超越协调：责任与全球食物治理设计的危机

《Food Policy》：Beyond coordination: responsibility and the crisis of global food governance design

　　

摘要

全球粮食治理日益被描述为处于危机之中，因为随着民族主义和民粹主义政治的兴起，多边合作正在削弱。然而，较少有研究关注更广泛的全球治理领域中占主导地位的多边治理模式如何塑造了此类紧张关系产生的政治条件。本文考察了当代全球粮食治理如何在很大程度上围绕"协调"这一治理语法进行组织——这是一种旨在实现碎片化权威之间行动对齐的治理模式。通过对2012年至2025年间产出的有选择性地遴选的权威全球粮食治理文件的解释性分析，本文考察了协调如何结构多边机构之间的行动、责任、评估和争议。分析识别出了协调扩散责任、以程序化方式管理失败、并将分配性取舍重新框定为技术问题的反复出现的模式，从而在缺乏集中权威的情况下实现了持续的参与和制度韧性。这些特征限制了多边机构承担责任的意愿、裁决冲突的能力或对不均等后果进行政治回应。与粮食系统转型相关的诉求往往难以在多边领域中取得进展；这可能促使其在其他政治背景下——包括更容易归责的国家和次国家领域——得到表达。与其将此类动员视为对多边主义的外部威胁，本文将其解释为与协调型治理的制度特征一致。本文最后概述了这些发现对全球粮食治理的启示，强调需要在协调基础上补充那些明确责任、将测量与实质回应相连接、并允许对分配性取舍进行政治争议的制度安排。

引言

随着超过二十亿人面临中度到严重的粮食不安全，全球粮食治理面临着加剧的政治和制度压力（FAO等，2025年）。武装冲突、气候相关扰动、价格波动以及长期的结构性动态——包括农业食品供应链的企业集中、不均等的补贴制度以及超加工食品行业的扩张——继续损害各地区的粮食和营养安全（Baker等，2020年；Baker等，2025年）。近年来，这些压力因地缘政治格局的转变而进一步加剧，后者重塑了多边治理的版图：对多边机构的怀疑态度日益增长，对国家安全和军事支出的强调重新回归，以及优先考虑国内韧性、战略自主或国家对粮食系统控制的政策框架不断涌现（Faude和Karlsrud，2025年）。在政策辩论中，这些发展常被框定为多边主义的危机（Ergül Jorgensen和J?rgensen，2025年）。

与此同时，越来越多的研究记录了民族主义和民粹主义政治项目在粮食政策中的崛起，它们对全球性的粮食系统治理方法提出了挑战（Resnick，2014年；Resnick和Deshpande，2023年）。然而，这一诊断往往从描述迅速转向归因，将民族主义和民粹主义动员视为对自由主义国际秩序的外部压力，削弱了国际机构内的合作（参见Destradi和Vüllers，2025年；Wajner等，2024年）。近年来的学术研究进一步考察了地缘政治碎片化、权威转移和制度争议背景下多边治理的重塑（例如Cooper等，2025年；Faude和Karlsrud，2025年）。这些发展凸显了不仅考察合作的削弱，还要考察治理继续运作的制度形式的重要性。

尽管这一文献为围绕粮食政策的政治动态提供了重要洞见，但它较少关注多边治理安排如何结构化此类动员得以获得支撑的条件。本文考察的是被制度化于多边粮食治理中的协调。本文并非假设协调必然包含政治决策，而是追问：权威治理文件中优先采用了何种形式的协调，这些形式如何组织责任、失败、取舍和争议。

此处所使用的"全球粮食治理"指的是超越民族国家来协调粮食系统问题的更广泛的治理安排领域。该术语涵盖了拥有全球使命的机构，以及其政策嵌入于更广泛的粮食系统治理多边架构中的区域和跨区域治理安排。因此，"全球"指的是治理领域的规模和相互关联性，而"多边"指的是其主要的制度治理模式之一。经验上，分析因此借鉴了由全球使命机构（例如FAO、WFP、IFAD、CFS）以及区域或跨组织（例如欧盟、非盟、东盟、G7和G20）产出的文件，后者的粮食治理框架嵌入于这一更广泛的全球粮食治理领域并为之做出贡献。

在这一更广泛的全球粮食治理领域中，多边安排日益依赖协调型工具——框架、指南、目标、伙伴关系和监测架构——来在高度不平等和碎片化的制度景观中对行动者间的行动进行对齐。在缺乏集中权威和强制约束的情况下，这些工具是不可或缺的。然而，它们不仅仅是应对集体行动问题的技术性回应。即使在技术官僚的形式中，协调仍然是一种治理实践，它涉及优先排序、排序和取舍，产生真实且不均等的分配后果——这些后果通常在地方层面体验，即使是在全球层面协商的。

随着多边粮食治理机构扩展其政策议程范围——涉及气候减缓与适应、生物多样性保护、营养转型、供应链韧性和危机应对——协调型工具日益成为在多边治理中组织分配性问题的主要方式。这些工具是主要作为行政性的对齐机制运作，还是作为政治裁决的场所，这是一个经验问题，将在随后的分析中进行考察。嵌入在协调框架中的决策影响着生产实践、环境义务和市场准入。然而，这些结果的责任通常分散在国家网络、国际组织、私营行为和公民社会之中，使得很难确定有重大影响的决策的归属所在。

