综述：附属但核心：标准与指南在监管深海海底采矿中的作用

《Frontiers in Ocean Sustainability》：Subsidiary but central: the role of standards and guidelines in regulating deep seabed mining

　　

联合国海洋法公约（UNCLOS）授权国际海底管理局（ISA）制定措施，包括“规则、规章和程序”（RRPs），以监管国家管辖范围以外区域的深海海底采矿。为此，ISA成员国近期投入大量工作和时间制定和谈判《开采规章》。监管制度中较少被讨论的一个方面是标准与指南（S&G）。S&G是使《开采规章》可操作并加以细化的附属文书。S&G将成为ISA为监管深海海底采矿所需建立的RRPs体系中的关键监管工具。近期关注焦点集中在ISA对监管新兴深海海底采矿业的准备状态。虽然这一辩论考虑了《开采规章》草案的状态，但S&G的状态很少被讨论，尽管其制定工作几乎尚未开始。由于S&G需与仍在制定中的《规章》一同解读，S&G的确切数量和主题仍处于变动之中。这导致ISA在允许采矿前需完成的工作范围存在不确定性。研究人员研究了监管框架当前需要多少S&G，哪些实质性指导和义务可能依赖于它们，并提出了一系列推进这项工作的建议。

1 引言
国际海底管理局（ISA）是根据联合国海洋法公约（UNCLOS）授权监管国家管辖范围以外国际海底区域（“区域”）矿物相关活动的政府间机构。该区域及其资源是“人类共同继承财产”。ISA负责确保其勘探和开发为全人类利益进行，包括环境保护、公平获取和惠益分享。这一双重任务的核心是制定全面的法律和制度框架。ISA目前正在谈判《开采规章》，这是首次采矿作业获得许可所必需的。然而，仅凭《开采规章》不足以构成ISA的监管制度。ISA执行机构理事会（由36个当选成员国组成）已决定需要一套附属文书——称为标准与指南（S&G）——为规章提供技术和程序细节。这些文书预计将涵盖从基线环境数据收集和影响评估方法到监测协议、合规机制和承包商绩效基准等广泛复杂问题。尽管其关键作用，大多数S&G仍在制定中。ISA面临日益加剧的审查和时间压力。同时，地缘政治和经济利益对深海海底矿物的兴趣增加，加剧了对其在绿色能源转型、数字创新和国家安全中必要性的辩论。在此背景下，ISA面临不同利益相关者对监管明确性的更高需求。压力因美国（非UNCLOS缔约国）主张根据其国内立法单方面开采区域的权利，并加速国内深海海底采矿申请许可而加剧。截至撰写本文时，已有五个勘探和开发许可证申请进入公众咨询阶段。一些行动者将快速通过ISA监管框架的必要性与美国许可程序联系起来。这些动态使ISA处于脆弱境地：在加速时间表下完成复杂监管文书，同时在面对日益增长的政治和商业压力时保持合法性、环境完整性和公平性。在此背景下，本文考察了S&G的作用和现状，认为如果ISA要可信且连贯地履行其任务并应对国际压力，S&G议程的规模和复杂性要求优先排序。

