从跨国视角看，自然权利如何影响政策与决策的制定？

《Global Environmental Change》：How are the rights of nature kindling policy and decision-making change, a transnational perspective

　　摘要：承认自然的权利为将非人类中心的价值体系纳入政策制定与规划提供了契机。这引出了一个问题：随着对自然实体权利的认可，政策制定与规划会发生怎样的变化？本文通过研究三个国家（哥伦比亚、新西兰和澳大利亚）中五个法律上承认自然权利的案例，探讨了这种权利认可在政策与规划流程中引发的各类变革。研究发现，在这些跨国案例中，这种认可促使人们以更注重相互关系的视角理解人与自然的关系，推动更多利益相关方参与其中，并促成了新的制度安排。此外，政策制定与实施也因共同管理及机构合作的尝试而发生变化，同时出现了更符合当地实际情况的经济与发展理念。不过，后续研究还需探讨这些变化是否能够长期保持，采用这些变化时会面临哪些挑战，以及当自然权利仅被象征性认可而非具有法律约束力时，政策是否仍会发生变化。

引言：在西方法学界，克里斯托弗·斯通在其著名文章《树木应享有诉讼资格吗？论自然物的法律权利》（1972年）中首次提出了是否应赋予自然在法庭上主张权利的疑问。他在文中阐述了在美国法律体系中赋予自然诉讼资格的理论依据与历史背景。在西方传统法律观念中，自然被视为没有自主性的资源，而斯通则提出，一个承认自然拥有法律权利的社会，其法律体系将会与不承认这一概念的社会有所不同，即便两者在其他方面起初拥有相同的法律规则（斯通，1972年，第489页）。自斯通提出这一观点以来，学界进一步研究了支撑此类认可的法学与哲学基础（纳什，1989年），以及为何地球上的所有生命都应拥有固有权利的道德与伦理依据（库利南，2011年；贝里，1988年）。此后，世界各地以多种法律形式承认了自然权利：写入宪法（厄瓜多尔，2008年；墨西哥州，2024年）、通过法律（如玻利维亚，2010年；西班牙，2022年）、地方规章（如加拿大的埃库阿尼奇特和明加尼地区县市，2021年；巴西的戈亚斯州，2024年），或是通过法院判决（如哥伦比亚，2016年；孟加拉国，2019年）（参见考夫曼等人2022年的《生态法理学监测报告》）。这只是部分例子，目前全球已有超过400项倡议致力于推动或倡导承认自然权利（C.考夫曼等人，2022年）。在国际层面，自然权利也越来越受到重视。2009年，联合国大会宣布4月22日为国际地球母亲日（A/RES/63/278），2010年，玻利维亚向联合国大会提交了《地球母亲权利宣言》供审议。此后，联合国每年都会与秘书长举行对话，已就此主题提交了十五份报告。自然权利还被纳入国际决策过程，例如联合国可持续发展大会“里约+20”会议的第39段、2012年的IUCN政策、2023年的明德洛宣言，以及美洲人权法院在AO-32/25号案件中对自然法律人格的认可。与此同时，人们也开始质疑以人类为中心的环境治理与全球市场观念如何影响国际评估方式以及对自然的价值评判标准（肯特，2018年）。例如，2022年的IPBES报告明确指出，自然权利及自然的内在价值应是环境政策制定中需要考虑的因素。2021年的达斯古普塔评估报告则强调，在经济活动中应承认自然的内在价值。帕斯夸尔等人（2023年）也通过大量证据表明，基于生态中心视角的自然价值评估能够为可持续决策带来变革。这种在国家和国际法律体系及论坛中对自然认知的转变，有可能影响生态系统层面的政策与规划。本文旨在探讨这一潜力是否真正得以实现。

