综述：变革性行动还是形式主义？通过适应性正义与制度（AJI）适配框架对城市防洪合作方式的批判性分析

《Water Security》：Transformative or tokenistic? A critical analysis of urban flood adaptation partnerships through an adaptive justice and institutional (AJI) fit framework

　　

摘要

在广大南方国家，城市洪水适应合作伙伴关系越来越受到推崇，被视为应对气候风险的包容性和协作性措施。然而，这种合作的广泛发展往往掩盖了一个令人不安的现实：许多合作虽然形式上涉及参与，但实际上并未重新分配权力；它们承认社区知识，但却未赋予其认知上的重要性；它们强调正义，但却没有建立问责机制。本文认为，正义论述与实际适应实践之间存在持久差距，原因是这些合作伙伴关系往往被视为本质上具有进步性的治理形式，而非其正义能力是受特定制度条件制约的。为了解决这一问题，本文提出了一个“适应性正义-制度契合”（Adaptive Justice–Institutional Fit，简称AJI–Fit）分析框架，将适应性正义的规范要求与制度契合的 enabling conditions 结合起来。该框架将五个正义维度（权力重新分配、认知正义、分配公平、反思性学习以及多方向问责）与三个制度条件（结构性适应、关系性适应和文化适应）联系起来。研究表明，只有当正义诉求得到制度层面的支持时，真正的变革性合作伙伴关系才能形成；而象征性参与、精英垄断和技术官僚统治则体现了制度不适配的表现。通过这一框架，本文重新定义了合作伙伴关系作为有争议的治理基础设施，并提供了一个诊断性框架，以设计更具问责性、包容性和变革性的城市洪水适应方案。

引言

广大南方国家的城市洪水问题不仅仅是气候或水文事件的结果，更是极端天气、不均衡的城市化、非正式土地占用、基础设施不足、机构碎片化以及长期的社会空间排斥等多种因素共同作用的结果[1]、[2]、[3]。在许多南方城市，洪水风险集中在低收入和非正式居住区，这些地区的排水系统不完善、维护工作缺乏一致性、土地所有权不稳定，且灾后恢复支援也十分薄弱或不均衡[4]、[5]。因此，洪水不仅暴露了环境的脆弱性，还凸显了城市治理体系中保护、认可和话语权分配的不平等[6]、[7]。从这个角度来看，洪水成为研究适应政治的一个切入点，因为它揭示了那些能够保护某些城市居民的制度性和分配性决策，以及那些被迫承受风险的群体。

在这种背景下，合作性举措或合作伙伴关系成为适应治理的核心。市政府、非政府组织、社区团体、研究机构、私营部门及捐助者越来越多地被鼓励携手合作，以协作、立足当地实际情况并具备制度灵活性的方式来应对洪水风险[3]、[8]。这种合作趋势在南方国家尤为突出，因为这些国家往往面临严重的财政限制、职责分散以及基础设施落后等问题，从而限制了他们应对复杂且反复出现的气候风险的能力[1]、[2]。因此，合作伙伴关系常被视为能够跨越制度界限整合知识、资源和合法性的实用解决方案，尤其是在易受洪水影响的非正式居住区和边缘城市地区[9]、[10]。然而，对于合作伙伴关系的规范性赞誉往往超出了其实际的政治和制度现实。在适应研究领域，参与和协作常被简单地视为正义的替代指标，尽管有大量证据表明，许多此类合作仍停留在咨询阶段、受技术官僚主导或存在短期效果[11]、[12]、[13]。虽然社区成员可能被邀请参加会议，但却被排除在议程制定之外；地方知识可能被作为数据收集，但在决策过程中却未被赋予话语权；问责责任往往向上级资助者和项目经理转移，而未能落实到经常遭受洪水影响的民众身上。在这种条件下，包容性可能流于形式主义而非真正实现变革。因此，核心问题不在于合作伙伴关系是否存在，而在于它们在何种条件下能够重新分配权力、认可多元化知识并对洪水风险做出负责任的响应。