本文认为，全球粮食治理的当前危机不能仅被理解为国家合作或信任的下降，也不能被简单视为多边主义与民族主义之间的冲突。相反，它反映了作为治理语法的协调中固有的更深层张力。协调使跨辖区的持续参与和政策对齐成为可能，但它也将有重大影响的决策责任在不同机构、规模之间分散开来。因此，虽然多边治理安排深刻地塑造着地方粮食系统和生计，但在多边领域内对这些安排进行争议的机会仍然有限。这引发了一个相关问题：基于协调的治理安排如何塑造政治诉求在多边领域内得以表达的条件，当这种表达受到限制时又会发生什么？

重要的是，这一分析并不将民族主义或民粹主义的粮食政治视为竞争性的政策模式，也不将其视为可以通过规范性拒绝或改善信息传递来解决的现象。理解这些动员需要关注塑造治理安排如何组织责任和争议的制度条件。没有这样的诊断，加强多边粮食治理的呼吁就存在忽略治理设计如何塑造政治冲突表达的风险。从这个视角来看，挑战不仅仅在于恢复合作或重申共同价值，还在于重新审视治理框架如何在后果日益可见和争议的语境中分配责任、管理失败，并使取舍在政治上可被识别。

为考察这些问题，本文对跨多边粮食治理机构产出的权威文件进行了解释性分析，包括高级框架、实施指南和协调国际与国家层面行动的监测评估架构。分析并不以结果来评估政策有效性，而是关注这些文件如何定义合法行动、分配责任和将分配性取舍转化为可被制度化管理的对象。通过追踪制度文本间的模式化相似性，本文识别出了协调作为治理语法发挥作用的模式化方式——它稳定了多边参与，同时限制了机构对其产生的后果进行认领、争议或修订的能力。

下一节将把论点置于全球治理和协调的现有学术文献中，引入"语法"这一概念来分析制度设计如何塑造责任和政治争议。随后的章节描述了文件遴选和分析编码策略。发现部分将展示协调如何以语法方式在这些文件中运作，突出在行动、责任和失败处理方面的反复出现的模式。讨论部分考虑了这些模式对政治争议如何在多边领域之外表达的影响，澄清了为什么争议往往持续存在于全球治理中而不是从其内部重塑它。本文最后概述了全球粮食治理设计的启示，认为加强多边机构不仅取决于改善协调和参与，还取决于明确责任、将测量与实质回应相连接、并在框架表现不佳时允许可见调整的制度设计。

全球治理研究中的协调

协调已成为全球治理学术文献中的核心组织概念，特别是在以碎片化权威、不对称权力关系和有限执行力为特征的政策领域。例如，关于碎片化多边主义的近期研究强调，当代治理已经通过重叠的、不均等的、部分非正式的制度安排运作，而不是通过统一的多边权威（Cooper等，2025年；Faude和……

研究设计与分析取向

本研究采用探索性、解释性文件分析来考察协调如何以模式化方式成为多边粮食治理中的治理语法。分析不评估政策有效性，也不检验对粮食安全结果的影响。相反，它考察权威治理文件如何组织行动、分配责任、框定失败，并将分配性取舍转化为制度上可管理的对象。分析是论点驱动的，从一个……

发现

分析表明，虽然文件一致地将协调作为核心治理目标加以调用，但它们所制度化的协调主要是行政性的而非政治性的。跨治理功能，协调主要通过对齐、协商、监测、伙伴关系和迭代调整来组织。分配责任、裁决分配性冲突或权威性地解决相互竞争主张的机制似乎……

识别多边主义危机的性质

专题论文将当下框架为多边主义的危机，其标志是国际合作削弱、民族主义和民粹主义政治的崛起以及全球粮食系统面临的日益加剧的压力。这一诊断具有经验基础且被广泛接受（Faude和Kenneth，2025年；Faude和Karlsrud，2025年；Lima和Abdenur，2026年）。然而，本文呈现的发现表明，仅关注合作的削弱存在误判危机性质并因此……

结论

本文认为，当代全球粮食治理的危机不能仅被理解为国际合作或信任的下降，也不能被简单视为多边主义与民族主义之间的对峙。相反，它反映了植根于协调作为主导多边治理语法的更深层制度张力。通过对权威全球粮食治理文件的解释性分析，本文展示了协调如何结构化行动、扩散……

资助声明
无资助需申报。

伦理批准和知情同意声明
本分析不需要伦理批准，因为它不涉及人类受试者。

作者贡献声明
Michael Carolan：写作—审阅与编辑、写作—初稿撰写、验证、项目管理、方法论、调查、正式分析、数据整理、概念构思。

利益冲突声明
作者声明不存在已知的可能影响本文所报告工作的竞争性经济利益或个人关系。

Michael Carolan
科罗拉多州立大学社会学系，科罗拉多州福尔特科林斯，80523，美国