越南职业健康与疾病预防：国家行动计划（2020 - 2030）中期评估与政策启示

《Safety and Health at Work》：Occupational Health and Disease Prevention in Vietnam: A Mid-term Evaluation of the National Action Plan (2020 - 2030) and Policy Implications

　　

背景：越南正处于快速工业转型期，职业健康负担正从事故转向工作相关疾病。为加强职业安全与健康（OSH），政府颁布了《国家职业安全与健康计划》（第659/QD-TTg号决定）。本研究使用世界卫生组织（WHO）卫生系统构建模块框架对中期实施情况进行评估。方法：研究人员进行了一项混合方法的中期评估。第一阶段使用了来自所有63个省和中央直辖市的行政数据，包括2020年基线以及2021–2025年实施数据。指标被归入四个经WHO调整的领域：治理、融资、服务提供和信息系统。定量数据采用描述性统计、趋势分析和针对计划目标实现率进行分析。第二阶段在六个有目的选择的省份进行现场验证；对省级职业健康官员的定性反馈进行主题分析。结果：省级政策承诺有所增加，批准的行动计划从2020年的46.2%上升到2025年的88.5%。预算分配也扩大了，尽管支出仍然不一致。服务提供不均衡：环境监测超额完成目标，实现率达到143.4%，而职业病筛查仅达到计划目标的46.6%。信息系统数字化程度有限，完成率低于20%，可能导致职业病漏报，尤其是在中小企业（SMEs）工人中。结论：第659号决定加强了治理和资源调动，但尚未将这些投入转化为有效的职业健康监测和服务覆盖。对于2026–2030年，优先事项应包括数字化OSH登记册、加强职业病检测，以及从惩罚性检查转向对中小企业的技术支持。

**论文解读：越南职业健康与疾病预防国家行动计划（2020-2030）中期评估与政策启示**

**研究背景、问题与目的**

越南作为快速工业化的国家，其职业健康负担正经历从工伤事故向工作相关疾病的流行病学转变。根据Takala等人（2019）的全球估计，工作相关疾病占所有工作相关死亡的89%（约258万例），而职业伤害仅占11%。然而，由于系统性漏报和诊断不足，职业病在许多发展中国家的官方统计中仍“隐形”，低发病率往往反映监测系统失灵而非安全的工作环境。越南劳动力市场庞大且结构多样，非正规就业比例高达64.6%（国际劳工组织ILO，2024年），中小企业（SMEs）是经济支柱，但资源和技术能力有限。同时，越南的职业健康监测系统尚未完全适应工业生产复杂性和中小企业主导的格局，工作场所环境监测、工人健康检查、职业病诊断与报告系统碎片化，导致官方职业病统计可能低估真实负担，尤其是中小企业工人和非正规就业者。

为应对这些挑战，越南总理于2020年批准了《2021-2025年国家职业安全与健康计划》（第659/QD-TTg号决定），旨在加强国家OSH体系，扩大对正规和非正规部门工人的基本健康服务覆盖。尽管存在年度行政报告，但缺乏基于标准化框架的系统性循证评估。本研究利用世界卫生组织（WHO）卫生系统构建模块框架，对第659号决定的中期实施情况进行评估，识别治理、融资、信息和服务提供方面的系统性瓶颈，并分析实施产出是否与工人健康服务和监测功能相匹配，以及系统约束如何导致职业病漏报。研究结果旨在为下一战略阶段（2026-2030）的政策调整提供证据基础，并为其他面临类似工业化挑战的发展中国家提供卫生系统治理经验。

**主要的关键技术方法**

本研究采用混合方法设计，覆盖越南全部63个省份和中央直辖市。第一阶段为国家定量评估，基于所有省级卫生厅提交的行政报告，提取2021-2024年回顾性数据及2025年上半年实际数据，指标按WHO卫生系统构建模块框架归为四个领域：治理、融资、服务提供和信息系统。定量分析采用描述性统计、趋势分析和实现率（AR）计算。第二阶段为现场验证，在六个有目的选择的省份进行，通过定性反馈验证数据有效性并解释实施障碍。样本队列来源为全国省级行政数据。

**研究结果**

**1. 政策承诺与财务分配（Policy Commitment and Financial Allocation）**

通过分析省级行动计划和预算分配趋势，研究发现省级政策承诺大幅提升：批准行动计划的省份比例从2020年的46.2%上升至2025年的88.5%；预算覆盖省份比例从38.5%增至80.8%。然而，支出率波动较大，从2020年的83.3%降至2025年（中期估计）的44.9%，表明预算执行存在延迟。

**2. 服务提供绩效（Service Delivery Performance）**

服务提供结果显示环境管理指标与健康监测指标之间存在显著差异。环境合规指标超额完成中期目标：有害因素管理和环境监测的实现率分别达到143.4%和115.0%。相反，工人健康服务覆盖指标较低：职业病筛查和治疗覆盖仅分别达到目标的46.6%和40.4%，表明临床职业健康服务进展有限。

**3. 信息系统状态（Information System Status）**

职业健康监测数字化进展缓慢。环境监测数据库和职业病数据库的完成率分别仅为15.7%和19.6%，国家数据连接指标进展极小，表明数据整合和报告系统持续面临挑战。

**4. 实施障碍（Implementation Barriers）**

现场验证揭示了有利因素和障碍。有利因素包括：中央到地方的政治领导力、强化了的OSH法律框架、雇主和工人对OSH责任意识的提高。障碍包括：COVID-19疫情残留影响、环境监测设备老旧、基层卫生人员缺乏专业经验且流动率高、多任务负担、社区层面缺乏实施指南、难以覆盖非正规和季节性工人、数据系统碎片化、机构间协调不力，以及部分企业采取被动合规态度（宁愿支付行政罚款也不投资职业卫生）。

**总结讨论与结论**

讨论部分指出，本研究首次对越南第659号决定进行综合中期评估，揭示了政策-实施差距：治理和融资投入增强（省级规划和预算分配率高），但服务覆盖和常规监测指标进展有限。预算支出率低（2025年中期仅44.9%）反映出行政和采购程序复杂导致的延迟。职业病诊断与报告需多步骤（接触记录、环境监测、健康档案、临床检查等），但中小企业面临意识、能力、成本等障碍，导致筛查和治疗指标远低于环境监测指标。环境监测实现率高达143%而职业病筛查仅46%，表明易记录和审计的活动被优先，而需持续临床能力的活动被忽视。低职业病检出率可能反映系统性规避责任（根据《职业安全健康法》2015年，确诊需雇主赔偿）。信息系统数字化率低于20%，导致数据不完整，阻碍了基于证据的决策和资源分配。以石棉相关疾病为例，缺乏统一登记系统使“安全使用”说法持续存在，并可能延迟监管行动。

研究结论指出：第659号决定加强了政策基础，省级规划和预算分配显著增加，但治理和融资的改善并未一致转化为服务提供和职业健康监测的改进。研究结果提示，环境监测与工人健康监测之间存在不匹配，这种不平衡可能因中小企业合规差距和有限的数据互操作性而加剧，导致常规报告中职业病漏报，尤其对长期潜伏性疾病（如石棉相关疾病）影响重大。对于2026-2030年，政策重点应从扩大行政覆盖转向加强功能整合和系统绩效，评估应关注监测数据的完整性、及时性和可用性，以及职业健康服务覆盖。建立可互操作的国家信息系统，并将中小企业监管转向技术支持和能力建设，有助于在越南建立以工人为中心的OSH体系。