从工厂到农场：工业环境规制对土地质量的影响

《Food Policy》：From factories to farms: The impact of industrial environmental regulation on land quality

　　

摘要
土地退化对全球粮食生产系统构成关键威胁，然而政策回应主要集中在农业部门的干预措施上，导致工业环境监管对土壤质量的跨部门溢出效应很大程度上被忽视。本文利用中国 2006 年对“两控区”（TCZ）政策执行的硬性转变——这是一项在指定区域实行的工业环境监管政策——来考察其对土地质量和农业增长的影响。我们发现，该政策减少了约 1.8% 的土壤侵蚀强度，这一效应在耕地占比更高、坡度更陡以及改革前工业污染暴露程度更高的县域最为明显。这一减少主要由两个机制驱动：一是通过减少酸沉降进行的直接生物物理恢复，二是农户减少化肥投入的行为适应。将这些估计纳入农业生产函数，我们表明，这种由政策驱动的土地质量改善导致了总农业增加值增加 1.4%。我们的发现为政策制定者通过跨部门环境监管确保粮食安全和推进可持续发展提供了有价值的见解。

引言
全球粮食生产系统和生活来源正面临气候变化、生物多样性丧失和污染“三重行星危机”带来的日益增加的压力（UNEP, 2022）。在这一危机中，土地是全球粮食安全和农村生计的核心，提供了全球消费食物的约 95%，并支撑着数十亿农村居民的生计（Amundson et al., 2015）。然而，目前世界上超过一半的农业用地表现出退化现象，对生态系统稳定性和粮食安全构成了系统性风险（UNCCD, 2022）。每年估计有 240 亿吨肥沃土壤流失，持续的退化可能导致到 2050 年全球作物产量减少多达 10%，使低收入和中等收入国家的数亿小农户陷入严重的粮食不安全状况（FAO, 2025）。因此，扭转这一轨迹对于推进联合国可持续发展目标和确保全球农业的长期韧性至关重要。

面对这一日益增加的压力，促进可持续土地管理已成为全球范围内的核心政策议程，主要依赖保护性耕作实践或有效的公共干预。现有研究主要集中在农业内部的干预措施，如补贴、土地权属改革和土壤保护技术投资（Lundekvam et al., 2003, Hou et al., 2023, Liu et al., 2025）。然而，在农场规模小且分散的国家，这些措施难以实施。例如，土壤保护投资通常需要高昂的前期成本、回报周期长且依赖于规模经济，这使得受财务约束的小农户在当前农场规模下难以采用（Foster and Rosenzweig, 2022, Li and Zhu, 2024）。相比之下，工业污染者更集中且更容易监控。因此，基于来源的工业监管可能比分散的农场级修复以较低的执行成本减少许多暴露农业区的 SO2 等排放。此外，农业政策通常在农业部门内部运作，无法直接控制工业企业的污染。相比之下，跨部门环境监管可以减少工业排放并限制其对农业土地的损害。这些局限性凸显了考察监管上游工业排放并在污染引起的土地退化发生之前予以防止的政策的需求。

总体而言，忽视工业污染源及相关监管措施可能导致三个问题。首先，它可能导致对农业政策效果的误读，因为估计的影响可能部分反映了工业污染的同时变化。其次，它往往低估了工业环境监管的益处，特别是其对土壤自然资本和农业生产的跨部门益处。第三，它可能扭曲政策设计，鼓励过度依赖要求农民改变行为或承担保护成本的措施，而忽视上游排放控制和农业与环境政策之间的协调。

为解决这些问题，我们利用中国“两控区”（TCZ）政策执行的决定性转变，该政策是一项区域性环境监管，包括两类指定区域：酸雨控制区（ACZ）和二氧化硫污染控制区（SCZ）。尽管 TCZ 框架建立较早，但其初始影响受到激励不足的制约。转折点发生在 2005 年底，当时中央政府将环境合规提升为战略优先事项。至关重要的是，政府将达到 SO2 减排目标作为地方官员主要绩效考核标准，从而将环境结果与其政治晋升和留任直接挂钩（Chen et al., 2018）。这项改革将污染控制从软目标转变为具有约束力的政治指令，在 TCZ 和非 TCZ 地区之间引发了监管强度的急剧分化，创造了一个稳健的准实验设定，以识别污染控制对土地质量的因果效应。

我们采用双重差分（DID）方法来估计 TCZ 政策对土地质量的影响，利用跨越 1995 年、2005 年和 2010 年的县级土壤侵蚀面板数据集。我们的估计表明，TCZ 政策减少了约 1.8% 的土壤侵蚀。异质性分析表明，保护效应在耕地占比更高、坡度更陡以及改革前工业污染暴露程度更高的县域更为明显。这些结果在不同的估计策略、样本选择、函数形式和聚类设定下保持稳健。最后，为了解释这些发现的经济意义，我们将我们的估计纳入农业生产函数。粗略估算表明，TCZ 政策引起的土地质量改善意味着农业增加值增加 1.4%。

我们进一步探讨了导致这些效应的两个不同机制。首先，我们确定了一个直接污染减排渠道：该政策成功减少了工业排放，降低了如 SO2 和硫酸盐（SO4）等土壤降解污染物的环境浓度。相反，我们没有发现结果是由农业秸秆焚烧减少驱动的证据。其次，我们揭示了一个间接行为渠道：通过提高土地的预期回报，该政策促使农民减少化肥和农药的使用。

