加纳城市食物治理体系的碎片化及其对本土作物边缘化的影响

《Food Policy》：Fragmented urban food governance and impacts on the marginalisation of indigenous crops in Ghana

　　摘要
非洲许多城市的市场和耕作空间中仍然可以看到本土作物，但它们在城市食物系统中的制度地位尚未得到充分研究。尽管这些作物因其营养价值、生态价值和社会文化价值而受到认可，然而人们对它们如何融入当前的城市治理结构知之甚少。本文探讨了本土作物是如何融入阿克拉的城市食物系统的，以及为什么它们在城市食物治理框架中仍处于边缘地位。通过对35名农民、市场参与者、农业官员、研究人员、市政当局和土地使用规划人员的半结构化访谈，我们采用多参与者定性方法来研究影响本土作物生产、流通和支持的治理条件。研究结果表明，本土作物在阿克拉主要通过非正式零售网络、直接的农民-买家关系以及在临时城市建设的小规模耕作方式得以存在。然而，它们在市场上的存在和耕作并不意味着得到了协调的制度支持。农民种植那些需求稳定的本土作物，而那些被认为利润较低、较难加工或与城市消费习惯变化不适应的作物则得到的市场支持较少。虽然农业机构承认这些作物的存在，但市政规划和土地治理系统很少将其明确纳入政策框架，导致缺乏系统的支持。这种状况被称为“碎片化的城市食物治理”——即食物生产、土地使用规划和市场发展的责任虽然并行存在，但缺乏刻意协调。因此，本土作物依靠非正式实践和地方主动性得以延续，但在正式治理结构中仍处于边缘地位。通过揭示本土作物如何依靠非正式途径维持，同时其在协调政策和规划系统中的薄弱地位，本文为政策整合的讨论提供了依据，并为如何提高非洲快速城市化进程中城市食物系统的韧性提供了指导。

引言
全球南方的快速城市化继续考验着城市的韧性，城市食品安全成为一个持续的可持续性与发展挑战。目前，许多城市无法满足自身的食物需求，因为城市土地越来越多地被转化为住宅和基础设施，城市农业在土地使用规划和市政治理框架中变得边缘化（Westlund和Nilsson，2022；Wang等，2023）。特别是在非洲城市，这种对城市农业的制度性忽视导致了城市食品安全问题和对进口食品的依赖增加（Davies等，2021；Sakketa，2023）。这些生产压力与不断变化的城市消费模式相互作用。在非洲城市中，饮食习惯越来越受到时间限制、劳动方式的变化、现代和非正式零售环境的影响，以及对准备更快捷或更容易获取的食品的需求的影响（Tschirley等，2015；Reardon等，2019；Osei-Kwasi等，2020）。在这种背景下，本土作物虽然在社会文化上仍得到认可，但在一些城市消费者的日常食物准备中的重要性却在下降。因此，城市种植者和销售者不仅要应对土地和生产的限制，还要适应由便利性、代际变化和食物环境变化所带来的市场信号（Lucan等，2015）。这些变化发生在混合零售环境中，其中开放式市场仍然是主流，但商业零售商和现代食品店则越来越多地影响人们对便利性、标准化、全年供货和食物准备方式的期望（Reardon等，2019；2021）。
近年来，关于城市食物系统的学术研究有所扩展，特别是在食品安全、营养转型和非正式零售网络方面（Smith，2016；Battersby & Watson，2019）。证据表明，开放式市场、非正式销售者和小规模生产者对维持城市食物供应起到了关键作用，尤其是对于低收入群体（Davies等，2022；Roy等，2023）。同时，关于食物系统转型的文献越来越强调多样化、韧性和本地化以应对气候压力和供应链脆弱性（IPES-Food，2016；HLPE，2017；Savary等，2020；Global Panel，2025）。在这些讨论中，本土作物常被视为营养价值高、生态适应性强且具有文化意义的食物系统替代品（Lemke和Delormier，2017；Mabhaudhi等，2018；Akinola等，2020）。然而，它们的重要性不仅在于其“本土”身份，还在于它们在城市食物系统中所具有的多重价值。它们可以增加饮食多样性，保持与当地食品文化的联系，支持农业生物多样性，并为小规模种植者和销售者提供生计机会。在城市饮食越来越受到便利性、进口食品和标准化商业供应链影响的背景下，本土作物提供了一种通过本地资源而非外部或工业化模式来思考食物系统转型的方式。然而，很多文献将本土作物仅仅视为农业资源或农村生计的一部分，它们在城市治理结构中的地位相对较少被关注（Mabhaudhi等，2018；Vidal Merino等，2021）。尽管农业政策承认传统变种，城市食物研究也强调了非正式市场的作用，但很少有研究探讨本土作物在农业推广、城市规划、土地管理和市场监管等交叉领域的制度定位（Horst等，2024）。城市治理的相关性不在于假设城市当局可以直接决定农民种植什么或家庭消费什么，而在于城市机构如何塑造特定食物系统能够持续存在的条件。对于本土作物而言，这些条件包括获得城市和城郊土地的机会、非正式零售空间的容忍度或支持、农业推广的提供、市场基础设施的完善，以及食物生产在空间规划中的认可程度。因此，它们的边缘地位不仅是农业或文化上的，也是制度上的。通过城市食物系统治理的视角来审视本土作物，我们可以关注这些作物是否被知晓或重视，以及城市机构如何促进、忽视或限制其生产、流通和消费。

