通过与《BBNJ 协定》保持一致，加强国际海底管理局（ISA）《开采规章草案》的环境影响评估

《Marine Policy》：Strengthening the environmental impact assessment of the ISA Draft Exploitation Regulations through the alignment with the BBNJ Agreement

　　

摘要本文考察并比较了国际海底管理局（ISA）理事会目前正在谈判的《开发规章草案》下的环境影响评估（EIA）框架与《BBNJ 协定》下的框架。本文聚焦于累积影响和公众参与，这两者是有效深海 EIA 的核心，表明两项 EIA 存在显著分歧，因此根据《BBNJ 协定》第 29(4) 条并不等同。为避免重复义务，等同性测试的失败为两项 EIA 相互对齐创造了实际动力。为此，本文提出三种互补的合作模式：首先，签署谅解备忘录以促进共同制定 EIA 准则以及在监测和合规方面的合作；其次，由《BBNJ 协定》科学与技术机构和 ISA 法律和技术委员会之间开展联合科学与技术倡议，以协调 EIA 方法论和环境基线；第三，通过《BBNJ 协定》信息交换所机制建立信息共享机制，以交换 EIA 报告、监测结果和最佳实践。

引言《联合国海洋法公约》（UNCLOS）框架下《国家管辖范围以外区域海洋生物多样性协定》（BBNJ 协定）[1] 的生效是海洋治理的里程碑式发展。《BBNJ 协定》引入了具有约束力的义务和机制，这些义务和机制与现有的治理制度（包括国际海底管理局（ISA 或“管理局”））相互交叉。这可能在《协定》与管理局的《开发规章草案》之间产生一种互动关系，包括两个制度下环境影响评估（EIA）过程的连贯性和一致性。

深海采矿（DSM）是指从海底开采矿物资源，包括多金属结核、块状硫化物和富钴结壳 [2]，这由对绿色能源转型所需关键矿产不断增长的需求所驱动 [3]。虽然支持者强调其经济潜力 [4]，[5]，但 DSM 因其对国家管辖范围以外区域（ABNJ）海洋生物多样性潜在的危害而受到批评 [6]，[7]。深海海床拥有独特且知之甚少的生态系统，其中包含未知甚至可能尚未发现的物种 [8]，在这些环境中的采矿活动引发了诸多担忧 [9]，[10]，[11]。研究表明，深海生态系统对采矿干扰的低韧性，尽管其抵御和从此类干扰中恢复的确切能力范围仍不确定 [12]。在这种情况下，EIA 作为一个关键工具出现 [13]，评估拟议 DSM 活动的可能影响，并为有效管理其环境后果提供决策依据 [14]。《联合国海洋法公约》下的 EIA 义务——第 204-206 条——在程序上和实质上仍然薄弱，未对评估方法、所需内容或评估环境影响显著性的标准提供明确指导 [15]，[16]。当前采矿法典的制定提供了一个至关重要的机会，以采取积极主动和系统的方法来解决这些持续的不确定性，并增强与 DSM 相关的知识库 [17]。

对可能给海洋环境造成重大跨界损害的活动进行 EIA 的义务根源于国际习惯法，正如国际法院在 Pulp Mills 案中确认的那样 [18]，[19]。然而，这一习惯法义务也没有规定如何进行 EIA 的具体内容、方法或程序要求 [20]。习惯法框架和《联合国海洋法公约》都没有提供确保在 DSM 背景下进行严格和一致的 EIA 实践所需的监管特异性。

在这种情况下，《BBNJ 协定》代表了弥合 DSM 与其潜在环境影响之间差距的另一步关键举措 [21]。《协定》第四部分建立了一个全面的 EIA 框架，阐述了《联合国海洋法公约》中关于 ABNJ 的一般 EIA 义务 [22]。值得注意的是，《BBNJ 协定》第 28(2) 条还将范围扩展到 ABNJ 之外，涵盖在国家管辖范围内进行但可能对 ABNJ 产生重大影响的活动。这是一项结构性特征，ISA 框架下没有等同的机制，反映了《协定》全面解决跨界损害的更大雄心。

《BBNJ 协定》进入了一个已经拥挤的制度环境 [23]，海洋治理分散在许多部门和区域协定中 [24]，这意味着其成功实施取决于促进与现有国际框架和机构（IFBs）的合作与协调关系 [25]。《BBNJ 协定》第 5 条确立了规范与现有 IFBs 关系的基础原则。一方面，第 5 条积极促进合作、协调和连贯性。另一方面，它还包含“不削弱”原则，这是《协定》中最有争议的条款之一 [26]，[27]。有些人对“不削弱”原则作狭义解释，认为 BBNJ 措施不应干涉或凌驾于 ISA 等 IFBs 的任务授权之上 [28]。其他人则采取更功能性的观点，认为强化或补充环境标准，特别是在存在缺口或弱点的地方，并不一定削弱现有 IFB 的权威，而是加强了更广泛的海洋治理制度 [29]。这场辩论在 EIA 背景下尤为相关，因为《BBNJ 协定》可能引入比 ISA 更严格的程序 [30]。值得注意的是，它还反映了《BBNJ 协定》第 29(4) 条下的等同性测试：只有在影响已在 IFB 下评估，且 IFB 的 EIA 与《BBNJ 协定》EIA 等同的情况下，缔约方才可免于在《BBNJ 协定》下进行 EIA。

