《TECHNOLOGICAL FORECASTING AND SOCIAL CHANGE》：Regulators as innovation enablers: Social capital and the central bank of Ireland's innovation sandbox
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金融科技(Fintech)指技术驱动的金融创新，将金融与技术相结合，创造出影响金融市场和机构的新商业模式、流程或服务(Alt等，2018)。虽然常与数字金融混用，但后者更广泛地指金融服务的数字化，而金融科技则涵盖了推动该转型的具体创新(Allen等，2021；
金融科技(Fintech)指技术驱动的金融创新，将金融与技术相结合，创造出影响金融市场和机构的新商业模式、流程或服务(Alt等，2018)。虽然常与数字金融混用，但后者更广泛地指金融服务的数字化，而金融科技则涵盖了推动该转型的具体创新(Allen等，2021；Collevecchio等，2024)。金融科技持续重塑既有金融市场，产生新效率的同时也带来新脆弱性，迫使监管者采取更主动的参与策略(Arner等，2017；Bains和Wu，2023)。这些挑战出现在更广泛的金融犯罪环境中，涉及传统银行、非银行金融机构和新兴数字金融提供商。独立评估估计全球非法金融活动每年达3.1万亿美元(Nasdaq，2024)，消费者诈骗损失达1万亿美元(全球反诈骗联盟，2024)，洗钱金额在8000亿至2万亿美元之间(联合国毒品和犯罪问题办公室，2025)。此类损失侵蚀市场信任，阻碍经济发展，并加剧了在维持稳定和消费者保护的同时监管创新的挑战(Zetzsche等，2018)。这一张力在反洗钱(AML)和反恐怖融资(CFT)领域尤为突出，数字金融和新兴技术带来了额外的监管复杂性。金融机构每年在全球范围内已花费超过2000亿美元用于金融犯罪合规(LexisNexis，2021)，推动了对更有效监管回应的需求。正是金融科技的这一创新导向维度，成为监管沙盒所试图介入的对象。
监管者越来越多地在不确定性和约束条件下与开发新颖解决方案的企业互动。在此背景下，监管沙盒被概念化为创新治理的工具，在不确定性下构建监管者与企业之间的互动(Appaya和Gradstein，2020；Attrey等，2020)。这一观点不仅关注监管灵活性，还强调沙盒通过结构化参与促进学习和协调的作用(Arner等，2017；Jenik和Lauer，2017)。因此，沙盒不仅作为测试环境运作，还作为互动性基础设施，监管者与创新者通过它共同应对新兴风险。为解释这种互动如何产生治理成果，本研究借鉴社会资本理论(SCT)(Nahapiet和Ghoshal，1998)，该理论将网络和关系概念化为能够促进协调、知识交流和集体行动的资源(Adler和Kwon，2002；Claridge，2020)。SCT区分了社会资本的结构、关系和认知三个维度，为分析监管者与企业如何建立联系、发展信任和创造共享解释框架提供了分析框架。这一分析视角辅以关于编排(Abbott，2015)、实验主义治理(Sabel和Zeitlin，2012)以及约束下的合法性(Black，2008)的治理文献。总体上，这些视角强调监管者如何通过结构化互动、迭代反馈和召集能力间接影响行为，而非通过直接改变规则。它们表明，互动本身可以作为一种监管工具，尤其是在自由裁量权受限的背景下。
既有研究表明，监管沙盒能够培育社会资本，并为企业与监管者带来互惠利益(Alaassar等，2020)。然而，这些研究大多考察的是包含某种程度监管灵活性的沙盒环境，如临时豁免、限制性授权或定制化监管要求(Attrey等，2020；欧洲监管当局，2023；Zetzsche等，2018)。对于在正式豁免不可用或受到严格限制（欧盟内部常见情况）时，监管者如何审慎设计互动惯例来支持创新，目前知之甚少(欧洲监管当局，2023；Raudla等，2024)。
因此，本研究将焦点从监管沙盒是否"有效"转向它们如何运作。研究考察了监管者如何在不放松正式规则的情况下促进协调、信任和共享理解。据此，本文提出研究问题(RQ)：
监管沙盒如何在监管约束下通过结构化互动产生协调、学习和合法性？
