环境规制中的粉饰：短期激励与临时减排

《Journal of Environmental Economics and Management》：Window-dressing in environmental regulation: Short-term incentives and temporary abatement

　　

摘要 我们研究了短期政治激励如何影响企业对环境法规的遵从行为。在中国，市长在 57 岁后晋升概率急剧下降，从而形成了一个暂时性的执法窗口。采用回归间断设计，我们发现，由具备晋升资格的市长管辖的企业，其二氧化硫（SO2）排放量的减少幅度显著大于同一市长在阈值之后的管辖期间。这些减排主要集中在没有末端治理设备的企业，且是由营业时间和产量的暂时性削减而非技术升级驱动的。我们进一步证实，在晋升窗口期内政府补贴增加，且不成比例地流向那些削减生产的无设备企业，这与协调一致的短期遵从行为一致。粗略估算表明，这些暂时性激励占据了“十一五”期间全国 SO2 降幅的 5.2%，但代价是总工业产量损失了 0.9%。我们建立了一个企业遵从的动态模型，表明此类短期激励会诱导低效的基于产量的反应。我们的发现突出了间歇性监管压力的局限性。

引言 政治激励制度，如目标责任制评估和晋升规则，对于塑造政府行为，进而影响经济和环境影响至关重要。在环境监管的背景下，此类机制已被广泛部署，并已被证明能产生可衡量的污染减排（例如，Zheng et al., 2014; Chen et al., 2018; Greenstone et al., 2022; Axbard and Deng, 2024; Li et al., 2024）。然而，一个关键维度仍未得到充分探索：激励的持续时间如何塑造企业的遵从边际。持续的激励，如稳定的排放费，通常会诱导持久的反应，最显著的是安装末端治理技术。相比之下，短期的监管压力往往引发立即可见但暂时性的调整，如临时关停或减少营业时间，从而降低报告的排放量而不改变潜在的生产技术。一旦压力消退，生产和污染可能会反弹。

这个问题具有重要的实际意义。短期政治激励屡次促使官员通过强制临时工厂关停或大幅削减产量来追求快速、高可见度的减排，尤其是在面临严重空气污染的发展中国家。1 这些反应性措施引发了对福利和政策设计的严重担忧：它们鼓励“装点门面”式的遵从，造成可避免的产量损失，将稀缺的公共资金从持久性治理中转移，并延迟可持续治理。尽管此类短期执法策略很常见，但关于它们是否以及多大程度上诱导了昂贵扭曲的系统性因果证据仍然稀缺。

本文提供了关于短期政治激励如何塑造环境执法和企业行为的因果证据。我们利用中国独特的制度特征：在 2013 年之前，地级市市长在 57 岁面临硬性晋升天花板，超过此年龄进一步晋升的可能性极低，且退休福利趋于平坦（Zeng and Zhou, 2024）。2 这种基于年龄的晋升规则为临近阈值的市长创造了强烈但暂时的改善可见环境绩效的激励。采用回归间断设计，我们发现二氧化硫（SO2）排放量在晋升窗口期前急剧下降。3 这些减排主要由灵活且立即可验证的行动驱动，特别是临时营业暂停，而非对污染控制的持久、不可逆投资。此外，短期主义扭曲了公共资源配置：政府补贴在压力窗口期内上升，且不成比例地流向暂停运营的企业。

我们在一个规范化的两期模型中形式化了这一机制，其中企业面临两种政策工具：影响长期技术选择的持续排放费，以及反映暂时政治激励的一次性关停补贴。企业在基准排放强度上存在差异，并选择是否安装末端治理以及是否在短期窗口期内暂停运营。在均衡中，高强度企业通过改造以避免排放费，而低强度企业保持未安装状态。关停补贴最优地针对没有治理设备的企业，因为它们能以较低成本提供更大的可观减排。由于短期激励不影响技术采纳，一旦窗口关闭，排放和产量就会反弹。我们表明，将相同的财政支出从关停支付重新分配到补贴安装，可以提高产量，并在广泛的参数范围内提高总减排量。我们的结果突出了间歇性监管压力的低效性以及其诱导的公共资源错配。

我们的主要实证分析关注“十一五”时期（2006–2010），在此期间环境绩效明确与晋升结果挂钩，并使用之前的“十五”时期（2001–2005）进行比较。我们实施了一个利用市长晋升概率在 57 岁急剧下降的回归间断设计（RDD），以识别短期政治压力如何影响企业的排放和生产决策。关键在于，我们的基准规格包含企业和市长固定效应，允许我们比较同一城市同一市长在 57 岁和 58 岁管辖下的同一家企业。这一设计有效地缓解了关于市长质量不可观测异质性的担忧——例如更有能力的市长可能更早晋升的可能性——从而加强了我们估计的因果解释。4