鉴于 ISA 的《开发规章草案》仍在谈判中 [31]，现在就完善其 EIA 框架对于履行《BBNJ 协定》要求的等同性测试至关重要，从而在不给同时是两项制度缔约方的国家施加冗余监管负担的情况下保护海洋环境。为此，ISA 秘书处已认识到其现有标准和工作指南与《BBNJ 协定》之间存在显著重叠 [32]。然而，作为一个根据《联合国海洋法公约》设立的组织，ISA 主要受与《联合国海洋法公约》一致的义务约束，而不是直接受《BBNJ 协定》下的“不削弱”原则约束，因为后者适用于缔约国而不是 ISA 作为一个机构 [32]。鉴于此，本文提出促进这种差异的合作模式。

在此背景下，本文探讨两个相互关联的问题。首先，《BBNJ 协定》EIA 在多大程度上反映了比 ISA《开发规章草案》更具进步性的标准，从而使 ISA EIA 与《BBNJ 协定》不相等？其次，通过什么制度模式可以将 ISA-BBNJ 合作具体化，以加强 DSM 活动中的 EIA 同时保持 ISA 的任务授权？

为了回答这些问题，本文采用文本 - 程序方法，考察两项制度下的实质性条款以及通过它们实现运作的机制。本文还采用了一种围绕两个分析维度的比较方法：累积影响和公众参与。选择这些维度是因为它们满足四个方法论标准。第一，它们都是深海背景下有效 EIA 的基础。累积影响是当一项活动的增量、累积和相互影响添加到过去、现在和合理可预见的未来活动中时产生的环境影响 [33]。鉴于 DSM 干扰的空间规模、生态连通性和长期性质，累积影响评估至关重要。公众参与则支撑着 EIA 过程的合法性、透明度和问责制。第二，它们在 ISA《开发规章草案》和《BBNJ 协定》中都有涉及，使得直接比较成为可能。第三，它们都代表了 ISA EIA 框架下记录的缺陷，为评估潜在的监管改进提供了基础。最后，它们都反映了《BBNJ 协定》中的重大进展，这可能为 ISA EIA 制度的未来发展提供信息。

虽然两项框架处于截然不同的发展阶段，但这种发展不对称并不妨碍有意义的比较。ISA 已经运作了三十年，但其包括 EIA 条款在内的《开发规章草案》仍在谈判中。《BBNJ 协定》下的 EIA 规则有待科学与技术机构（STB）和缔约方大会（COP）根据第 38 条进一步阐述。两项框架共享相同的监管领域——ABNJ 中的活动——以及相同的主题目标——保护海洋生物多样性。此外，《BBNJ 协定》作为最近通过条约，反映了各国目前对 EIA 标准的共识，捕捉了她们目前的意愿和同意 [34]。此外，由于两项框架仍处于变动之中，这一分析是及时且有影响力的，提供了一个独特的机会，在制度实践固化之前支持合作。因此，本文提供了一项前瞻性分析，专注于新兴规范结构而不是完全成熟的制度。这种方法与最近关于《BBNJ 协定》如何与现有海洋治理框架互动并进一步发展的学术著作一致，特别是在 EIA 义务和制度合作方面 [27]，[35]。

本文首先考察当前 ISA《开发规章草案》下的 EIA 条款，特别关注累积影响和公众参与方面的缺陷。随后分析《BBNJ 协定》EIA，展示了在这两个问题上的进步方法。在此基础上，本文提出三种 ISA-BBNJ 合作模式，即 1) 正式谅解备忘录（MoUs），2) 联合科学与技术项目，以及 3) 共享信息共享机制。

章节片段
ISA《开发规章草案》下的 EIA：批判性评估
《开发规章草案》目前正由 ISA 理事会谈判。2
《BBNJ 协定》下的 EIA：比较分析
《BBNJ 协定》第四部分显著阐述了《联合国海洋法公约》第 204-206 条中包含的一般 EIA 义务 [62]。本节通过两个比较视角考察《BBNJ 协定》EIA 框架，对应第 2 节中确定的缺陷，即累积影响评估和公众参与。尽管《BBNJ 协定》已经生效，但其 EIA 义务仍处于变动之中，因为许多操作细节有待制定。因此，《BBNJ 协定》EIA 因此

ISA 与《BBNJ 协定》之间的潜在合作
随着《BBNJ 协定》现已生效，ISA-BBNJ 合作的问题变得紧迫且具有重要意义。两项框架均在《联合国海洋法公约》下运作，并致力于保护和维护 ABNJ 海洋环境，创造了对合作的共同需求和自然基础。ISA 秘书处已认识到其现有标准和工作指南与《BBNJ 协定》之间存在显著重叠 [32]。然而，作为一个组织设立

结论
ISA 下不断演变的 EIA 制度在某些关键领域仍不完善，特别是关于累积影响评估和公众参与。相比之下，《BBNJ 协定》引入了一个更具整体性的 EIA 框架，直接解决了这些缺陷。与削弱 ISA 的任务授权无关，将《开发规章草案》与《BBNJ 协定》中规定的 EIA 规则保持一致，可以增强 ISA 的合法性、稳健性和全球连贯性

CRediT 作者贡献声明
郭建平：写作 - 审查与编辑，写作 - 初稿，监督，资金获取。Israa Hasan Eissa：写作 - 审查与编辑，写作 - 初稿，概念化。

资助
本工作得到中国国家社会科学基金资助，项目编号：24CFX113。

Israa Hasan Eissa|郭建平
机构：中国西安 710049 西安交通大学法学院