《Wildlife Letters》：Transboundary Policy Perspectives on Migratory Bird Stopover Sites Conservation: A Case Study of Yancheng (China) and Geelong (Australia)
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东亚-澳大利西亚迁飞区（EAAF）是迁徙鸟类至关重要的通道，但正持续遭受生境退化、城市化与能源开发的威胁，现有保护区难以充分覆盖各类停歇地。研究人员从跨境视角对比分析了澳大利亚吉朗与中国盐城迁徙水鸟停歇地的法律框架、实施机制与保护成效。研究结果表明，澳大利亚联
东亚-澳大利西亚迁飞区（EAAF）是迁徙鸟类至关重要的通道，但正持续遭受生境退化、城市化与能源开发的威胁，现有保护区难以充分覆盖各类停歇地。研究人员从跨境视角对比分析了澳大利亚吉朗与中国盐城迁徙水鸟停歇地的法律框架、实施机制与保护成效。研究结果表明，澳大利亚联邦体制虽具备灵活性，却造成治理体系碎片化，国家立法难以对跨区域生境管理形成强制性约束，不同辖区保护标准不一；中国实行中央—地方治理模式，但部门职能交叉带来协调与实操难题，可再生能源扩张与生态保护边界之间产生矛盾，同时缺乏系统化工程建设标准进一步加剧了该问题。两地案例均存在一个共性问题：在地方规划中，迁徙水鸟极少被视作利益相关方。上述治理短板制约了维系长距离迁徙所需的停歇地网络的有效保护。针对上述问题，该综述提出一套跨境保护模式，融合法律协调、生态缓冲带、联合监测项目与可持续融资机制。
**1 引言**
东亚-澳大利西亚迁飞区（EAAF）是全球主要的鸟类迁徙路线之一，但其关键停歇地正因快速城市化和能源开发而急剧减少，现有保护区难以充分覆盖这些节点。该路线连接了支撑全球最高多样性的迁徙鸟类群落的停歇地和非繁殖地，生态完整性通过迁徙连通性直接影响路线稳定性。当关键节点退化或丧失时，种群流动的减少可能远超栖息地丧失的物理比例，使整个群落在长距离迁徙中面临崩溃风险。自20世纪80年代以来，经济增长和人口激增加剧了迁徙鸟类面临的威胁，潮间带丧失和可再生能源产业快速发展对EAAF鸟类栖息地造成严重压力。关键站点涵盖传统湿地及多种土地类型，有效保护需要更广泛的土地利用体系和多部门协调，而非单一区域管理。然而，由于这些威胁跨越政治边界，孤立的国内或区域保护努力已证明不足；早期全球评估显示，仅9%的迁徙鸟类物种在其生命周期所有阶段得到充分保护。尽管保护区在全球迅速扩张，鸟类多样性仍持续下降，多数停歇地栖息地仍在被破坏。迁徙物种的有效保护需要地方保护，更关键的是跨国政策与治理协调，不同国家的生态保护政策和规划机制存在差异，缺乏强制性法律约束力。中国盐城和澳大利亚吉朗的沿海地区是EAAF的关键瓶颈节点，其丧失或退化会损害迁徙网络完整性。迁徙水鸟因其对非连续停歇网络的独特依赖而受影响最严重，对栖息地退化敏感，是有效的生态指标。然而，关于迁徙水鸟保护国际治理框架的学术研究仍稀缺，本研究从跨境治理视角分析两座城市的法律框架与实践模式，弥补比较研究空白。
**2 政策框架与比较分析方法**
**2.1 研究方法与来源**
本研究采用文献研究、政策文档分析和案例比较方法，将同一生态廊道（EAAF）的保护挑战置于两个体制相反的国家进行系统性比较分析，从而得出非协调体制与联邦分权体制下的保护策略。主要来源包括跨国条约文件，如《中澳迁徙鸟类保护协定》（CAMBA）和《拉姆萨尔公约》，以及中国盐城和澳大利亚吉朗相关的国家层面法律文件，例如中国的《湿地保护法》和澳大利亚的《环境保护与生物多样性保护法》（EPBC Act）等。
**2.2 政策比较分析框架**
为考察中澳两国在关键迁徙水鸟站点保护和生物多样性管理方面的政策异同，该框架基于两国法律体系和生态保护实践特征，采用多层分析进行整合。维度比较涵盖集中与联邦分权治理、立法范围、实施机制（跨部门合作与公众参与）以及政策工具，如中国的生态保护红线（EPRL）和国际条约。同时，通过案例研究详细分析国家、州/省及地方层面与迁徙鸟类栖息地管理与保护相关的法律、法规和规划，旨在探索应对EAAF栖息地退化的可能措施。本研究基于比较结果提出制度对策，讨论方向包括具有法律约束力的跨境协议、联合生态基金和共享动态监测平台，为沿线路线的协调保护提供制度建议。
