《Ocean & Coastal Management》：Community-based mangrove ecotourism governance at cross-roads: Applying policy arrangement analysis in Balikpapan, Indonesia
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混合方法揭示了政策与社区现实之间的差距。严格的保护规则造成了当地旅游的僵局。不受监管的资金导致经济利益分配不均。标准化政策未能支持多样化的社区需求。
混合方法揭示了政策与社区现实之间的差距。严格的保护规则造成了当地旅游的僵局。不受监管的资金导致经济利益分配不均。标准化政策未能支持多样化的社区需求。
**论文解读：红树林生态旅游治理的十字路口——基于印度尼西亚巴厘巴板的政策安排分析**
**研究背景与问题**
红树林生态系统作为关键的社会-生态系统，提供海岸保护、碳汇和生计支持等重要服务，但城市化、污染和土地转换持续导致其退化，尤其在菲律宾、缅甸和印度尼西亚等国家。印度尼西亚巴厘巴板市作为近邻规划新首都努山塔拉(IKN)的门户城市，面临城市扩张与海岸保护之间的平衡压力。为此，市政府将红树林区域指定为生态旅游区，旨在将经济增长与环境保护相结合。然而，自上而下的等级规划产生了政策-感知差距：正式政策意图与社区视角之间存在脱节。这种结构性问题在治理领域普遍存在，尤其在印度尼西亚东加里曼丹地区，研究发现正式规划与当地偏好之间持续存在错位。巴厘巴板呈现双重地方背景：沿海社区依赖红树林作为补充生计，但也面临多重压力；而另一些群体则积极参与自下而上的保护活动。忽视这种多样性可能导致政策与社区优先事项不匹配。尽管社区生态旅游(CBET)被广泛提为解决方案，但其有效性关键在于治理框架与社区视角的契合。来自越南和伊朗的证据表明，CBET框架可能复制自上而下的治理结构，利益集中于政治和行政精英，而社区沦为边缘受益者。这些案例表明治理-社区错位是结构性的，源于统一、自上而下的政策不断复制的制度设计缺陷。巴厘巴板为检验这些动态提供了关键案例，因为其红树林生态旅游治理正是在这种等级安排下运行，同时面临新首都建设的复合压力。本研究提出三个核心问题：正式政策安排与社区感知的非正式治理现实在四个政策安排分析(PAA)维度上的一致程度如何？正式安排与非正式现实之间的相互作用对CBET原则实施有何影响？定性政策分析(PAA)与定量感知测量的三角互证如何增强治理差距的诊断准确性？该研究发表在《Ocean》。
**关键技术与方法**
研究人员采用混合方法，结合定性政策分析和定量社区调查，以PAA为分析框架，对五个红树林地点（Kariangau、Somber、Graha Indah、Margomulyo、Margasari）进行研究。数据来源包括：系统分析国家、省、市三级正式规划文件（如RIPPARNAS 2010-2025、RIPPDA东加里曼丹2022-2037、RIPPARDA巴厘巴板2016-2026）；对28名关键利益相关者（政府官员、社区代表、非政府组织(NGO)代表、私营部门）进行半结构化访谈；对100名住户代表进行结构化问卷调查，采用目的性抽样（基于居住邻近性），样本量根据Slovin公式计算，从376户总人口中选取，误差10%，置信度90%，最终样本超出最低要求的79人。定量分析包括描述性统计、层次分析法(AHP)确定活动偏好、主成分分析(PCA)识别潜在影响维度，AHP一致性比率(CR)阈值<0.10，PCA采用Varimax旋转。
