苏格兰气候政策所需证据的演变及其对知识中介的潜在影响

《Environmental Science & Policy》：Evolving evidence demands for Scotland’s climate policy and potential implications for knowledge brokerage

　　

摘要

全球各国政府正努力应对气候政策的复杂性，这需要研究社区提供一系列证据以支持在充满深度不确定性的领域做出明智决策。本文分析了苏格兰政府（SG）农村与环境科学与分析服务部门（RESAS）内部证据需求如何演变，苏格兰政府被公认为气候政策的领军者。我们考察了ClimateXChange（CXC）——政府的气候变化专业中心，也是全球最早的专职气候知识中介中心之一。通过分析苏格兰政府委托CXC开展的研究项目的研究优先级，我们追溯了循证决策的演变轨迹。研究发现，证据需求主要由减缓领域主导，特别是三个部门：a）能源，b）农业、林业和其他土地利用，以及c）建筑。然而，出现了两个新兴转变。首先，从依赖成熟和新兴证据转向强调前瞻性证据，尤其是用于理解政策影响、行为反应和公众监督的证据。其次，转向跨学科需求日益复杂化，这些需求来自政府各部门，超出了RESAS的传统职权范围。这些新兴转变对苏格兰循证决策以及知识中介在支持气候政策方面的角色提出了潜在影响。

引言

公共政策对证据的需求可以说是处于前所未有的高度，因为循证决策自20世纪80年代初提出以来便广受欢迎（Osman和Cosstick, 2025）。证据可能指不同类型的信息，如访谈、案例研究、实验、元分析和综述，用于支持某一主张或论点。尽管证据可以有多种定义方式，但我们将其视为多种形式知识，用于在不同决策阶段为议程、项目和计划的决策提供信息。然而，政策制定比这一理想化模型更为复杂。学者们长期认为，政策制定往往受到价值观、说服和谈判的影响（Head, 2015）。因此，仅靠证据无法成为政策的驱动力。政策研究指出，政策制定以权衡、冲突、谈判和妥协为特征。因此，循证决策的概念受到质疑，因为它低估了政策制定过程的政治性和争议性（Cairney, 2016）。结果，循证决策这一雄心勃勃且往往理想化的框架在文献和实践中被适度修正，让位于循证决策的概念。这一转变反映了这样一种认识：尽管证据可能在塑造政策中发挥作用，但它始终嵌入于更广泛的政治、制度和价值驱动的进程中（Cairney, 2016）。

进一步增加了循证决策复杂性的因素是，气候变化涉及一系列相互关联的挑战，无法单独应对。因此，气候政策必须考虑特定干预措施的成本和效益，而这些成本和效益是多样、不确定且动态变化的。政策回应必须同时考虑短期和长期结果。此外，气候变化的风险和影响在地方、区域和全球层面都会经历。这些挑战伴随着重要的公平和伦理问题，特别是在影响和责任分配方面。这些特征共同凸显了气候政策的"棘手"性质（Head, 2022; Tangney, 2017）。面对这些复杂且不断升级的气候挑战，循证决策已成为有效气候治理的基石（Tangney, 2022）。决策者依靠研究证据来设计和实施政策，以支持气候减缓、适应和韧性建设。但人们已经认识到，这不是一个线性过程，仅靠新知识的产生来推动（Weiss, 1979）。因此，将证据整合到可操作的政策和策略中的过程是复杂的，且取决于多种影响证据在政策制定过程中如何被产生、利用、解释和应用的因素（Cvitanovic等人, 2025; Howarth和Painter, 2016）。