2 什么是S&G？
S&G的法律依据来源于UNCLOS和1994年《协定》，例如：UNCLOS第145条要求ISA采取必要措施（包括RRPs）确保有效保护海洋环境免受区域活动可能产生的有害影响；附件三第17(1)(b)(xii)条要求ISA通过并应用关于“采矿标准和实践，包括与操作安全、资源保护和海洋环境保护相关的”RRPs；以及1994年《协定》附件第1(5)(g)条要求ISA“集中精力通过包含适用于保护和保全海洋环境标准的规则、规章和程序”。ISA规章是为满足这些UNCLOS规则制定义务而设计的主要文书。但由于必须涵盖的主题范围和复杂性，ISA理事会在谈判《开采规章》草案过程中决定，这些规章需要由具有法律约束力的标准和建议性的指南伴随，后者可涵盖程序或操作细节。《开采规章》草案谈判文本表明，标准将：由法律和技术委员会（LTC）推荐给理事会通过（经公众咨询后）；定期审查和更新；具有法律约束力；是合同的基本条款，遵守标准是强制性的（不遵守可触发UNCLOS附件三第18条规定的某些处罚）；在可行情况下旨在采用“基于结果的方法”（即关注预期结果而非规定具体过程或系统）；旨在描述“管理局和承包商应如何实施规章”。指南在规章草案中被视为具有“行政”性质，旨在协助规章实施。指南可由理事会附属机构LTC或ISA行政机构秘书处发布。指南不具有约束力，仅为建议性。指南的一些方面仍未确定，例如，一些成员国提议承包商应“尽可能”遵守所有指南，这类似于另一种文书“LTC承包商指导建议”的做法。另一项提议是《开采规章》可要求承包商解释任何与指南的偏差。这将使ISA注意到可能的绩效问题，并识别承包商认为指南过时或需要改进的情况。由此可见，S&G将以不同方式协助规章实施：（1）为规章中涵盖的方面提供额外细节，这些细节在规章本身中可能过于冗长或规定性；（2）提供途径添加规章未涵盖但需要监管明确性的新领域；（3）提供简化流程和灵活性，以便随着新知识和信息的出现随时间修订，而通过修订规章本身来纠正将过于繁琐。显然，规章与S&G本质上是相互交织的。这种相互依赖性意味着，理事会在规章之前或同时就S&G达成一致，以确保各国相信框架充分解决了所有必要元素。

3 ISA S&G制定的历史
ISA在S&G方面达成这些明显共识的历程值得注意。2019年3月，LTC向理事会提交了《开采规章》草案[ISBA/25/C/WP.1]，其中包含对ISA S&G的引用。在2019年ISA第25届会议期间，理事会指示LTC审查S&G问题。为协助此工作，LTC于2019年5月在南非比勒陀利亚召开了多方利益相关者研讨会。研讨会参与者获得了ISA秘书处准备的各种技术资料，设想了S&G在ISA监管制度中的作用。值得注意的是，在此阶段S&G的作用和性质尚待解释。从背景文件看，一些人设想S&G是ISA文书，将交叉引用外部标准，例如国际海事组织设定的标准，或行业主导过程（如更成熟的采掘业中普遍存在的）设定的标准，或跨部门标准化机构过程（如ISO）设定的标准。但研讨会期间及此后，ISA S&G的概念和作用演变。2019年比勒陀利亚研讨会的成果构成了当今围绕S&G讨论的基础和框架。随后被理事会采纳的研讨会成果包括：ISA标准是RRPs的一部分，对成员国、承包商和管理局具有约束力；ISA“指南”确定实施RRPs的推荐路径，无需理事会批准但需向理事会报告，理事会可要求修改或撤回指南；S&G制定的三阶段方法；基于结果的方法；确定第一阶段16项具体S&G，即在规章通过前制定；推荐S&G通过过程的方法，包括LTC、理事会、大会的角色以及利益相关者意见的纳入。LTC根据2019年比勒陀利亚研讨会成果（而非理事会任何指示）在2020-2021年准备了10项第一阶段S&G草案，并于2022年发布给理事会征求意见和审查。在随后的理事会会议上，一些代表对S&G草案的制定程序提出质疑。似乎在某些情况下，LTC利用外部顾问准备“零稿”，在其他情况下则由外部志愿者委员会准备草案。代表们对选择过程或外部人员身份缺乏信息表示担忧。临时方法的潜在不一致性和程序完整性实际上在2019年比勒陀利亚研讨会以及2017年柏林研讨会上被预见到了，当时一个工作组建议“管理局制定S&G制定程序的《手册》或《指南》”。比勒陀利亚研讨会报告重复了这一建议，指出书面程序可纳入指导原则，包括包容性、透明度、有效性、相关性和持续改进。但随后并未制定此类程序。第一批10项“第一阶段”S&G于2020年和2021年由LTC开放咨询。LTC收到来自32个国家、1个区域集团、8个观察员、13个承包商和11个其他利益相关者的360份意见。意见内容广泛，包含许多对LTC发布草案的修改建议。LTC为2022年ISA第27届会议发布了修订后的10项S&G。该届会议上的成员国干预记录了对LTC未根据咨询反馈进行实质性修订的失望。鉴于收到的意见数量庞大，以及规章的同步制定导致S&G工作重复且有时矛盾，理事会决定暂停S&G工作，直至规章更加稳定。理事会表示“第一阶段标准与指南草案需要理事会深入考虑和审查，以确保与规章草案的一致性”。自2022年LTC产生修订后的S&G以来，《开采规章》草案文本经历了重大变化。2024-2025年，理事会主席发布了两份合并文本，2026年6月又发布了进一步修订的合并文本。近期文本的一个显著趋势是将某些条款从规章中移除，转而纳入拟议的S&G。2025年第30届理事会会议重新启动了S&G的制定，将其作为独立议程项目。在口头发言中，S&G在监管框架中的重要性得到重申，特别强调了理事会和LTC在其制定中的参与。秘书处被要求维护一份更新的“活文件”，列出规章中引用的所有S&G。虽然大多数国家支持同时处理S&G与规章，但一个代表团（中国）建议近期优先处理规章，仅考虑那些对申请准备和制定至关重要的标准作为“第一阶段”的一部分。2025年理事会将S&G列为单独议程项目似乎表明对这些文书重要性的重新强调。然而，第30届会议通过的最终决定并未具体说明如何推进S&G。2025年7月ISA理事会关于规章未来工作的最相关决定[ISBA/30/C/18]仅要求秘书处根据理事会该届会议讨论情况准备一份待决问题指示性清单草案。这似乎可能包括S&G，尽管该决定及第30届会议任何成果文件中均未明确提及。从上述对ISA S&G制定历史的考察中得出两个关键教训：尽管理事会成员一直强调S&G是监管框架的组成部分，但从S&G概念的演变过程看，理事会从未正式通过任何关于其范围或法律地位的决议。2019年总结比勒陀利亚研讨会成果的LTC报告常被引用为理事会意图的证据，并代替正式理事会决议使用。但S&G的推定程序和基础原则实际上源于ISA秘书处文件、2019年比勒陀利亚研讨会以及LTC向理事会提交的研讨会成果报告的结合。理事会在S&G方面的领导力可避免过程易受临时方法、不一致的起草实践和机构角色不确定性的影响。S&G制定的现状是，ISA拥有10份现已过时的S&G草案文件。理事会指出这些文件在实质上不令人满意。它们于2020-2022年制定，从未最终定稿，且与最新版本的规章严重脱节。经验教训是，S&G的制定需要有意义的咨询，资源密集，且不能与规章孤立进行。