我们有三个主要发现。第一，短期政治激励导致急剧但暂时的减排。由具备晋升资格的市长管辖的城市中的企业，其二氧化硫（SO2）排放量比同一市长刚过阈值后的管辖期间少约 20%。在 2007 年之后，随着引入“一票否决”规则（未达到 SO2 目标可能导致免职），这一效应增强至 28%。相比之下，在环境目标未与晋升挂钩的“十五”期间（2001–2005）并未观察到这种模式。而且，如果有的话，更年轻的市长倾向于更高的排放，这与促进增长的激励一致。图形上，除了刚在晋升阈值前（即 57 岁）出现急剧下降外，排放基本上在市长年龄上是平坦的。粗略估算表明，这种暂时性激励占据了“十一五”期间总 SO2 降幅的约 5.2%。

第二，这些效应集中在没有末端治理设备（烟气脱硫，FGD）的企业中。这些非 FGD 企业在截断点附近将排放减少 34%，这由营业时间的急剧削减（每年 297 小时）、产量（18%）和人均产出（11%）驱动——但排放强度、每小时产出、就业或资本没有变化。相比之下，配备 FGD 的企业没有显示出显著的排放或产量反应。安装决策本身对短期压力不敏感，而是由基准排放强度决定，表明是长期激励而非暂时执法驱动了持久性治理投资。

这些模式意味着对暂时性激励的策略性适应：非 FGD 企业缩减运营以在不承受固定治理成本的情况下遵从，而已经表现出低残余排放的 FGD 企业，从临时关停中获得的边际收益很小。构建一个所有企业都配备 FGD 从而避免暂停的反事实，我们估计短期遵从造成的产量损失相当于总工业产量的 0.9%。

第三，地方政府用有针对性的补贴来补充这些暂时性暂停。由刚低于晋升阈值的市长管辖的企业获得显著更多的补贴，增加主要集中在非 FGD 企业中。在这个群体中，更大的产量削减与更高的补贴金额强烈相关。对于 FGD 企业未观察到这种模式。这些发现表明，短期激励扭曲了公共资源配置，偏好可见的遵从而非持久性污染控制。

我们进行了几项实证检查以验证识别。第一，我们表明 FGD 采用跟踪政策前的排放强度而非短期压力；我们使用 Heckman 选择偏差修正、持续无设备子样本以及排除 2006 年后采用者来确认稳健性。第二，我们验证了标准的 RDD 连续性假设：驱动变量（市长年龄）和关键协变量在晋升阈值处是平滑的。第三，为了排除结果操纵，我们使用基于卫星的 SO2 柱密度复制了主要发现，并确认企业报告的排放满足本福特定律，表明没有系统性误报。

我们也排除了竞争性解释。52 至 59 岁之间（排除 57 岁）的安慰剂截断点产生零效应，指向晋升激励——而非年龄本身——作为不连续性的来源。我们还发现未针对污染物（粉尘）没有阈值断裂，表明结果不是由更广泛的结构变化驱动的。最后，我们评估了外部效度，并记录了化学需氧量（COD）具有定性相似但较弱效应，COD 受制于较宽松的强制要求。

最后，我们通过多项实证检查和异质性分析强化了稳健性。剔除市长固定效应得出了相似的估计，表明截断点附近市长内部和市长之间的变异都产生一致的结果。这些发现对替代函数形式、局部多项式（非参数）估计器和额外控制变量是稳定的。它们在限制为规模以上制造企业的替代样本中也成立。效应对更大的排放者、更脏的行业和“两控区”（TCZ）城市更大，这些城市有更严格的监管。这种模式与政治激励机制一致：在紧迫的时间限制下，地方监管者优先考虑高影响目标，特别是大污染者、高排放行业和严重受影响地区，以最高效率交付快速的总减排。

本文对三条文献线索有贡献。第一，我们对环境监管经济后果的文献有贡献。先前工作记录了环境法规如何通过就业（Greenstone, 2002; Walker, 2013）、生产率（Greenstone et al., 2012）、地理集聚（Kahn and Mansur, 2013）和进入成本（Ryan, 2012）等渠道影响企业行为。在企业层面，严格的环境规则会扭曲资源配置，降低生产率（Xepapadeas, 2005）。关于中国的近期研究强调了环境与经济绩效之间的权衡。Chen et al. (2018) 表明，将 SO2 减排纳入绩效评估系统会降低年度 GDP 增长。He et al. (2020) 提供证据表明水污染法规降低了企业的全要素生产率（TFP），因为企业必须投资非生产性污水处理设施。Chen et al. (2025a) 发现企业通过将生产转移到未受监管的附属公司来绕过监管，这也被 Chen et al. (2025b) 和 Jia et al. (2025) 证实。我们的贡献是因果识别短期政治激励如何创造暂时性监管压力并影响遵从，这是先前工作 largely 忽略的一个方面。