越来越多的研究关注中介或知识中介在弥合知识生产者和使用者之间鸿沟方面的作用（Neal等人, 2022）。他们的角色范围从支持知识传播到促进知识在政策和实践中的应用（Scodanibbio等人, 2023）。传统的知识中介定义主要围绕从学术界到政策制定者的单向证据传递来构建，强调研究发现进入政策过程的线性路径。然而，当代观点认识到知识中介是一个动态且迭代的过程（Juhola等人, 2024; Tangney, 2022; Turnhout等人, 2013）。知识中介不仅仅是翻译学术研究结果，还促进共同生产过程，其中知识产品被协同生成并嵌入于其应用的治理、社会经济和政治背景中（Reinecke, 2015; Scodanibbio等人, 2023）。知识中介通常在其工作中采用问题导向和跨学科的方法（Bandola-Gill和Lyall, 2017）。研究表明，知识中介需要跨越科学-政策界面的多种功能来提高证据的采用率（Shaxson等人, 2024）。这包括维护关系和促进互动以支持信息流动，并作为知识生产者和决策者之间的中介（Neal等人, 2022）。他们还促进知识交流，改善沟通，并在不同认识论社群之间进行调解（Oliver等人, 2022）。

在气候危机的背景下，有效的知识中介需要具备应对复杂环境、与多元利益相关者互动以及在相互竞争的价值观和优先级之间进行调解的能力（Cvitanovic等人, 2025; Scodanibbio等人, 2023）。因此，知识中介已经演变为一个实践领域，并被视为政策研究中的一个关键分析领域（Cvitanovic等人, 2025; Juhola等人, 2024; MacKillop等人, 2020）。研究者已经考察了知识中介的角色、功能和动态（Van Enst等人, 2017; Wreford等人, 2019），以及监测知识中介对政策和决策的贡献和影响（Maag等人, 2018）。与此同时，通过知识中介组织将研究与政策接触制度化的趋势日益增长，以支持证据在政策中的动员（Durrant和MacKillop, 2022; MacKillop和Downe, 2023; Wreford等人, 2019）。

尽管已经记录了不同类型的科学-政策接触活动和知识中介组织的活动（Cvitanovic等人, 2025; MacKillop等人, 2020），但知识中介过程的某些方面尚未被探索，特别是关于气候政策制定中证据的时间性，包括证据需求如何随时间推移而变化。鉴于实施适应和减缓措施的机会窗口迅速缩小（Tony Blair全球变化研究所, 2025），迫切需要对以下问题进行分析：决策者的证据需求如何随时间演变？这些不断变化的证据需求对参与知识中介的人员有何影响？为了探索这些问题，本研究聚焦于ClimateXChange（CXC）——苏格兰气候政策制定的专职知识中介组织。我们的研究考察了CXC自2011年以来的持续报告类产出，并通过合著者作为知识中介从业者的经历来反思知识中介实践——自2011年以来，他们指导、管理和实施CXC的工作。结合快速文献综述，使我们能够将分析置于我们集体的丰富经验背景中。

近期学术文献强调需要对知识中介及相关术语的定义和应用进行概念上的澄清（Neal等人, 2022）。我们借鉴了这一呼吁，定位CXC作为知识中介的角色，并强调其功能如何与循证决策文献中对知识中介组织的更广泛理解相一致。MacKillop等人（2023）指出知识中介组织的三个关键特征：1）它们将证据和循证决策置于使命的核心；2）它们在不同部门——特别是研究、政策和实践——的界面运作，通过旨在支持证据动员的结构、关系和工具来实现；3）虽然它们独立于政府机构，但可能获得公共资金，其持续支持取决于人们对其影响的相关性感知（MacKillop等人, 2023）。

ClimateXChange（CXC）紧密体现了这些特征。CXC于2011年成立，作为苏格兰政府的气候变化专业中心，为决策者提供及时、相关且易于获取的证据以支持气候变化政策制定。CXC的创立由苏格兰气候变化法（2009年）推动，该法案被认为是世界领先的法案，设定了雄心勃勃的减排目标并引入了定期政策规划和报告的要求（Nash, 2020）。CXC由苏格兰政府（SG）农村与环境科学和分析服务部门（RESAS）资助，因此应指出它是负责支持SG进行循证决策的专业中心之一，但唯一一个专门关注气候变化的中心。SG使用多种机制来获取相关研究证据，CXC是其中之一。