3.1 S&G制定的分阶段方法
LTC基于比勒陀利亚研讨会文件的2019年报告提出了S&G制定的三个阶段：第一阶段：在《开采规章》草案通过时被认为必要的S&G；第二阶段：在ISA收到第一个开采工作计划申请前被认为必要的S&G；第三阶段：在区域商业采矿活动开始前被认为必要的S&G（可解释为触发点“商业生产”，即承包商在获得开采合同后达到商定的矿物提取定量阈值）。2021年6月，瑙鲁共和国触发了1994年《协定》关于UNCLOS第十一部分执行的第1条第15款所谓的“两年规则”。该条款允许ISA合同的担保国请求ISA在两年内完成开采所需规章的通过，之后即使规章仍未完成，ISA也必须考虑工作计划申请。瑙鲁代表其担保的承包商瑙鲁海洋资源公司（The Metals Company的子公司）提出申请，为ISA设定了2023年7月完成《开采规章》的最后期限。这不仅为ISA创造了政治转折点，而且实际上使ISA拟议的三阶段S&G方法失效。原始排序假定附属文书随监管里程碑逐步建立：通过《开采规章》、收到第一个申请、开始采矿。然而，随着申请窗口现在开放，第一阶段和第二阶段之间的区别已被事件超越——第二阶段可能先于第一阶段。如果申请获得批准，第三阶段可能迅速跟进。因此，大多数S&G需要同时（与规章及第一阶段）通过。如果存在可在规章通过后、承包商商业生产开始前推迟处理的事项，可置于后续的第二阶段。但ISA和投资者可能都需要全面的监管确定性，以评估开采合同的可行性。