最新研究表明，政策领域的碎片化可能会限制食物问题有效地整合到城市管理和规划策略中（Candel和Biesbroek，2016；Sonnino，2016）。与食物相关的责任往往分散在具有有限授权的各个机构之间，导致了协调上的挑战，从而决定了哪些食物实践得到正式支持，哪些则依靠非正式方式维持。在阿克拉等非洲城市，这种碎片化与主流的规划实践相交，主流规划很少将城市农业置于空间发展议程的中心（Battersby和Watson，2019；Okeke，2021）。当前的情况显示，尽管本土作物在市场上可见且得到一定程度的文化认可，但在政策和土地管理策略中的空间仍然有限。

本文探讨了本土作物在阿克拉城市食物系统中的定位，以及城市食物系统治理如何塑造它们的边缘地位。该研究不仅将城市农业视为本土作物生产的唯一场所，还考察了耕作、非正式零售、消费习惯、土地使用规划和农业支持在城市中的交叉关系。阿克拉是一个具有分析意义的研究案例，因为它是一个快速城市化的都市区域，其特点是非正式零售占主导地位、土地使用压力大以及消费模式不断演变（Akubia和Bruns，2019）。本土作物在市场上具有商业存在感并在文化上得到认可，但在正式城市规划和协调政策倡议中的嵌入程度较低。研究并不认为本土作物主要是城市作物，也不认为仅靠城市农业就能改变它们的生产和消费方式。相反，阿克拉被视为一个关键的城市食物系统，在其中本土作物在特定空间内种植，通过非正式市场交易，被不同社会群体消费，并受到土地使用和政策安排的影响。因此，它们的城市意义在于它们如何在城市中流动并获得治理。这使得城市背景变得重要，不仅因为它替代了农村或国家农业政策，还因为它影响土地获取、市场基础设施、零售空间、消费者食物环境以及将生产与日常消费联系起来的可能性。本研究基于与利益相关者的半结构化访谈，包括农民、销售者和买家、农业官员以及研究人员。文章提出了两个相互关联的研究问题：1）本土作物在加纳的城市食物系统中是如何生产和定位的？2）为什么它们在城市食物治理框架中仍处于结构性边缘地位？

通过将本土作物置于政策整合、城市规划和食物系统转型的讨论之中，本文做出了三项重要贡献。首先，它提供了非洲城市背景下本土作物定位的跨部门分析。其次，它将碎片化的城市食物系统治理作为理解本土作物部分整合的视角：它们在市场上的存在和耕作空间，以及在规划、土地使用、市场发展和农业支持系统中的薄弱嵌入。第三，它强调了认可与协调之间的区别，指出本土作物的持续存在并非由于有连贯的治理框架，而尽管存在治理框架的缺失。

**章节摘录**
**构建碎片化的城市食物治理与本土作物的定位**
城市食物系统越来越被视为一个复杂的治理领域，受到重叠的制度授权、竞争的空间利益和不同的政策逻辑的影响。本文中的城市食物系统治理指的是通过正式和非正式安排，各参与者在城市中塑造食物生产、分配、零售、获取和消费的方式。这包括市政规划和监管，以及农业推广和土地管理。

**研究设计**
本研究采用探索性定性研究方法，探讨本土作物在加纳城市食物系统和治理结构中的定位。研究侧重于解释性分析，旨在了解不同参与者如何看待快速城市化环境中的本土作物的种植、监管和营销。这种方法适合探讨涉及制度协调、政策整合和治理定位的问题。

**知识持久性、框架与选择性种植**
访谈数据显示，尽管参与者以不同的方式和不同的具体程度认识本土作物，但它们在阿克拉的城市食物景观中仍然可识别。然而，这种认知并没有转化为统一的种植或系统性的城市食物系统整合。从访谈中可以看出，尽管对作物的了解较为广泛，但在不同参与者之间的框架有所不同，种植决策受到城市限制和市场逻辑的影响。

**碎片化的城市食物治理与本土作物的地位**
研究结果表明，加纳城市中的本土作物处于一种矛盾的位置：它们被广泛认可、具有商业存在感并在文化上得到嵌入，但在城市治理框架中仍处于边缘地位。这种表面上的边缘性并非完全忽视的结果，而是由于与之一起运作的机构之间缺乏有意识的协调。从这个意义上说，我们认为本土作物的持续存在并非由于有连贯的治理框架，而是尽管存在治理框架的缺失。

**结论**
本文探讨了本土作物如何融入阿克拉的城市食物系统，以及为什么它们在城市治理框架中仍处于结构性边缘地位。研究结果表明，本土作物既没有完全消失，也没有完全嵌入。它们通过非正式的生产和市场实践得以延续，并受到文化熟悉度和适应性生计策略的支持。然而，它们在城市空间规划和协调食物政策结构中缺乏系统的整合。

**作者贡献声明**
Gideon Baffoe：写作——审稿与编辑、原始草稿撰写、方法论设计、研究资金获取、数据分析、概念化
Selorm Yaotse Dorvlo：写作——审稿与编辑、验证、研究资金获取
Abena Boakye：写作——审稿与编辑、研究资金获取
Eleanor Jew：写作——审稿与编辑、研究资金获取
Philip Antwi-Agyei：写作——审稿与编辑、研究资金获取

**利益冲突声明**
作者声明没有已知可能影响本文工作的财务利益或个人关系。

**致谢**
我们要感谢所有同意接受访谈的利益相关者。没有他们的参与，这项研究无法完成。“Valuing Voices”项目为这项研究提供了财务支持。该项目由Wellcome Trust资助（资助编号228126/Z/23/Z）。

**作者列表**
Gideon Baffoe
Selorm Yaotse Dorvlo
Abena Boakye
Eleanor Jew
Philip Antwi-Agyei
Andy Dougil
约克大学环境与地理系，YO10 5NG，英国