**3 结果与政策比较**
**3.1 吉朗的保护模式与成效**
吉朗地区的关键迁徙鸟类站点保护体系具有相对灵活性和自主性，由联邦、州和地方多层次法律法规构成。联邦层面，《环境保护与生物多样性保护法》（EPBC Act）建立了野生动物和栖息地保护的主要立法框架，要求对可能显著影响受威胁物种或其栖息地的开发活动进行评估，其中第16条明确禁止对拉姆萨尔站点生态质量产生重大影响的行为。然而，该立法保护主要针对被评估为“受威胁”的迁徙物种，对生物多样性和稳定性的风险保护有限；近期监测结果确认，即使在拉姆萨尔站点内，由于缺乏集中数据和分析系统，鸻鹬类数量仍在下降。为进一步指导行业和利益相关方，EPBC Act政策声明3.21（2015年）提出了针对避免、评估和减轻对EPBC Act所列迁徙水鸟物种影响的行业指南，确定了37种常访澳大利亚的迁徙水鸟物种，并建议在重要鸟类站点周围设置165-255米缓冲带以减轻人为干扰。这些指南的有效性取决于严格监督和数据整合，但实践中这些条件往往未完全满足，如菲利普港湾的拉姆萨尔保护区内，弯嘴滨鹬（Calidris ferruginea）已超过可接受变化限度（LAC），但最新管理计划未纳入最新监测数据。州层面，《维多利亚州动植物保护法》（FFG Act）识别并保护受威胁的本地动植物物种，为受威胁迁徙水鸟如东部杓鹬（Numenius madagascariensis）提供保护法律依据，但存在监测不足、保护优先级排序不充分以及关键栖息地法律条款利用不足等问题。《集水区与土地保护法》（CaLP Act）通过调节综合集水区管理（ICM），为水生态系统管理提供框架，支持维持鸻鹬类觅食和栖息地质量，但对其影响的研究有限。《维多利亚州沿海战略》（2014年）强调将拉姆萨尔湿地管理纳入沿海规划，而《保护维多利亚环境——生物多样性2037》在FFG Act基础上进一步提供系统性保护方法，但利益相关方之间的竞争性需求导致城市发展与生态保护之间的持续结构性冲突。在区域治理层面，大吉朗地区除拉姆萨尔指导文件外，关于迁徙水鸟湿地保护的地方法规和城市规划指导不足，如《大吉朗市湿地战略》（2006年）自2006年后未更新，导致政策效力下降。穆拉普地区作为重要盐场站点，其《穆拉普沿海战略框架计划》（2019年）将包括受州法、联邦法及国际条约（CAMBA）保护的物种列为保护对象，但缺乏操作性措施和监测机制；后续的《穆拉普湿地与古盐场环境管理总体规划》（2024年）补充了具体管理细节和时间目标，提出基于自然的解决方案（NbS）以应对气候风险。相比之下，《菲利普港湾（西海岸线）和贝拉林半岛拉姆萨尔站点管理计划》（2018年）在优先保护关键栖息地方面表现出更高的一致性和方法连贯性，但其他区域战略计划如《大吉朗市2020-30》仍未充分整合迁徙水鸟和湿地保护问题。
**3.2 盐城的保护模式与成效**
2019年，中国黄（渤）海候鸟栖息地（第一期）被列入世界遗产名录，标志着盐城成为中国首个沿海湿地世界自然遗产，这强化了黄海湿地作为迁徙物种保护网络关键节点的地位，并为中国迁徙鸟类保护提供了国际治理参考。在省市级实施层面，生态保护红线（EPRL）框架通过空间分区机制确立了强制性监管边界，核心保护区严格禁止几乎所有建设活动。该框架下启动了多项具体行动计划，如东台沿海经济区栖息地修复项目，将48公顷人工鱼塘转化为指定高潮位候鸟栖息地，以及通过退鱼还湿项目恢复1133公顷水产养殖区。这些措施展示了盐城将全球承诺转化为湿地保护行动的能力。国家层面，中国逐步构建了多层次法律和政策体系以支持迁徙水鸟保护和生态空间治理。其中，“三区三线”政策建立了国土空间划分的科学框架，将国土划分为城市、农业和生态三种空间类型；EPRL制度在法律层面巩固了生态安全格局，确保对一般湿地和鸟类关键站点进行系统保护和管理。根据《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，分区机制调整为“一个核心保护区和一般控制区”，核心保护区禁止所有人类活动，扩大了迁徙水鸟的觅食和栖息范围。