地方政府对环境的重视与城市碳排放减排——来自中国的启示

《Economic Analysis and Policy》：Local Government Environmental Attention and Urban Carbon Emission Reduction-Insights from China

　　摘要：在全球致力于实现碳达峰与碳中和的背景下，可行的城市减碳路径已成为研究热点。本文以2005年至2020年间中国285个地级市为研究对象。通过分析地方政府工作报告中与环境相关词汇的比例来衡量地方政府的环境关注度，并探讨其与城市二氧化碳排放量之间的关系。研究发现，较高的环境关注度与较低的城市二氧化碳排放量显著相关。在各项稳健性检验和内生性处理中，这一负向关联依然显著。中介效应分析表明，这种关联是通过绿色创新以及产业结构向服务业升级这两条间接路径实现的。在分组回归中，沿海城市、互联网发展水平高的城市、大城市以及经济发展水平高的城市，其环境关注度系数为负且显著；而非沿海城市、互联网发展水平低的城市、小城市以及经济发展水平低的城市，该系数则较小且不显著。这些结果表明，更强的地方环境治理决心与执行能力有助于控制城市碳排放、推动绿色转型，并实现高质量经济发展。

引言：四十年的快速经济增长提升了中国的生活水平，2023年中国GDP总量已达126.06万亿元人民币。然而，这种增长依赖于高能耗、高污染和高排放的模式，导致了严重的环境恶化。据估算，环境污染给中国经济带来的成本约占年度GDP的8%至15%（Zheng等人，2014），这一负担与长期可持续发展目标相悖。因此，转向低碳发展路径已成为实现高质量经济增长的前提条件（Zhang等人，2022）。随着对自然生态系统压力不断增加，生态和环境治理已上升为中国各级政府政策议程的重点，同时国家在生态保护方面的决心也不断加强（Liu等人，2023；Liu等人，2024）。中国还积极参与全球环境治理。2020年，中国宣布了2030年碳达峰、2060年碳中和的目标，这一“双碳”战略提升了国家和地方层面环境政策的地位。中国共产党第二十次全国代表大会将高质量发展视为建设现代社会主义国家的核心任务，并将经济社会的绿色低碳转型纳入其中。大会还重申了中国积极参与全球气候治理的决心，同时稳步推进国内碳达峰和碳中和进程。碳排放是这一环境压力最直观的表现。中国仍是全球最大的碳排放国，其碳排放量约占全球总量的28%（Wen等人，2020）。尽管1990年至2019年间中国的单位GDP碳排放强度下降了近70%，但仍高于大多数发达经济体的水平（Chen等人，2020）。主要的碳排放来源包括电力和热力生产、建筑业以及工业生产。现有研究表明，能源效率的提高有助于降低碳排放。另有研究指出，产业集聚与碳排放之间存在倒U型关系（Xia等人，2011），同时认为控制建筑业的碳排放对于实现中国的碳达峰和碳中和目标至关重要（Zhou等人，2023）。产业结构是影响这些碳排放源变化的关键因素。中国的政策旨在通过三方面措施进一步降低碳排放：首先是对高排放企业的严格监管；其次是对企业绿色技术创新的激励；第三是推动城市产业结构升级。国家层面的减排政策主要通过三种工具实施。首先是全国碳排放权交易体系。在研究期之后的2024年2月，《碳排放权交易管理暂行条例》正式施行。有证据表明，在这一交易机制下，全国碳排放总量平均下降了7.1%，单位GDP碳排放强度下降了6.7%。其次是财政手段：税收优惠和绿色税收改革能够鼓励节能降污，优化这些措施则有助于加快实现“双碳”目标（Yi和Li，2018）。第三是政策通过增加对太阳能、风能等可再生能源的支持，替代化石燃料，从而改变能源结构。总体而言，这些措施既支持中国国家战略下的低碳城市发展，也有助于全球气候治理。碳排放已成为全球最紧迫的环境挑战之一，减少碳排放已成为国家和地方政府的重要任务。城市碳减排不仅需要政府的政策支持，还需要社会的广泛参与。在2021年联合国气候变化大会（COP26）领导人峰会上，习近平主席强调，技术创新是推动能源转型、产业升级以及消费模式变革的关键动力，应利用技术创新促进绿色经济社会发展，实现经济增长与环境保护的协调推进（Wan和Shi，2022）。与本研究最相关的文献可分为两大类。第一类侧重于衡量地方政府的环境关注度及其对碳减排的整体影响（Wang等人，2024）。早期的研究主要使用环境财政支出和污染监管政策等客观指标来衡量地方环境治理的力度。虽然这些指标反映了政府在环保方面的投入和政策实施情况，但无法体现地方政治领导人在年度政策规划中的环境优先事项（Hu等人，2025）。较新的研究则普遍发现，地方政府对环境治理的重视程度越高，地区的总碳排放量和单位碳排放强度就越低（Liu等人，2023）。不过，现有研究的地理覆盖范围仍然有限，大多仅聚焦于省份、东部城市、资源型城市或低碳试点城市，因此无法全面评估不同类型地级市在政府环境关注度方面的平均碳减排效果。第二类文献则探讨了政府环境关注度影响碳排放的机制，并分析了这些效应的区域差异。现有研究研究了绿色创新对城市碳减排的贡献（Li等人，2022）、绿色创新与产业结构升级之间的关系（Du等人，2020），以及产业结构升级在降低碳排放中的作用（Wang等人，2024）。后续研究普遍认为，地方政府更强的环境关注度会促使企业开展低碳技术创新，逐步淘汰高能耗产业，从而从生产端持续降低碳排放（Zhang等人，2023）。关于区域差异，以往的研究表明，碳减排效果会因地理位置、人口规模以及金融发展水平而有所不同。这些研究通常认为，大城市和沿海城市更有可能享受到政府环境关注度带来的碳减排效益。然而，现有研究大多忽视了经济发展和数字基础设施这两个重要因素，也未能系统阐述这些因素如何影响环境政策实施的效能。针对上述研究空白，本研究利用2005年至2020年间中国285个地级市的面板数据，探讨地方政府环境关注度对城市碳减排的影响。本研究有三方面的贡献。首先，在研究对象方面，现有研究多聚焦于省级或企业层面的环境治理与碳排放关系，很少有研究系统探讨地级市层面的环境治理对碳减排的效果，更少有研究通过政府工作报告中环境相关词汇的比例来衡量地方政府的环境关注度这一主观治理取向。本研究将地方政府的环境关注度和实际城市碳排放纳入统一的分析框架，直接揭示了政府环境关注度对城市碳减排的净效应，为了解城市层面的政府关注度与低碳发展之间的关系提供了新的实证依据。其次，在研究视角方面，现有研究多将绿色创新或产业结构升级作为独立的渠道来研究其碳减排效应，较少尝试将这两种机制整合到统一的中介框架中。本研究从政府环境治理关注度的角度出发，构建了一个机制框架，阐明了地方政府环境关注度如何影响城市碳减排，从而揭开了地方环境治理如何推动城市碳减排的“黑箱”，为理解政府治理影响低碳发展的内在机制提供了新视角。第三，在研究内容方面，以往研究多从有限的维度探讨政府环境治理对碳减排的异质性影响，很少关注不同类型城市在碳减排表现上存在差异的根本原因。本研究从地理位置、互联网数字化水平、城市规模、经济发展水平等多个维度系统阐述了这种异质性的来源，为设计并实施差异化的区域低碳环境政策提供了依据。