政策与规划并非在孤立环境中形成，学界已提出并研究了哪些情境因素会影响政策的改变及其方式。在早期的研究中，理性模型被视为核心理论。该模型认为，政策与规划是在识别问题并分析各种可能方案后，寻求高效解决方案的过程。因此，可以设定一个期望的最终状态（莫罗尼，载于帕奇，2018年，第145页），并确定实现该状态的步骤。在此基础上，其他理论则指出，即便可以通过理性方式实现变革，也只能逐步进行，往往是通过“试错式推进”实现的（林德布洛姆，1959年）。还有一些学者反对存在一条通往政策目标的线性路径的观点，他们将决策过程比作一个“垃圾桶”，各种选择机会、解决方案与相关利益方之间的互动最终决定了具体的政策（科恩等人，1972年）。尽管有人认识到政策网络的作用（赫克洛，1978年），但另有学者则关注制度本身在塑造决策、经济行为与社会行为方面的作用（艾尔斯，1944年；米切尔，1967年；奥斯特罗姆，1990年）。霍弗伯特（1974年）将其描述为“漏斗模型”，即制度与行动者通过该模型利用潜在的社会力量来推动政策变革。这进一步凸显了政策议程及后续政策制定步骤的形成方式（金登，1984年；萨巴蒂埃与詹金斯-史密斯，1993年；布莱思，2002年）。正是利益相关方的联盟、他们的理念与价值观才能推动政策变革（鲍姆加特纳与琼斯，2009年），而且这种变革会贯穿政策制定的各个阶段（豪莱特与拉梅什，2003年）。强调利益相关方的参与以及他们的理念与价值观，对于研究自然权利可能给政策制定带来的变化尤为合适。一方面，因为自然权利的认可使自然成为法律领域中的有能动性的主体，从而成为决策过程中的新利益相关方；另一方面，因为自然权利的认可体现了一种与生态中心、整体论或环境主义视角相契合的价值观念体系（德贾丁斯，2005年）。

已有大量文献探讨不同利益相关方的参与对规划与政策制定可能产生的影响。一些学者指出，如果不在政策制定过程中纳入不同利益相关方的观点，实际上就是忽视了公民的需求与现实状况（雅各布斯，1961年），也会降低那些注重公平与结构性正义的规划工作的优先级（费因斯坦，2000年）。通过了解彼此的能力、需求、诉求与偏好，参与者更有可能找到能实现互利共赢的解决方案，包括对环境的益处（安塞尔与加什，2008年；布罗迪，2003年；德尔卡皮尼等人，2004年）。在环境治理领域，当不同主体体验到环境系统的不同方面时，他们能获得不同的知识，并可能运用不同的“认知方式”（费舍尔，2000年；费尔德曼等人，2006年）。排除非技术领域的利益相关方“可能会忽略重要信息，或未能分析关键问题”（美国国家研究委员会，2008年，第9页）。因此，在面对那些无法用技术方法给出“对错”答案的复杂问题时，协商式决策过程有助于做出更好的决策（福雷斯特，1999年）。然而，学界也认识到，界定什么是公共利益以及谁有权参与决策并非易事（苏斯金德等人，2018年），我们还需要深入思考让不同利益相关方参与政策制定意味着什么。因为“政策与政策制定在很大程度上是说服的过程，而不仅仅是争论”（古丁等人，2008年），那些怀有特定议程的政策推动者可能会寻找机会利用政策制定的窗口来推进自身利益（斯塔珀与杜伊文达克，2020年）。此外，如果利益相关方没有真正参与，或者参与的结果未被纳入政策决策，那么参与就可能流于形式（阿恩斯坦，1969年）（查利斯等人，2016年）。如果对参与式过程的定义与操作不够完善，那些资源较少、难以表达自身观点的群体声音就有可能被忽视（吉基扬格等人，2020年；瓦利贝吉等人，2019年；米拉夫塔布，2009年；斯塔珀与杜伊文达克，2020年；默瑟等人，2008年）。最后，即使参与式过程是刻意设计为包容性的，合理的讨论也有可能被更有权力的一方所取代或主导（冯，2004年）。无论是否有参与，通过制度程序“动员偏见”，总是能让某些群体的利益得以实现（巴赫拉赫与巴拉茨，1962年）；即便没有参与，只要掌权者的利益能够排除反对意见，他们也能实现自己的目的（卢克斯，2005年）。在基于新权利认定而产生的政策制定过程中，权力还可能通过设定特定议程或在决策前排除争议点，来限制决策的范围（豪莱特等人，2009年）。鉴于参与能够影响政策制定，问题仍然在于：是否应该让利益相关方参与，以及应该如何参与。