以生态文明建设为核心，中国自2021年以来推动了一系列国家级政策文件，包括《中国候鸟迁飞通道保护与修复行动计划（2021-2030年）》及其2024年修订版，对821个关键栖息地进行全面保护和修复，明确将盐城湿地珍禽自然保护区及其潮间带列为保护区。国家层面，《中华人民共和国湿地保护法》（2021年）确立了严格的湿地保护目标和管理标准，将拉姆萨尔原则嵌入国内法律体系，并规定了退化湿地修复、外来物种控制及与地方政府考核挂钩的生态绩效指标。《中华人民共和国生态环境法典（草案）》引入跨部门数据共享机制，建立综合生态监测网络，并规定了新项目第三方环境影响评估方法。在国家与省级政府指导下，盐城制定了系列湿地保护与修复法规和行动计划，如《盐城市黄海湿地保护条例》（2019年）建立了基于生态功能和生物多样性重要性的分区保护制度，详细规定了政府与社区在保护过程中的责任分工，并提出生态补水、人工湿地建设等具体实施细则。同时，《盐城市湿地保护与修复两年行动计划（2019-2020年）》聚焦国家珍禽自然保护区内的退化湿地和自然岸线修复，通过靶向刈割和水文调控等创新技术成功控制了互花米草（Spartamina alterniflora）的入侵程度。
**4 讨论**
**4.1 保护模式与局限性**
鉴于迁徙物种跨越多个行政边界的空间动态特性，保护工作迫切需要不同政治管辖区之间的合作。在多层级治理体系中，不同层级的行政机构在管理目标和资源配置上存在差异，使合作机制建立复杂化。在澳大利亚，联邦分权导致治理碎片化和优先级不一致，国家层面立法未能覆盖澳大利亚三分之二迁徙水鸟的保护缺口；即使被列为受威胁的物种，仍持续面临人为威胁，超过一半最受威胁物种的剩余栖息地未被纳入保护区。EPBC Act未明确是否采用详细土地利用制度来缓解冲突，FFG Act侧重于居住型受威胁物种的管理，对迁徙水鸟保护有限，且关键栖息地识别仅适用于州内被评估为受威胁的区域，排除了大多数未列入受威胁名单的迁徙水鸟，削弱了生态系统完整性。随后《维多利亚州生物多样性法》（2037年）虽在概念上加强了生物多样性考虑，但仍忽视了迁徙水鸟及其停歇地的具体保护条款，尤其缺乏如EAAFP等跨境合作框架，难以形成生命周期不同阶段栖息地保护的连续性和协同性。CaLP Act对鸻鹬类物种影响的研究有限，导致长期政府规划极少将鸟类保护作为核心目标。中澳两国在法律制度和执行机制上的差异根源在于其不同的治理结构。中国采用中央-地方管理模式，统一系统便于国家法律实施和资源集中配置，但沿海湿地管理涉及多个政府部门，导致鸟类保护问题治理实践中职能模糊、重叠或冲突，例如遗产地核心区与缓冲区模式依赖多部门协调，但跨部门、社区和机构合作需要改进，可能影响关键站点如条子泥泥滩的保护效果，协调缺口也出现在省际合作中。湿地管理涉及林业和草原局、海洋局、水利部等多个部门，权责重叠导致政策执行效率低下、监管盲点或资源浪费。盐城风电案例进一步揭示了政策实施中的制度矛盾：《湿地保护法》和《江苏省湿地保护条例》要求建设项目避开湿地、不破坏鸟类栖息地，但现有法律强调优先发展可再生能源以实现2060年碳中和目标，缺乏关于项目选址、建设和运营的强制性系统标准（如栖息地完整性评估和鸟类迁移安全指标），可能削弱环境审批中的生态约束力。尽管法规要求规划建设中进行环境影响评价，但监管框架主要关注项目审批阶段，对运营中的可再生能源设施（如风电场）的持续生态监管相对有限，主要依赖不定期检查或事后评估机制。总体而言，黄海沿岸栖息地退化仍在持续，导致EAAF鸻鹬类种群快速下降。中国政府自2017年起发布一系列湿地保护与修复政策，暂停商业性潮间带围垦，但科学管理历史短，对关键站点了解不足和长期标准化监测数据积累有限，造成保护不足，而EAAFP等国际合作提供了制度平台，促进数据共享、监测和保护的协调。