理论分析与研究假设：次国家级政府负责制定和执行区域政策，从而决定当地的发展路径。它们对环境问题的关注程度体现了其在环境治理方面的立场，进而影响监管的严格程度、激励措施的设定以及政策实施的效率（Zhou等人，2023）。在更加注重环境保护的情况下，往往会有更为严格的监督和执法。

样本选择：本研究使用了2005年至2020年间中国285个地级市的面板数据。选择这一时间段有两个原因。首先，2005年是中国全面实施节能减排战略的起点。在此期间，中央政府系统性地出台了一系列关于能源消耗和污染控制的双控政策，地方政府的环境治理也逐渐步入正轨。

基准回归：基准模型是在Stata 16中估算的，标准误差已根据异方差性进行了调整；表2展示了回归结果。第（1）列包含城市和年份的固定效应，但不包含控制变量，EGA的系数为负且在10%的水平上显著。第（2）列加入了全部控制变量，EGA的系数仍为负，且估算精度更高，在5%的水平上显著。两种模型均显示出相同的趋势。

异质性分析：尽管整体样本显示地方政府环境关注度越高，城市碳排放越低，但由于各城市在地理位置、资源禀赋、经济发展水平、环境意识以及政策执行能力等方面存在差异，这种关联程度可能会因城市而异。这些差异因素包括地理位置（沿海/非沿海）、互联网发展水平（高/低）、城市规模（大/小）以及经济发展水平（高/低）。

结论与政策建议：本研究的主要发现是，地方政府环境关注度与城市碳排放之间存在显著的负向关联，即地方政府对环境越重视，城市的碳排放就越低。在各项稳健性检验以及为解决内生性问题而采用的两步系统GMM模型中，这一系数依然为负。中介效应分析表明，这种关联通过绿色创新以及产业结构向服务业升级这两条间接路径实现。

未引用参考文献：Wang等人，2024；Zhou等人，2023；Du和Li，2020

CRediT作者贡献说明：Zhihui Yuan：写作——审稿与编辑、可视化、资金获取、概念构思。Rong Wu：写作——初稿撰写、软件应用、形式分析、数据整理。Yuxin Liu：写作——初稿撰写、方法论、调研、形式分析、数据整理。Qilin Li：写作——初稿撰写、软件应用、方法论、调研。Jia Long：写作——初稿撰写、验证、软件应用、调研。Yuanbi Long：写作——初稿撰写、验证、调研、形式分析。Zhihui Yuan|Rong Wu|Yuxin Liu|Qilin Li|Jia Long|Yuanbi Long中国贵州贵阳，贵州大学经济学院