4 分析范围
不断演变的《开采规章》草案文本包含大量对S&G的引用。这反映了理事会在近期谈判中采取的两种方法：（1）精简已变得冗长的文本（300多页），试图将多余细节移出规章并纳入S&G；（2）倾向于将规章中有争议或复杂的领域下放给S&G，将讨论推迟到未来。近期例子可见于垄断化、承包商支付制度的均等化、担保国对承包商的有效控制等主题。截至2026年6月的规章草案提案是，在规章中简要提及这些概念，并通过标准设定相关的详细约束性定义和规则。2025年3月，秘书处发布了2025年草案文本中引用的42项S&G的草案清单。在随后的理事会会议上，一些代表质疑该清单是否全面。因此，研究人员自行审查了2026年6月规章草案，识别出规章假设将制定的每项对标准或指南的明确引用。当多个条款引用同一附属文书时，将其视为单一S&G。反之，当单个条款设想为不同问题领域制定S&G时，则分别记录。不可避免地，一些引用需要主观判断是设想为独立文书还是可视为更广泛S&G的一部分。因此，所呈现的数字应理解为当前引用的附属文书的最低数量。为便于分析，每项确认为S&G的内容根据其功能性监管目的分配类别。分类过程中出现了五个广泛类别：环境保护、财务事项、程序清晰度、运营问题和机构安排。一些S&G不可避免地重叠多个类别，但已分配最接近其首要目的的类别。表1列出了2026年草案文本中引用的58项标准与指南。其中包括14项环境事项S&G、9项合同财务条款S&G、9项机构事项S&G、16项运营方面S&G和10项程序问题S&G。环境事项以绿色编码，财务事项以蓝色，机构事项以粉色，运营问题以橙色，程序问题以灰色。分布表明，S&G将涵盖监管制度的各个方面。星号表示LTC在2020-2022年已就该主题制定了S&G草案文件，可作为制定所需S&G的有用基础，但需更新。（表1内容略，因指示去掉图示标识，但需总结其内容）

5 标准将包含什么？
如上所述，ISA S&G旨在提供监管清晰度和细节，以协助实施UNCLOS和规章。因此，S&G在区域深海海底采矿治理的复合监管制度中，与《开采规章》本身一起发挥着日益关键的作用。最新规章草案文本设想，特别是标准将回答与例如评估开采申请、界定环境义务、阐明开采财务制度以及ISA机构运作相关的基本问题。以下是从每个类别中选取的五个标准示例，说明这些附属文书的重要性。

5.1 环境阈值和指标的制定与实施 [环境]
《开采规章》草案提到不同环境危害阈值对应的不同决策等级。这些术语包括“严重损害”、“有害影响”和“有效保护”。过去几年的逐条谈判表明，成员国之间对这些术语的使用以及阈值如何设定存在混淆或分歧。理事会也尚未就每个术语的定义或标准进行任何详细讨论，也未将其与具体可测量的阈值联系起来——这些阈值将包含在标准中（例如，规章草案第13(9)、38(2)、45(2)、48bis(2)条等）。自2022年以来，理事会通过专家工作组委托LTC建立此类阈值。工作组由科学专家组成，每个工作组研究采矿影响的不同方面，包括毒性、噪声和光污染、浊度和沉积物再沉降。这些组的初步成果强调了两个关键障碍。首先，缺乏经验数据，例如关于基线条件和恢复力的数据，这阻碍了阈值的知情量化。其次，ISA缺乏明确的政策指导，使技术专家缺少规范性框架来确定如何定义、应用或解释阈值（国际海底管理局，2025）。理事会还澄清，除了初始工作组外，还需要额外主题和小组，例如关于栖息地移除。因此，这些阈值方面的进展（处于ISA制度核心）可描述为初期但受阻。这些问题的明确性至关重要，因为通过《开采规章》要作出的首要政策决定之一是区域开采期间可允许或不可允许的环境危害水平。理事会对此基本问题的协议已通过将其下放给S&G制定而推迟。