在环境治理领域，一些学者已经记录了利益相关方参与对政策制定与实施的影响。德拉兹凯维茨等人（2015年）、格尔拉克等人（2013年）的最新文献综述，以及贾格等人（2020年）、弗里奇与纽伊格（2012年）、科赫斯坎珀等人（2016年）的研究，都展示了参与对环境治理的积极与消极影响，指出了这种参与能够通过何种机制产生何种结果，从而影响环境政策与决策。还有学者研究了参与式治理如何影响针对特定生态系统或背景的政策制定方式（科拉莱斯，2013年；阿尔茨舒勒与科拉莱斯，2013年；巴列斯特·丘罗，2017年；萨拉比亚等人，2020年），以及资源管理计划如何更能满足利益相关方的期望与需求（冈顿等人，2003年；利奇等人，2005年）。不过，也有学者指出，由于缺乏相关数据与监测，很难将参与的效果准确归因于环境成果（利奇等人，2005年；库恩茨与托马斯，2006年）。最后，就本研究而言，目前还有一批初步的文献正在探讨如何让非人类主体参与决策过程，因为这涉及到一种将自然视为具有能动性的利益相关方的价值观念体系。我将在下一小节中讨论这些文献。

如前所述，除了利益相关方的参与之外，影响政策与规划的另一个重要因素是决策参与者所持有的价值观与理念（鲍姆加特纳与琼斯，2009年；豪莱特与拉梅什，2003年），因为这些价值观与理念决定了政策议程及后续的决策过程。现有文献指出，政策是由既定目标（大卫奥夫，1965年；福雷斯特，1980年）以及决策过程中各方利益所决定的（弗雷泽，2008年；杨，1990年）。而这些目标与利益则是通过关于何为重要、谁重要的伦理判断、价值观与理念来确定的（舒，2008年）。因此，在进行政策制定与规划之前，必须先就那些将转化为政策选择的价值观达成共识并确定其优先级。这种后实证主义的观点认为，价值观、政治与经济意识形态以及文化背景都是影响政策形成的重要因素（费舍尔，2003年）。为了理解政策是如何形成的，我们应该将经济学分析引入政治研究之中（巴里，1970年；诺德豪斯，1975年），尤其是在思考自然资源管理问题时（奥斯特罗姆，1990年）。在经济学之外，领域研究还揭示了决策与其他影响政策结果的因素之间的关系，如教育、背景、文化等（John，2018）。尤其是在自然权利方面，先前的文献强调了需要更加关注自然权利是如何“被确立”的（Cullinan和Berry，2011，第200页）。一旦这些权利得到承认，我们就需要研究这一概念在生态政治层面是如何被协商以及在当地是如何被实施的（Cagüe?as等人，2020）。Kauffman和Martin（2021）探讨了这一问题，研究了承认自然权利的法律是否对可持续发展的政治进程产生了影响。他们的研究表明，有些努力取得了成功，而另一些则未能促使人们以更注重生态的方式来推进2030年可持续发展议程。Cribb等人（2024）也研究了自然权利在政策管理中的影响，发现它促进了河流管理领域新的合作方式的出现。从另一个角度，Gilbert等人（2023b）探讨了自然权利在应对当前环境挑战时推动政策和管理解决方案的潜力。此外，在阿特拉托河，Cagüe?as（2020）指出，对于决策而言，对河流权利的承认转化为生态政治实践，将沿岸的传统知识与实践联系在一起。最后，O'Donnell和Talbot-Jones（2018）从实施的角度探讨了这一问题，研究了三个国家中自然实体权利的承认情况，以及在试图落实这种承认过程中出现的复杂性。他们的结论是，除了获得承认之外，这些法律权利还需要具备足够的强制力和效力才能真正得到实施。

尽管有初步的研究表明，承认自然权利可能会对政策制定和规划带来一些变化，但包括上述一些作者在内的许多学者对此持谨慎态度。他们认为，将自然权利的承认转化为规划和政策，有可能“将殖民主义的存在模式视为理所当然并加以推广”（Rawson和Mansfield，2018），如果不经过恰当考虑和实施，还可能延续对原住民的压迫以及殖民主义式的剥夺行为（Coombes，2020；O'Donnell等人，2020；O'Donnell和Macpherson，2019；Tanasescu，2016）。

