《International Journal of Disaster Risk Reduction》：Towards people-centred approaches in disaster risk reduction –
the first mile: Dam-failure risk management in a Swedish river basin
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摘要：本文通过对瑞典河流域协作应急规划的关键案例研究，探讨了将公民纳入溃坝风险管理的系统性障碍。研究人员基于对地方、区域和国家层面关键行动者的定性访谈，辅以文件分析，发现制度框架和长期治理安排将公民定位为风险管理的被动接受者而非积极贡献者。分析识别出对自上而下
摘要：本文通过对瑞典河流域协作应急规划的关键案例研究，探讨了将公民纳入溃坝风险管理的系统性障碍。研究人员基于对地方、区域和国家层面关键行动者的定性访谈，辅以文件分析，发现制度框架和长期治理安排将公民定位为风险管理的被动接受者而非积极贡献者。分析识别出对自上而下实践的持续依赖，这种依赖由责任结构、碎片化职责以及低概率高影响风险相关的分析性安全控制问题的特征所塑造。这些治理动态限制了将社区知识和参与整合到准备过程中的感知可行性，特别是在风险沟通、预警、疏散规划和演习中。通过考察制度行动者如何理解公民角色，本研究识别了结合专家权威与结构化、分阶段公众参与的混合治理模式（hybrid governance models）变得可行的条件。研究结果通过阐明参与式治理（participatory governance）的特定情境障碍，并说明谨慎的“第一英里”（first mile）导向如何在安全关键风险领域中加强准备而不削弱法律责任或应急指挥，为减灾研究（disaster risk reduction, DRR）做出了贡献。
**论文解读：瑞典河流域溃坝风险管理中以人为本方法的障碍与路径**
**研究背景与问题**
减灾研究（disaster risk reduction, DRR）长期关注传统专家驱动型治理模式与强调社区能动性、参与和本地知识的方法之间的张力。传统的自上而下系统在工业化环境中仍占主导，往往将公民视为信息的最终用户，而非准备与响应过程的贡献者。2004年印度洋海啸后，全球努力加强“最后一英里”（last mile）预警传播，但这种框架仍强化了单向信息流，假设专业知识位于中心并向外扩散至公众，可能边缘化高风险人群的情境知识、日常经验和适应能力。尽管“以人为本”（people-centred）或“第一英里”（first mile）方法强调社区应贯穿整个DRR周期，但在高度技术复杂性、专业知识和以专业权威为导向的制度文化中，实施仍面临挑战。在溃坝风险（dam-failure risk）这一低概率高影响（low-probability/high-impact, LP-HI）领域，严格责任框架、高度专业化的知识领域以及紧密耦合的技术系统进一步强化了制度化的自上而下实践，公民通常被置于核心风险治理系统之外，仅作为警告或信息活动的接收者。因此，本研究旨在探讨瑞典溃坝应急规划从业人员如何概念化公民在风险治理中的角色，识别并分析参与式方法面临的障碍，以及这些障碍如何与更广泛的DRR研究中的发现相呼应或差异，从而为在高度专业化的风险情境中整合以人为本方法提供理论依据。
**研究内容与结论**
本研究采用关键案例设计（critical case design），选择瑞典中部一个在协作应急规划方面较为先进的河流流域（river group）作为研究对象。研究通过半结构化电话访谈（2016年1月至6月进行）收集了来自地方、区域和国家层面的6个关键行动者的观点，包括两个面临最严重后果的市政府、省行政委员会（County Administrative Board, CAB）、大坝所有者Fortum公司以及国家大坝安全机构Svenska kraftn?t（SvK）。访谈聚焦于组织责任、风险框架、沟通实践、河流集团协作经验以及对公民参与的可行性和可取性看法。此外，研究还结合了应急计划、指南和法规文件等文件分析进行三角验证，以增强分析的稳健性。数据分析采用嵌入式单案例研究设计，通过定性内容分析（conventional qualitative content analysis）从数据中归纳出四个分析类别：参与、沟通、疏散和演习。
研究结果表明，参与方面，行动者一致将公民视为被动信息接收者，而非规划或决策的贡献者；信息会议出席率低，强化了公民缺乏兴趣或能力的认知。沟通方面，被视为单向的技术过程，由市政当局主导，信息活动（如邮寄文件夹）几乎无公众回应；行动者对主动沟通持怀疑态度，更倾向于在危机临近时推送信息；同时，不同机构间关于预警系统沟通责任存在模糊和冲突。疏散规划方面，公民被期望依赖机构指导，未参与规划过程；行动者强调需要预先确定疏散人数和范围，但未考虑公民的本地知识。演习方面，尽管被视为维持危机管理能力的关键，但极少涉及公民，有时用学生模拟公众行为，进一步强化了专家中心导向。
**讨论与结论**
讨论部分指出，公民被排除在风险治理系统之外是深层结构性、制度性和认知性障碍。制度框架将公民视为外部者，与“第一英里”范式形成鲜明对比。碎片化角色、能力不均以及机构间相互理解有限加剧了此问题。风险特有的治理逻辑，即严格责任要求大坝所有者严格控制安全相关过程，以及技术复杂性，维持了专家中心系统，公众参与被视为潜在干扰或无关。演习强化了这种取向，通过模拟公众而非直接参与，使机构无法从公民的真实关切中学习。研究提出，实施以人为本方法需要四大制度调整：河流集团协调结构应纳入公众参与议程；市政当局的公众参与责任应通过国家指导明确化；大坝所有者应以可转化为公众准备材料的形式提供技术信息；参与活动应通过结构化接口与现有应急规划周期衔接，如公民参考小组、民间社会组织、学校、护理机构等。研究结论包括：制度能力建设（institutional capacity building）对于整合以人为本方法至关重要，需明确授权、改善协调、下放权力和提供专门资源；参与必须超越单向沟通，转向持续双向互动；混合治理模式（hybrid governance models）——结合专家权威与结构化、明确界定的社区参与——可能为低概率高影响情境下的准备提供可行路径，但其韧性效果需实证检验；将公民重新定位为风险治理系统内的核心行动者是解决结构和文化障碍的前提。研究发表在《International Journal of Disaster Risk Reduction》。