5.2 保险 [财务]
理事会主席在规章谈判文本中指出，“几个代表团建议保险覆盖的细节应包含在标准中。许多代表团还强调需要对责任制度（包括保险）进行详细分析和讨论……有人建议覆盖的具体要求应在标准中处理”。迄今的谈判表明，ISA将依赖保险作为区域开采造成损害的责任和赔偿方案的关键部分。开放性问题仍然存在，例如：保险类型（是否允许自保？）；覆盖范围（一般责任、环境损害责任、船舶和/或机械的保护与赔偿、雇主责任、业务中断和应急响应？）；以及允许的责任上限。过去，理事会成员要求LTC和秘书处就保险可用性和类型及其在ISA监管制度中可发挥或应发挥的作用提供更多技术投入。ISA秘书处于2022年招标聘请顾问起草保险义务标准，但此后无更新。ISA选择的保险要求可能目前市场上无法提供，即使提供也可能需要高额前期支出。因此，保险标准对区域开采是否可行以及可能受活动损害风险的第三方能否获得适当保护具有影响。这是最终制度中又一个被推迟到标准的决定性要素（例如，2026年6月进一步修订合并文本Rev.3中的规章草案第13(3)条和第36条）。

5.3 测试采矿和试点采矿 [运营]
ISA的《勘探规章》设想承包商可在进行商业回收或全面采矿前测试采矿设备和收集系统。虽然少数ISA勘探承包商已进行测试采矿，但关于测试采矿的勘探制度本质上是建议性的，不具有法律约束力（既涉及测试采矿是否进行，也涉及规划和实施此类测试的具体程序）。《开采规章》的谈判已确定成员国需要集体在监管框架内澄清和协调勘探合同下测试采矿的各个方面。还提出了一项新的监管步骤，称为“试点采矿”，将在测试采矿之后、商业生产开始之前，在开采合同下进行。这一前提引发了以下问题：测试矿山或试点矿山的精确定义；何时以及以何种规模需要此类测试或试点，以及是否可能豁免；进行此类测试或试点的程序，包括ISA授权；以及这些测试或试点的结果应如何为ISA决策提供信息。ISA理事会工作组正致力于解决这些问题。许多细节可能由标准涵盖。测试采矿和试点采矿将提供关键的经验信息，以验证运营能力和环境预测。因此，测试采矿和试点采矿的详细要求是ISA监管制度的关键要素，其内容有待通过标准阐明。

5.4 利益相关者参与 [程序]
作为一个旨在代表全人类的机构，ISA在其决策中咨询和参与的方法的重要性不言而喻。在ISA近期历史的不同节点，利益相关者参与ISA决策的主题曾涉及：（i）一项从未完成的ISA机构政策草案；（ii）精简《开采规章》草案中利益相关者咨询条款的闭会期间工作；（iii）理事会会议期间谈判提及利益相关者的具体规章文本时的零散讨论。这些均未导致正式或最终规则来规范ISA与利益相关者的互动。目前，ISA的方法依赖于不断演变的实践而非既定规则，一些利益相关者指出这缺乏足够的透明度。2026年规章草案文本中有一项条款标准化了承包商的利益相关者咨询要求，但未规定ISA自身的咨询义务。ISA利益相关者在ISA关于公众参与方面几乎没有指导或权利，包括信息获取、参与时间或方式、利益相关者识别、专家选择、将反馈纳入决策过程的标准或程序。在ISA决策中未寻求或考虑利益相关者意见时，也没有寻求正义的途径。对于一个作为人类共同继承财产保管人、就环境影响做出全球性重要决策的监管者而言，缺乏关于如何让其选民参与影响他们的决策的规则或政策，是其治理制度中的一个关键空白，这被设想以标准形式加以阐述。