循证决策是CXC职权范围的核心。它在气候科学与政策的界面运作，能够实现证据在气候政策制定中的翻译、综合和应用。其角色包括确定证据需求、帮助将其转化为研究问题、委托研究、综合并以易于获取的格式呈现证据。鉴于其在苏格兰气候变化政策制定中的制度化角色，我们将在全文中将CXC称为知识中介（组织）。

CXC是一个有用的案例，因为它自2011年以来一直活跃。与许多可能碎片化或短期的知识中介努力不同，其持续性和多年来的稳定产出允许进行时间序列分析。通过考察CXC为苏格兰政府产生的证据产出——包括证据综合、综述和分析报告——我们探索了苏格兰循证决策的演变本质。特别是，我们分析了SG通过这些产出寻求解决的政策问题——即证据需求。理解这些动态对于加强循证决策至关重要。

随着气候风险加剧和政策优先事项转变——通常由政府资金或政治支持推动——知识中介也被期望回应政治格局的时间性变化。他们应对不同层次政府支持和决策者不断演变需求的能力，显著影响他们进行知识中介的方式。分析由知识中介（共同）创建的证据，为理解循证决策格局提供了洞察。我们的焦点不是映射特定的证据产出并评估其对苏格兰政策和项目的直接影响，而是考察决策者的证据需求如何通过他们寻求答案的政策问题而变化，以及气候政策制定者对研究和证据的需求如何随时间演变。通过分析这种转变，我们旨在理解科学-政策互动更广泛的轨迹。

方法

我们沿着2011年至2024年的时间线对CXC出版物进行了映射。这些出版物来自其公开可访问的网站。该网站收录了396份出版物，包括多种不同产出，如研究报告、研讨会报告、演示文稿和会议摘要。尽管这些知识产品凸显了CXC在支持循证决策中所扮演的广泛角色，但本次综述仅纳入了研究报告。

按部门分布的证据需求

CXC研究产出根据气候变化减缓、气候变化适应和气候变化影响进行了主题分类，并按时间顺序映射（附录A、B、C）。图2、图3、图4、图5、图6、图7显示了2011年至2024年间SG的证据需求趋势，如CXC研究产出所反映的那样。横轴显示时间，纵轴代表不同部门，气泡大小反映每年的研究产出数量。

结论

随着各国政府追求雄心勃勃的气候目标，艰难的权衡随之出现，特别是在快速转型与社会公平和正义考量之间的平衡。对此，政策试验和社会学习的强调日益增强，认识到气候政策不能静止不变，而必须通过迭代过程、现实世界测试和持续反馈来演变。这需要新型证据，不仅预测技术和经济结果，还要……

局限性

由于本项目的短期性质和明确的范围，我们未能通过与服务部门的访谈收集额外的实证数据。未来的研究可以弥补这一空白，通过考察服务部门的证据需求、政策周期以及塑造政策制定的不断变化的优先事项来解决这一问题。

尤其是探索研究委托策略，以及知识中介如何应对这些需求，将有助于我们理解不断变化的——作者声明：本手稿未在其他地方发表，也未提交至任何其他期刊审阅。CRediT作者贡献声明：Ashrika Sharma：撰写—审阅与编辑、撰写—原创草稿、可视化、方法论、调查研究、形式化分析、概念化。Kate Donovan：撰写—审阅与编辑、可视化、监督、概念化。Anne-Marte Bergseng：撰写—审阅与编辑、资源。Sarah Govan：撰写—审阅与编辑。Pete Smith：撰写—审阅与编辑。Stuart Galloway：撰写—审阅与编辑。资金来源：第一作者作为博士后研究员受雇于ClimateXChange项目，该项目由苏格兰政府资助。该期间的薪资由CXC提供。本研究的开展未使用额外的拨款或资助。利益冲突声明：据我们所知，不存在任何利益冲突。Ashrika Sharma | Kate Donovan | Anne-Marte Bergseng | Sarah Govan | Pete Smith | Stuart Galloway，英国爱丁堡大学