**研究结果**
**3.1 话语(Discourse)**
通过文档分析发现，正式政策（城市旅游总体规划RIPPARDA）构建了以经济、保护和文化三大支柱为基础的发展叙事，将旅游定位为“领先部门”，并设想“生态文化”目的地。然而，社区调查显示100%的受访者报告没有与红树林相关的传统文化实践，社区优先考虑功能环境价值（如“生物多样性栖息地”得分最高，均值4.66），而“娱乐用途”得分最低（均值4.42）。AHP分析中，生产性活动（钓鱼权重0.31，划船0.23）显著优于被动活动（观景权重0.10）。PCA提取三个成分，累计解释58.04%方差，前两个成分“可见发展期望”和“社区利益评估”表明社区感知主要围绕有形发展收益和经济回报。因此，正式政策将红树林视为文化旅游目的地，而社区主要将其视为实用生计资源。
**3.2 行动者(Actor)**
文档分析显示正式政策安排指定地方政府（市长和机构）为中央权威，私营部门和学术界仅作为合作伙伴，社区参与通过自上而下的“指导”机制（如旅游意识小组Pokdarwis）进行。但现实行动者格局更为多中心：非国家行动者（如Graha Indah的独立发起人、NGO如Bumi Kita和STABIL、私营部门如Pertamina通过企业社会责任(CSR)）主导推进。定量调查显示治理偏好分裂：地方政府（39%）和当地社区（37%）几乎平分秋色，且按地点而异（Margomulyo偏好政府50%，Kariangau偏好社区46%）。这表明正式政府主导结构与事实上的社区驱动现实脱节。
**3.3 游戏规则(Rules of the Game)**
正式政策试图通过法律框架标准化旅游发展，包括旅游分区系统和旅游企业注册证书(TDUP)。但实施因“规则僵局”而瘫痪：旅游机构发展基础设施的授权（依据当地RIPPARDA）与严格的国家保护法规（环境与林业部KLHK）冲突，后者禁止在保护区建设基础设施。访谈中利益相关者形容这是“规则的障碍”。面对正式制度空白，行动者依赖非正式机制，如审议(musyawarah)和个人游说(ajak kopi)，参与更多基于交易逻辑和非正式利益共享安排。
**3.4 资源(Resource)**
正式政策强调通过国家预算(APBD/APBN)和正式私人投资调动资源，并通过培训、研讨会等标准化项目发展人力资源。但实际举措主要由CSR资金和自筹资金(swadaya)驱动，这些非正式资金缺乏正式监管。虽然受访者对旅游贡献期望极高（“支持发展”均值4.81，“惠及当地社区”均值4.74），但80%报告未获得直接旅游经济利益，77%报告未从红树林生态系统获得收入。利益分配不均：Graha Indah受益率最高(35%)，Kariangau最低(8%)。Kruskal-Wallis检验显示不同地点在感知旅游负担（交通拥堵、设施改善期望、房价上涨）上存在显著差异，表明标准化资源分配模式未能解决异质性需求。此外，赋权资源（如培训）未能针对具体需求，Kariangau强调“政策相关”支持，而Graha Indah优先“重新造林”。
**讨论与结论**
讨论部分系统评估了PAA诊断结果与五个核心CBET原则的契合度，识别出三个主导的制度不匹配：**规则僵局**（话语与规则冲突）导致环境保育原则因缺乏法律基础设施而停滞；**参与排斥**（行动者与规则不匹配）使社区参与沦为行政合规而非有机参与；**治理真空**（资源与规则不匹配）导致经济利益分配不均，80%居民未受益。此外，赋权原则因政策目标错配（统一培训无法应对具体需求）而受限，文化保护原则因主题差距（正式生态文化叙事与社区生计现实脱节）而缺失。研究结论指出，这些挑战源于系统性制度不匹配，而非具体操作缺陷：僵化的自上而下政策安排继承了国家和省级模板，与动态多中心的地方治理现实结构性错位。PAA与CBET原则及定量社区测量相结合，提供了诊断生态旅游治理失败因果机制的强大视角，对全球南方复杂资源稀缺环境下的环境治理研究具有广泛适用性。局限性包括单一案例、目的性抽样、自报告数据偏差、PCA方差较低等，未来方向包括比较研究、纵向研究和行动研究。