为探究这一问题，本研究考察了爱尔兰中央银行(CBI)2024年创新沙盒计划。与依赖临时法律豁免的沙盒制度不同，CBI模式提供结构化监管建议、获取主题化合成数据和真实世界数据，以及每月研讨会，使监管者和创新者在六个月内进入同一"课堂"(爱尔兰中央银行，2024a)。在世界银行分类中，CBI模式属于"创新促进者"类别，优先考虑结构化参与而非依赖豁免的测试(Appaya和Gradstein，2020)。该设计也反映了早期沙盒模式的经验，包括英国金融行为监管局(FCA)对早期监管支持、结构化数据访问和主题关注领域的强调(Fahy，2022)，同时符合欧盟关于强调对话、监管学习和消费者保护而非放松管制豁免的建议(欧洲监管当局，2023)。
本文对创新治理和监管设计做出三点贡献。第一，推进了沙盒研究，展示监管者如何在约束下审慎设计能够促进协调、信任和共享理解的惯例。第二，将互动机制视为监管工具，扩展了治理理论，展示在正式豁免受限的情况下，编排和实验主义惯例如何支持创新。第三，为政策制定者提供实践设计经验，包括利用经纪人角色、定期召集和清晰的边界信息在促进创新的同时维护合法性。尽管以爱尔兰案例为基础，研究结论也适用于更广泛的全球监管沙盒辩论——特别是在法律约束限制基于豁免实验的法域。本研究将监管者重新定位为创新生态系统的积极编排者，而非仅仅是约束设定者。
本文结构如下：第2节发展背景和理论框架，将监管沙盒置于创新治理、编排和SCT的辩论中；第3节概述方法论；第4节呈现研究发现；第5节讨论对理论和监管设计的影响；第6节总结贡献、实践意义、局限性和未来研究方向。
论文解读：结构化互动如何充当监管工具——爱尔兰央行创新沙盒中的社会资本构建
一、研究背景与问题提出
金融科技(Fintech)的持续发展在提升效率的同时也带来了新的脆弱性，反洗钱(AML)与反恐怖融资(CFT)领域尤为突出。面对不断演变的金融犯罪态势和每年超过2000亿美元的合规成本，监管者需要从被动响应转向主动介入。监管沙盒作为一种创新治理工具被广泛采用，但既有研究多聚焦于包含临时豁免、限制性授权或定制化监管要求的沙盒模式。在欧盟法律框架下，实质性法律义务（尤其是消费者保护义务）不允许被豁免，许多法域的监管者缺乏基于豁免的实验空间。现有文献对监管者如何在正式法律灵活性受限甚至缺失时，通过审慎设计的互动惯例来支持创新、构建信任和实现监管学习，知之甚少。本研究正是针对这一理论空白展开。
二、研究设计与核心问题
研究人员以爱尔兰中央银行(CBI)2024年创新沙盒计划为单一案例，开展定性实地研究，回答"监管沙盒如何在监管约束下通过结构化互动产生协调、学习和合法性"这一问题。CBI沙盒以一个"打击金融犯罪"主题为切入点，采用非豁免的"创新促进者"模式：为七家入选企业提供结构化监管建议、受控数据平台访问（由NayaOne提供200余个金融犯罪数据集），以及为期六个月的月度工作坊，但没有任何临时法律豁免。该设计遵循欧盟关于强调对话、监管学习和消费者保护而非放松管制的建议。数据收集覆盖2025年1月至7月的完整沙盒周期，语料共987页，具体包括：
• 12次半结构化访谈，其中5名CBI官员（战略、政策、运营、项目管理、监督视角）和7名参与企业代表（高级商业、产品、合作、创新、数字化转型、高管视角），均为期45至60分钟；
• 3次CBI调查问卷（沙盒关键节点执行）；
• 6次沙盒工作坊的研究者观察笔记；
• 22次CBI与参与企业之间的计划对接会议记录；
• CBI制作的模块材料和PowerPoint演示文稿；
• 公开的沙盒前咨询材料（如CP156咨询文件）。
分析采用两阶段策略：第一阶段使用反射性主题分析(Braun和Clarke, 2006, 2019)进行归纳编码，产生六个跨源主题和两个边界条件主题；第二阶段采用溯因推理(Dubois和Gadde, 2002; Peirce, 1934; Timmermans和Tavory, 2012)，将归纳主题与社会资本理论(SCT)的结构维度、关系维度和认知维度进行系统性对照，形成主题-SCT机制映射。
三、主要研究发现
4.1 结构资本：经纪人角色与节奏缩短了协调路径