这一现象揭示了一个更广泛的分析困境：一方面，以正义为导向的研究取得显著进展，表明评估适应措施时应关注分配、认可、程序和问责等方面，而不仅仅是效率[14]、[15]、[16]；另一方面，关于制度和治理的研究指出，适应结果很大程度上取决于制度契合度、协调性、信任程度、规模和组织文化[18]、[19]、[20]。然而，这两类研究往往彼此独立进行。正义框架解释了公平适应应有的形态，但并未总能阐明使公平性在实践中得以实现的制度条件。制度契合度分析方法可以解释治理安排为何成功或失败，但历史上对此类安排的实质是否公正关注不足。这种分离使得评估适应合作伙伴关系时难以同时满足规范严谨性和制度基础性的要求。

本文提出一个核心观点：只有当正义目标通过结构性、关系性和文化适应性得到制度层面的支持时，城市洪水适应合作伙伴关系才能真正实现变革。为此，本文将“适应性正义-制度契合”框架整合到一个综合分析体系中。该框架将适应过程中所需的正义要素（权力重新分配、认知正义、分配公平、反思性学习和多方向问责）与实践中实现这些目标的制度条件联系起来。本文探讨：在何种制度条件下，南方国家的城市洪水适应合作伙伴关系才能具有变革性，而非流于形式主义。在回答这一问题时，本文首先明确了环境正义、气候正义和适应性正义的概念基础；接着从洪水治理的具体视角重新审视了制度契合度；随后发展了“适应性正义-制度契合”分析框架；最后将该框架应用于城市洪水适应中的常见合作伙伴形式和关键治理要素。本文直接回应了目前对于能够兼顾理论、设计和实践的治理框架的迫切需求。

本文属于概念性研究，文中讨论的案例（包括基于社区的适应网络、合作治理平台和科学-政策合作伙伴关系）仅用于说明“适应性正义-制度契合”框架的分析价值，而非作为实证研究。因此，其目的不是通过一手数据来验证该框架的有效性，而是构建一个用于判断城市洪水适应合作伙伴关系是否具有变革性的概念性框架。

部分摘录

洪水治理中的环境正义与气候正义

适应研究中的正义议题源于更广泛的知识传统，其中包括环境正义、气候正义和政治生态学。环境正义研究旨在解释环境危害和保护措施在各地及社会群体间的不均衡分布，以及这些不平等如何与程序性排斥和认知失败相关[16]、[21]。在洪水治理情境中，环境正义视角关注的是……

制度契合作为公正洪水治理的必要条件

“制度契合”概念源于对治理安排为何无法有效管理其所针对的社会生态系统这一问题的探讨[20]、[30]。早期关于制度契合的研究主要聚焦于规模、时间和功能上的不匹配，指出环境问题的持续存在往往不是因为缺乏相关制度，而是因为这些制度在空间、时间或组织层面与问题本身不匹配

为何需要整合

城市洪水适应合作伙伴关系的评估方法通常有两种局限性。第一种方法在规范层面较为全面，但在制度层面较为薄弱：它关注参与是否公平、利益是否公平分配、边缘化社区是否得到认可，但却未能充分解释为何某些情况下这种正义目标能成功实现，而在其他情况下则会失败[14]、[15]、[17]；第二种方法在制度层面较为完善，但在规范层面较为薄弱……

合作治理平台

合作治理平台是适应政策和实践中最常推广的制度形式之一。它们集结了公共机构、民间社会力量、社区组织和技术专家，旨在通过协商促进协作、建立信任并达成共识[8]、[37]。在城市洪水治理中，这类平台尤为重要，因为洪水风险跨越了部门、地域和行业的界限……

讨论与结论：从合作伙伴关系到正义驱动的洪水治理

本文认为，评价城市洪水适应合作伙伴关系不能仅依据其合作形式，而应考察它们是否在实践中实现了正义。本文的主要理论贡献是提出了“适应性正义-制度契合”分析框架，将正义理论和制度分析结合起来。该框架超越了将参与视为公平指标的传统观点，展示了……

CRediT作者贡献声明

Johannes Bhanye：负责撰写——审稿与编辑、初稿撰写、方法论制定、数据分析、概念构建。

资金来源

本研究未获得任何资金支持。

利益冲突声明

作者声明不存在任何可能影响本文研究的已知财务利益冲突或个人关系。

致谢

作者感谢编辑和匿名审稿人提供的宝贵意见与建议，同时也感谢开普敦大学及非洲气候与发展倡议（ACDI）的同仁们在 manuscript 编写过程中给予的宝贵支持。

Johannes Bhanye

非洲气候与发展倡议（ACDI），开普敦大学，南非开普敦