此外，学者们指出，自然权利的承认并非在真空中发生。文化背景影响着政策（Fischer，2003），同时历史、地理、文化等其他背景因素也决定了这种承认的产生（Tanasescu，2016）。自然权利以多种法律形式出现，其目的也各不相同，从保护遭受污染的社区（如伊里湖、阿特拉托河、亚穆纳河等地的情况）到解决英国王室与原住民之间的历史恩怨（如Te Awa Tupua或Te Urewera案例等）。自然权利的承认背后并不存在统一且连贯的运动或目标（Tanasescu，2016）。因此，在某些情况下，很难区分政策变化是由于承认自然权利而产生的，还是本来就会发生，尤其是当这种承认不具备法律约束力时。而且，承认自然权利并不一定意味着决策过程会采取纯粹的生态中心或整体视角。相反，这种承认是一种工具，用于将整体性和原住民的思维方式应用于殖民者传统上的运作模式之中（Cribb等人，2022）。

鉴于这些复杂性，本文填补了现有文献中的空白，探讨了承认自然权利是否会在政策和规划周期中引发变化，以及不同国家在处理这些问题时是否存在共性。先前的文献主要介绍了特定案例研究中的情况（Cribb等人，2022；Cagüe?as，2020），或者即便进行比较研究，也多集中在政策执行、跨学科性以及可持续性等具体问题上（Gilbert等人，2023a，Kauffman和Martin，2021，O'Donnell和Talbot-Jones，2018）。然而，据笔者所知，此前尚无研究从比较视角探讨自然权利的承认如何以及是否会影响政策和规划周期。

为此，本研究选取了三个国家（澳大利亚、哥伦比亚和新西兰）的5个案例进行研究。这些案例在导致权利获得承认的历史和文化背景上各有不同，但在所有案例中，自然权利都得到了法律上的承认，并可通过政策和计划得以实施。本研究考察了从政策议程的制定者到监测与评估指标的确定，整个政策和规划周期中所发生的种种变化。

**方法**
本研究基于5个案例研究的结果。这些案例是通过目的性案例选择方法筛选出来的，依据是一系列将它们从众多案例中区分开来的特征（Curini和Franzese，2020，第10页）。案例的选择遵循Levy（2008）的理念，即挑选在主要因变量或自变量方面处于极端或异常状态的案例。在这里，当某个法律体系承认自然权利时，就可视为处于“极端”状态。

**结果**
通过对所有案例进行的跨案例综合分析（Yin，2003），发现在政策制定过程的各个阶段都存在变化。这些变化与Howlett和Ramesh（2003）的观点一致，他们将政策周期视为问题解决的逻辑，将政策周期的各个传统阶段与实际问题解决过程相对照。结果部分对这些变化进行了简明描述，表2则概述了变化的程度。

**讨论**
本研究表明，承认自然权利会逐步推动政策制定周期向更为整体的决策方式转变。这些变化源于社区、社会力量以及各类机构如何重新审视自己与自然之间的关系。这种重新审视充满了矛盾与不确定性，既符合Hofferbert的漏斗模型，也与Lindblom关于该过程是因混乱而产生的观点相呼应。

**结论**
在各个案例中，承认自然权利都会在政策和规划制定的不同阶段引发变化。通过对这些案例的研究可以看出，承认自然权利为不同层级的政府提供了机会，使其能够采用并实施整体性理念，从而在寻求环境治理问题的政策解决方案时实现变革。这些研究结果为政策制定者和规划者提供了跨国比较的参考。

**作者贡献声明**
Lidia Cano Pecharroman：撰写——审稿与编辑，撰写——初稿，项目管理，方法论，调查研究，资金筹集，正式分析，数据整理，概念构建。

**利益冲突声明**
作者声明自己没有与本文所述研究相关的任何重要财务利益。作者开展这项研究所获得的资金支持来自麻省理工学院的MISTI项目，以及马丁家族可持续发展研究员奖学金。

**致谢**
如果没有众多人的慷慨帮助，这项工作是无法完成的。他们协助作者跨越不同的地域、法律体系、文化背景和环境。特别感谢Erin Matariki Carr（Ngāi Tūhoe和Ngāti Awa族）、Jacqueline Paul、Heiny Julie Palacios Lozano、Erin O'Donnell以及Maruja Uribe Lemos在笔者实地调研期间给予的指导和支持。同时感谢Viviana González、María Ximena González-Serrano、Andres Zamir Mosquera Ortiz、Digno Moltanban、Diego Melo-Ascencio。

**资金来源说明**
本研究得到了马丁家族奖学金-麻省理工学院环境解决方案计划、麻省理工学院国际科学技术计划基金以及爱默生旅行基金的资助。

Lidia Cano Pecharroman
德克萨斯大学奥斯汀分校，310 Inner Campus Drive，奥斯汀，德克萨斯州78712，美国