益公开和实际监管能力。

6.1.4 长期租赁仅在特定边界条件下构成制度创新。必须满足：保持CO和农民资格权；维护土地使用管制；合同不导致排他性控制转移；集体决策和利益分配透明可问责。满足这些条件时，长期租赁是适应性制度安排；否则可能为变相流转。