我们的研究贡献于三条文献线索。首先，我们拓宽了对环境监管经济后果的理解。大量文献评估了环境监管的影响，主要集中在工业合规成本和公共健康（Greenstone and Hanna, 2014, Ebenstein et al., 2017, Isen et al., 2017, He et al., 2020a, Bracht and Verhoeven, 2025）。虽然现有研究提供了关于监管直接效应的重要见解，但我们转而关注对农业的跨部门溢出。我们记录了污染减排对土壤质量赋予的正外部性，并使用粗略估算量化了由此产生的农业增长收益。我们的分析补充了 Li et al. (2024) 的研究，他们考察了 TCZ 政策对作物间耕地短期重新配置的影响。虽然他们的工作强调短期适应，但我们关注对自然资本存量的影响。通过建立环境监管如何缓解土地禀赋的物理退化，我们的结果为理解环境监管对农业可持续性的长期影响提供了更深的见解。

其次，我们通过将分析视角从农业内部决定因素转移到外部工业监管，扩展了土壤侵蚀文献的范围。先前的研究广泛考察了农业部门内部的因素，从农场级耕作实践和土地利用强度（Montgomery, 2007, Rodrigo-Comino et al., 2018, Wuepper et al., 2020, UNCCD, 2022），到农业补贴和土地权属制度（Lundekvam et al., 2003, Li and Zhu, 2024）。我们偏离了这种部门特定的焦点，考察了工业环境命令的跨部门溢出。具体而言，我们表明针对工业部门的监管可以作为改善土壤质量的有效外生工具，从而弥合工业污染控制与自然资本保护之间的差距。

第三，我们贡献于农业生产率估计文献。标准方法通常假设投入弹性恒定（Chari et al., 2021, Chen and Gong, 2021, Dai et al., 2025），依赖于投入质量在地区间或时间上是同质的隐含假设。这些定性差异通常被归入索洛剩余（TFP），掩盖了它们对产出增长的特定贡献（Gong, 2020）。虽然一些研究通过使用变系数模型放宽了恒定弹性假设（Fan and Pardey, 1997, Gong, 2018, Yuan et al., 2021），但很少有研究利用观测数据使土地质量内生化。我们通过将土壤侵蚀强度（SES）指数直接纳入生产函数扩展了这一文献。通过直接测量土地质量而不是依赖限制性假设，我们能够识别土地质量的特定产出弹性，将其与一般 TFP 冲击分离，从而准确量化由土壤质量改善带来的产出收益。

本文其余部分结构如下：第 2 节描述中国 TCZ 政策和土地侵蚀的背景。第 3 节介绍本文使用的数据和变量。第 4 节描述实证策略。第 5 节展示基准发现。第 6 节探讨基准发现的潜在机制。第 7 节采用农业生产函数并进行粗略估算，以量化改善土地质量的经济回报。第 8 节总结。

章节片段
政策起源与划定标准
过去四十年来，中国经历了前所未有的工业制造业增长。然而，这一快速扩张伴随着日益严峻的环境挑战，特别是空气污染加剧（Greenstone et al., 2021）。作为回应，中央政府开始实施一系列措施来应对空气质量。这些努力可以追溯到 1987 年《大气污染防治法》的颁布。1

两控区政策的实施
两控区政策实施的数据来源于国家环境保护总局发布的两控区划定计划，如第 2.1.1 节所述。中央政府于 1998 年发布了两控区划定计划，两控区的范围保持固定，直到 2010 年终止。两控区划定计划明确豁免了国家重点贫困县免受两控区监管。14

实证策略
在本节中，我们概述了实证框架。为了识别 TCZ 政策对土地侵蚀的因果效应，我们采用了一种利用政策实施跨县域变化的双重差分（DID）策略，并明确讨论了支撑我们策略有效性的关键识别假设。

DID 估计
表 2 展示了两控区政策对土地侵蚀影响的双重差分（DID）估计。因变量是土壤侵蚀强度（SES）指数。我们采用了两种因变量衡量指标：第（1）-（3）列中的 SES 指数原始值，以及第（4）-（6）列中的逆双曲正弦（IHS）变换。使用 IHS 变换是为了适应结果变量的分布，并允许进行类似于对数线性的解释

机制
在确立了 TCZ 政策对土壤侵蚀的稳健影响后，我们现在考察驱动这些结果的潜在机制。我们提出了一个两阶段过程：首先，监管减少了工业部门酸雨前体物的排放；其次，环境质量随之改善鼓励农民改变投入使用，具体是通过减少预防性化肥和农药的过量施用。

进一步分析
在本节中，我们通过评估政策引起的侵蚀减少是否转化为更高的农业生产力，来量化改善土地质量的经济回报。因此，我们采用了一个增广的农业生产函数框架来估计土地质量的弹性。

结论性评论
本文研究了跨部门环境监管如何成为保护农业自然资本的有力工具。利用中国“两控区”（TCZ）政策执行的急剧转变，我们揭示了农业部门的几个关键转变。首先，该政策导致土壤侵蚀减少约 1.8%，有效地缓解了土地禀赋的退化。其次，这些保护效应表现出显著的

作者贡献声明
Lingran Yuan：写作 - 回顾与编辑，写作 - 初稿，软件，方法论，资金获取，数据管理。Zesen Qian：写作 - 回顾与编辑，写作 - 初稿，软件，方法论，资金获取，正式分析，数据管理。

利益冲突声明
作者声明，他们没有已知的竞争性财务利益或个人关系可能影响本报告中的工作。

Lingran Yuan|Zesen Qian
北京大学高等农业科学院中国农业农村政策中心，北京 100871，中国