5.5 合规委员会 [机构]
理事会已讨论了一段时间，在《开采规章》草案下建立合规委员会作为其监管架构的一部分。意图是创建一个或指定一个附属理事会、更灵活和专业化的机制，以监测和评估承包商在合同和规章中的环境、运营和报告义务的合规情况。讨论集中在委员会的授权、组成、与ISA其他机构（特别是LTC和秘书处检查机构）的关系。虽然许多代表团支持建立独立且技术胜任的机构以加强监督，但其他代表团提出了担忧，例如重复、成本、法律权力。各国就合规委员会的组成提出了各种相互冲突的提案。在ISA 2025年会议期间的谈判中，似乎趋向妥协，参与的缔约国普遍同意建立合规委员会作为理事会的附属机构。但职能、权力及与其他ISA机构的关系使合规委员会成为ISA不断发展的治理框架中一个有争议但关键的元素。因此，使合规委员会运作的标准的制定也面临满足不同期望的巨大压力。此类标准的工作尚未开始，其内容范围也未讨论。可以推断，管理合规委员会的标准可规定其运作程序（包括会议方式和决策协议）。标准还可能建立ISA的合规与执法方法，定义合规审查范围、触发调查的标准、承包商参与方式、证据要求和法律权力使用的程序与触发条件。标准还可能概述检查协议、报告格式、内部和外部信息共享安排、保密条款以及向理事会升级的途径。ISA目前缺乏合规程序。因此，关于合规的标准可能涉及实质性细节和监管复杂性。

6 结论与建议
在ISA框架之外区域采矿的威胁可能对ISA施加新的压力，使其通过开采RRPs。然而，任何通过规章的新时间表都不能忽视开发所需S&G与规章同步的工作量和复杂性。本文表明：S&G框架自2019年以来通过技术研讨会和LTC报告制定，但关键要素——包括范围、法律地位和制定程序——尚未通过理事会决议正式化，造成程序不确定性；所需S&G的数量（包括至少57项具体需要法律约束力的标准）；迄今进展缓慢，仅在2020-2022年间准备了10份S&G草案文件，这些文件现已与后续规章版本脱节；以及S&G内容对区域所需监管制度的关键重要性。综合来看，这些发现表明大量S&G尚待制定，加上缺乏理事会商定的机构框架来制定、优先排序和通过它们。它们还说明了《开采规章》的可操作性在多大程度上依赖于其附属文书的同步制定。在此背景下，ISA理事会领导S&G工作的时机已成熟。“在一切达成一致之前，任何事都未达成一致”的说法虽被广泛引用，但理事会尚未明确其适用于规章附属的技术、运营或程序细化的程度。无论如何，从早期起草尝试中汲取教训，似乎很清楚：规章与S&G之间的相互关系使得无法孤立对待或独立通过它们。如果核心监管规则要包含在标准中，那么ISA对规章草案给予的同等关注和资源需要应用于标准。如果ISA为其成员和利益相关者设定现实的时间表，它将是一个更有效的机构。因此，建议理事会紧急制定一项S&G计划——或至少是标准，鉴于其具有法律约束力的作用——该计划是“SMART”的，即具体的、可衡量的、可实现的、相关的和有时限的，并明确分配责任和预算。为弥补本文中识别的S&G制定空白，建议该计划或路线图包含以下内容：（1）一份准确、完整、经理事会商定的标准（或S&G）清单。（2）理事会关于S&G分阶段的决定，应用客观标准并证明阶段分配合理，使得：a. 几乎所有标准都作为“第一阶段”处理，即与规章同时通过；b. 确定可在后期阶段（即规章通过后、开采开始前）处理的其他标准。（3）正式化S&G制定过程，包括公众咨询期和程序，并界定秘书处、LTC、理事会以及任何外部人员在起草、审查和通过S&G中的角色和问责。（4）同意优先处理标准，指南则持续起草、审查和通过。（5）同意根据理事会（包括非正式闭会期间工作组）的持续工作，每次ISA会议审查和更新标准清单。（6）为每项S&G明确时间表、截止日期以及资源和责任的分配。（7）同意将S&G作为每次理事会会议的议程项目，并指示负责机构代表（如LTC主席或秘书长）根据计划和SMART指标报告进展情况。通过采用结构化且透明的方法制定附属文书，ISA，特别是其理事会在行使规则制定和监督职能时，可以展示其作为全球监管者和人类共同继承财产保管人的可信度。一项以科学证据、包容性咨询和机构协调为基础的明确S&G计划，不仅将支持《开采规章》的有效实施，还将展示ISA对正当程序、预防和问责的承诺。通过这样做，ISA有机会在当前气候下为如何通过多边程序负责任且合法地处理复杂、高风险资源治理树立一个亟需的先例。