第二，我们的研究涉及基于绩效的官僚激励制度缺点的文献。现有工作记录了激励扭曲，如数据操纵（Fisman and Wang, 2017; Zeng and Zhou, 2024; Chen et al., 2021）、过度热衷的政策实施（Kung and Chen, 2011; Li et al., 2025）、地理不平等（Yang et al., 2024）和城市发展效率低下（Chen et al., 2025c）。我们通过记录环境治理中的一个新扭曲来贡献于这一线索：当政治激励是短期的时，企业不是通过投资持久性改善来反应，而是暂时缩减运营，导致公共资源错配和放弃的产量。5

第三，我们对基于晋升的政治激励和中国地方治理的文献有贡献。早期工作强调了职业关注在塑造地方官员促进增长行为中的作用（Maskin et al., 2000; Blanchard and Shleifer, 2001; Li and Zhou, 2005）。更近期的研究检查了与环境目标挂钩的晋升激励如何影响城市层面的污染和经济增长（Zheng et al., 2014; Chen et al., 2018; Li et al., 2024）并在边界间产生执法的空间差异（Kahn et al., 2015; Cai et al., 2016; He et al., 2020; Wang and Wang, 2020; Hu et al., 2023）。Cao et al. (2023) 提出了一个理论模型，将干部评估系统特征化为一种混合激励契约，结合环境遵从的约束性最低绩效标准与经济增长的排名顺序激励。平行文献强调了监测技术和信息披露在加强监管执法中的作用（Axbard and Deng, 2024; Greenstone et al., 2022; Hu et al., 2023; Barwick et al., 2024; Bi et al., 2024）。尽管有证据表明政治激励确实减少污染，但大多数设置捆绑了长期和短期力量。我们的贡献是通过利用官员晋升前景的制度不连续性和实施 RDD 来隔离短期影响。我们表明暂时性压力对观察到的排放下降有重大贡献，但这主要通过产生巨大无谓损失并转移补贴的暂时性产量削减来实现，突出了短期主义的福利成本。6

本文的其余部分组织如下。第 2 节介绍制度背景。第 3 节描述我们使用的数据和实证规格。第 4 节展示实证结果。第 5 节展示对 RDD 假设的有效性检查、稳健性检查和异质性分析。

第 6 节构建了一个模型来合理解释我们的实证发现。第 7 节对论文进行总结。章节片段

中国的官僚晋升

中国基于绩效的干部考核体系是其中央集权和层级化治理结构的关键组成部分。它将地方官员的职业晋升，特别是提拔，与他们完成既定目标的成功与否联系起来。传统上，这些目标主要是经济方面的，官员们在晋升锦标赛中竞争，经济增长是晋升的主要标准（Maskin 等，2000；Blanchard 和 Shleifer，2001；Li 和 Zhou，2005）。这种关注……

企业层面的排放数据

我们从中国环境保护部收集的中国环境统计数据库（CESD）获取企业层面的排放数据。17 该数据库涵盖了共同……

晋升资格、二氧化硫排放和产量

在本节中，我们从实证上评估了较短的晋升资格窗口如何塑造企业行为并影响测得的污染情况，解决了三个问题：（i）晋升资格对二氧化硫排放的总体影响；（ii）调整幅度：排放量的变化是源于较短的运营时间/产量还是技术或排放强度的变化；以及（iii）政府补贴是否相应转移，这与“为停产付费”一致。第 6 节然后……

识别的有效性检验

在本节中，我们提出了支持我们识别策略有效性的证据。我们解决了三个担忧：（i）选入非脱硫装置（FGD）组的选择性问题；（ii）可能的数据误报；以及（iii）晋升年龄阈值附近官员分配潜在的非随机性。30

关于短期政治激励与减排的理论

我们开发了一个简化的两期排放与减排模型，其中企业在基准排放强度上存在差异。在两个时期中，都实施了可信的、不随时间变化的排放费。在第 1 期，政府还面临证明减排成果的短期压力，并提供统一补贴以购买临时停产；在第 2 期没有此类工具。企业在每个时期选择是否承担固定成本来安装……

结论

基于绩效的干部晋升一直是中国治理收益的核心，其中环境监管是一个突出的领域。然而，绩效评估往往取决于短期目标。企业如何回应这种短暂的政治压力以及由此产生的社会成本仍鲜有探索。我们利用了一项独特的制度特征，即市长晋升的年龄上限，并实施断点回归设计来研究市长接近……的一个短窗口。

CRediT 作者贡献声明

刘正文：写作 – 审阅与编辑，写作 – 初稿，项目管理，方法论，资金获取，形式分析。马宏：写作 – 审阅与编辑，方法论，资金获取，概念化。张方锐：写作 – 初稿，验证，调查，形式分析，数据管理。

利益冲突声明

作者声明，他们没有已知的竞争性财务利益或个人关系可能影响本文中报告的工作。

刘正文 | 马宏 | 张方锐

中国北京，北京大学