**4.2 跨国政策协调**
针对中澳在迁徙鸟类停歇地保护方面的重要协议与合作，拉姆萨尔公约和CAMBA加强了不同国家、纬度和气候条件下的国际协作，但CAMBA仅为协议而非可强制执行的国际法。澳大利亚的二元法律体系使国际法不能自动纳入国内法，且各州作为独立实体无法律义务执行协议条款，因此无法保证各州统一适用，导致全球协议与区域保护之间实现具有法律约束力的协调仍极具挑战。中国面临类似困境，尽管拥有强大的中央-地方法律体系，但CAMBA缺乏具体国家立法来实施，导致该双边协议在国家立法和地方实施层面缺乏法律约束力和制度支持。相比之下，美国在实施《北美湿地保护法》（NAWCA）过程中建立的多利益相关方管理机制提供了有价值的参考模式，该法案规定私营企业与公共资金比例为1:1，共同出资进行湿地恢复、迁徙水鸟站点保护及相关科研监测项目。CAMBA的非约束性制度特征严重削弱了其生态有效性，目前保护区仅覆盖EAAF关键停歇地的一小部分，黄海潮间带丧失减少了休息站点，尤其是关键觅食区的可用性；单个站点栖息地丧失的最具破坏性影响集中在瓶颈节点，会放大对网络迁徙连通性的干扰。仅15.63%的关键迁徙水鸟停歇地位于保护区内，这并不减少休息站点面积，但损害了关键站点的质量和连通性，而后者对能量积累和长距离迁徙成功至关重要。因此，治理框架应从孤立的、基于地点的保护指标转向能够维持整个迁徙网络结构和功能连通性的网络化治理框架。盐城黄海湿地被列入世界遗产名录是全球首个以迁徙鸟类保护区命名的沿海湿地，是网络站点建设的重要第一步，但澳大利亚吉朗和贝拉林等许多关键区域仍缺乏类似盐城的政策框架，给构建连续有效的站点网络带来挑战。
**4.3 政策建议**
基于对澳大利亚吉朗和中国盐城的比较分析，可提出若干针对性政策建议，以加强跨境合作并优化地方生态治理框架。国家与区域层面的政策协调和信息共享系统对于支持中澳在迁徙水鸟保护方面的长期合作至关重要。地方层面，亟需更新《大吉朗市湿地战略》（2006年）以应对气候、城市边界扩张和生态连通性减弱问题；盐城应将湿地修复项目与科学原理相结合，优化缓冲区管理和生态修复以实现长期系统稳定性。两地均需完善法律和规划框架，例如维多利亚州FFG Act和澳大利亚EPBC Act应将栖息地恢复和生态连通性目标纳入城市规划体系；盐城需通过可再生能源扩张与湿地保护机构之间的协调治理解决土地利用冲突，并推广整合基于自然的解决方案（NbS）如人工湿地和生物过滤设计，以增强栖息地自我修复能力。澳大利亚吉朗的穆拉普湿地总体规划（2024年）和中国东台条子泥720高潮位候鸟栖息地等示范模型展示了将生态考虑纳入人工栖息地规划与建设的潜力。更新CAMBA的关键在于从非约束性合作转向具有明确义务和资源的强制性框架，包括具有约束力的栖息地保护义务、跨境资金机制和开放数据共享平台。在EAAFP框架下，建立连接盐城和吉朗沿海地区的区域栖息地网络，可增强整个迁徙路线的连通性和生态韧性。此外，可借鉴NAWCA的公共-私营合作伙伴关系经验，建立中澳联合生态基金，用于科研和修复项目，特别是位于瓶颈区域的项目。这些措施有望加强多层次保护体系，提高栖息地韧性，并保护EAAF沿线的迁徙停歇地。
**5 结论**
迁徙水鸟的有效保护依赖于跨境治理和政策创新。本研究审视了澳大利亚吉朗和中国盐城，比较了其栖息地保护状况、法律框架与成效以及保护挑战。澳大利亚的分权治理模式在地方适应性管理和公众参与方面具有优势，但受限于联邦和国际法律框架缺乏约束力，以及州际协调碎片化导致的保护标准不一致。中国的集中治理模式通过国家层面的法规加强了生态保护，但仍面临部门协调和土地利用冲突的困难，尤其在可再生能源扩张选址与监管监督及栖息地边界之间的协调方面。尽管治理体系存在差异，两地面临栖息地连通性减弱、气候风险适应和跨境生态治理等共同问题。因此，本研究提出应建立多层次、跨尺度的保护策略，以增强迁徙廊道的生态韧性。在地方尺度，需更新区域保护计划、加强法律约束和执法机制，并系统整合基于自然的解决方案（NbS）框架。在国家尺度，应将生物多样性和气候韧性目标框架系统纳入城市规划，并将迁徙水鸟视为生态系统治理中的关键利益相关方而非单一保护对象。此外，深化全球合作至关重要，通过现代化更新CAMBA、实施联合监测计划与开放数据共享机制、建立具有强制性法律支持的EAAF-wide保护网络，形成一个可操作、动态的合作治理框架。通过科学驱动、政策协调和多主体参与的生态治理机制，中澳两国可以在保护迁徙水鸟的同时，为区域可持续发展和全球生态安全提供制度模式。