研究通过访谈数据和计划记录发现，CBI并未将沙盒决策集中在单一创新部门，而是有意识地设计了多层次治理架构：创新指导小组（汇集高级主管和部门负责人）负责决策，行长主持的金融产业论坛提供高层领导力，由12至15名跨部门员工组成的沙盒冠军网络作为"中心—辐射"模式的操作枢纽。专门的客户关系经理(RM)充当参与者与监管内部各单元之间的经纪人，形成"只需提问"的安全渠道。月度工作坊和22次对接检查构成了密集的接触节奏，使通常需要数月才能完成的跨部门协调在一个论坛内实现。研究人员还观察到"意外的交叉授粉"——参与企业之间自发形成了工作坊之外的合作。然而，数据也显示结构性局限：没有强制性的现有数据持有机构（如零售银行）配对参与，导致部分项目在概念验证阶段停滞。
4.2 关系资本：边界信息促成无豁免情况下的坦诚披露
访谈和调查数据表明，CBI从一开始就面临"参与是否等同监管背书"的声誉担忧。为管理这一风险，监管者反复强调沙盒活动"在正式监管边界之外"，并明确表示"不是加速授权通道"。这种边界信息稳定了内外部预期，反而促使参与者愿意在低风险环境中提出敏感问题。公共价值框架进一步强化了信任：每个沙盒主题必须通过"公共利益测试"，外部传播（新闻稿、领英更新、展示活动）有策略地传递开放而不背书的信号。选择进入沙盒为参与企业带来了"CBI徽章"效应——在零售银行、投资者和政策制定者眼中成为信誉标志，使企业能够"更有权威地说话"。退出调查显示四分之三的受访者给出5/5的最高评分（平均4.75），展示活动投票中82%表示"非常愿意"推荐该计划。
4.3 认知资本：翻译者角色和策划数据构建共享理解
访谈数据（CB1–CB5）显示，CBI预期到监管语言与创新语言之间的差异，并设计了专门的翻译者角色：沙盒团队刻意混编具有金融科技生态经验的人员和资深监管人员，形成"混合型团队"和"橄榄球队模式"，由翻译者同时向双方转化语言。冠军网络充当认知经纪人，将新概念和实践带回各自部门，促进创新词汇在整个组织内扩散。CBI还投资于共享人工制品，如从FCA模式借鉴而来的合成数据平台，使参与者能够测试合规相关的边界案例，将对话锚定在证据而非抽象讨论中。工作坊主题覆盖DORA、欧盟AI法案、AMLR第75条和eIDAS等具体监管框架，减少了理解偏差。参与企业称赞这种"开放、欢迎"的协调风格和"基于需求而非程序化"的对接检查。
四、讨论部分总结
研究人员将发现的治理成果——更快的监管学习、更早的跨部门协调、无背书的信誉——分别与实验主义治理（迭代反馈）、编排理论（间接工具动员）和约束下的合法性（一致边界设定）相对接。社会资本理论提供了产生这些成果的微观机制：结构经纪人、关系信任和认知翻译。研究还识别出边界条件：合成数据的通用性不足，现有数据持有机构的缺席，限制了深度测试。讨论中提出了面向非豁免沙盒的设计原则：结构性维度上应在整个组织内建立分层治理而非单一部门所有；关系性维度上应设定清晰边界并锚定公共价值目标；认知性维度上应配置能桥接监管与技术视角的翻译者；同时需预判数据现实性和现有机构参与的局限。
五、研究结论翻译
本研究考察了在法定灵活性受限条件下，以参与为导向的非豁免沙盒如何产生治理成果。CBI案例表明，结构化互动可以充当监管工具。经纪人角色、定期召集和边界信息帮助构建了结构性、关系性和认知性社会资本，支持了协调、信任、共享理解和监管学习。本研究提炼了近期关于沙盒设计和负责任创新的争论。基于这一设计导向视角，分析表明，在非豁免模式中，互动惯例本身即可作为功能性设计选择。CBI案例与关于沙盒可能产生不透明性、法律不确定性、不公平市场优势或俘获风险的保留意见一致，同时展示了结构化、有界且透明的参与如何在放松既有法律约束的情况下实现监管学习。总体而言，研究表明，关系不仅是创新治理的副产品，更是监管学习和合法性产生的机制之一。当法律自由裁量权狭窄时，社会资本本身便成为一种监管工具。
六、研究意义与贡献
本研究的理论贡献在于：将沙盒研究从"是否有效"转向"如何通过设计主动产生效果"；在社会资本理论基础上展示了非豁免情境下社会资本的主动建构路径；为约束下的治理和合法性讨论提供了结构化互动替代正式豁免的经验证据。实践层面，研究为欧盟AI法案第57条所要求的国家AI监管沙盒实施提供了可迁移的设计参考，也为其他以参与而非放松管制为特征的监管环境（创新中心、试验学习计划、监管对话）提供了借鉴。研究局限性包括单一案例的性质、短期效应观察以及数据和现有机构参与作为边界条件。未来研究需考察这些机制如何随时间演化，及其能否转化为持续创新、市场采纳和更广泛的监管变革。
