《Frontiers in Marine Science》：Governance challenges and regulatory frameworks in combating illegal, unreported, and unregulated fishing off the Somali Coast
摘要
非法、不报告和不管制（IUU）捕捞是索马里渔业可持续治理和海上安全面临的首要挑战之一。自1991年以来中央政府的缺失、分裂的政府、有限的执法能力以及普遍存在的腐败，使得外国工业捕捞船队得以在缺乏明确问责的情况下开发索马里丰富的海洋资源。本文对索马里专属经济区（EEZ）内打击IUU捕捞所面临的治理挑战和法规进行了系统性综述。通过借鉴学术文献、国际法律文书、政策文件和机构报告，本研究评估了国家渔业法律、《联合国海洋法公约》（UNCLOS）、《港口国措施协定》（PSMA）以及印度洋金枪鱼委员会（IOTC）的有效性。结果证实，这些框架为索马里的渔业治理提供了基础，但受到索马里联邦政府与联邦成员州之间的体制碎片化、监测与监视薄弱、法律碎片化以及腐败等因素的阻碍。研究还分析了当前的管理措施，包括基于生态系统的治理、社区共管以及基于技术的监测机制。研究发现，集权化的执法方式和分权化的治理方式在打击IUU捕捞方面均被证明是不足的。相反，一个包含强大国家机构、社区参与、技术监测和区域合作的治理模式最适合可持续渔业。为保护索马里的海洋资源、加强沿海民生并促进长期的经济和环境可持续性，加强治理、提高法规遵从性并加强海上执法势在必行。
系统综述注册： https://doi.org/10.17605/OSF.IO/ZTH3X。
1 引言
索马里专属经济区（EEZ）内的海洋环境是西印度洋生物生产力最高的区域之一，支撑着具有重大生态和经济价值的多种中上层和底层鱼类种群。索马里拥有约3,333公里的海岸线，是非洲大陆最长的，其专属经济区面积约825,000平方公里。这些海洋资源在粮食安全、就业、生计、出口收入以及沿海社区的经济可持续发展中扮演着至关重要的角色。自1991年索马里中央政府垮台以来，该国经历了长期的内战冲突、体制碎片化以及国家权威的削弱。有效的海上治理、渔业管理机构以及海军执法的缺失，为非法、不报告和不管制（IUU）捕捞创造了机会，尤其是外国工业捕捞船队在索马里EEZ内的作业。世界银行（2024）估计，索马里因IUU捕捞每年损失1亿至4.5亿美元，从而减少了政府收入，破坏了沿海生计，并削弱了该国维持经济稳定的能力。1991年开始的内战导致许多负责渔业治理的公共机构崩溃，包括许可机构、渔业检查服务、海岸警卫队行动和司法执法机制。在此期间，来自亚洲、欧洲及邻近地区的远洋工业捕捞船队，利用大型拖网渔船、围网渔船、延绳钓渔船及其他工业船只，日益加剧地开发索马里的海洋资源。报告指出，一些作业者采用了破坏性的捕捞方式，包括非法底拖网和使用禁用渔具，对底栖栖息地、珊瑚礁和鱼类产卵场造成了显著损害。从20世纪90年代初至今，工业捕捞活动对索马里沿海社区产生了重大的生态和社会经济后果。手工渔民经常报告与在近海水域非法作业的工业船只的竞争，导致渔具损坏、渔获量下降、近海多物种鱼类种群枯竭以及敏感海洋生态系统的退化。尽管自2012年以来，国际反海盗行动显著减少了海盗活动，但外国渔船非法侵入和对沿海渔业的压力仍时有报告，表明许多潜在的治理挑战尚未解决。索马里IUU捕捞的性质也在演变。早期的非法捕捞形式主要表现为未经授权进入索马里水域和直接违反渔业法规。近来，这些活动变得越来越复杂，且常与白领海上犯罪相关联。这些行为包括使用方便旗、欺诈性船舶登记、利用空壳公司隐瞒实际所有权、伪造渔获文件、海上非法转运、操纵自动识别系统（AIS）传输，以及旨在将非法捕获的鱼类隐藏在国际海产品供应链中的复杂财务安排。这些做法使得在现有国家和国际法律框架下，非法捕捞更加难以被发现、调查和起诉。
在本研究中，国内治理指的是索马里用于渔业管理的制度、法律和行政安排，包括索马里联邦政府（FGS）和联邦成员州（FMS）在渔业立法、许可、监测、控制和监视（MCS）、执法和收入管理方面的职责。这些安排的碎片化造成了管辖权重叠、许可实践不一致和监管协调薄弱，国内外渔业经营者都可能利用这些漏洞。这些治理弱点降低了国家渔业立法的有效性，并使《联合国海洋法公约》（UNCLOS）和《港口国措施协定》（PSMA）等国际法律文书的实施复杂化。在此背景下，本研究探讨了治理碎片化、体制弱点和监管缺陷如何影响索马里打击IUU捕捞的努力。在承认国内非法捕捞存在的同时，本分析主要关注外国工业IUU捕捞，因其对海洋资源、渔业治理和国家经济发展产生了不成比例的影响。通过系统地评估国家立法以及国际和区域法律框架，本研究旨在识别治理差距，并提出切实可行的制度改革建议，以加强索马里的可持续渔业治理。
1.1 研究空白
现有关于非洲之角海上安全的大多数文献优先关注海上 piracy、海上恐怖主义和海军的安保行动，而对IUU捕捞的监管和治理方面的关注相对较少。虽然一些研究考察了索马里水域IUU捕捞的生态、经济和安全影响，但很少有研究涉及国内治理的碎片化如何影响渔业管理及国际法律义务的实施和有效性。具体而言，研究联邦体制对索马里渔业治理影响的文献非常少。索马里联邦政府（FGS）和联邦成员州（FMS）之间不断变化的动态关系导致了在渔业许可、渔业资源管理和渔业执法方面存在多重权限，从而引发了体制和管辖权上的挑战。这些治理问题对法规遵从性和海洋资源的可持续管理具有重要影响，但在现有文献中尚未得到充分研究。此外，在制度和治理层面，关于国内问题如何影响国际渔业治理文书（如UNCLOS、PSMA以及印度洋金枪鱼委员会（IOTC）的养护和管理框架）的研究也很少。为了制定有效措施以改善索马里渔业治理并打击IUU捕捞，理解国内治理、国家渔业立法与国际法律和规范之间的相互作用至关重要。本研究旨在通过系统综述影响索马里渔业管理的治理、法律和制度方面，来填补这些空白。
1.2 研究目标与贡献
本系统综述将探讨与索马里EEZ内打击IUU捕捞相关的治理和监管问题。该研究旨在全面展示影响渔业管理的制度、法律和治理问题，并为加强渔业治理提供基于证据的建议。具体而言，本研究旨在：
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评估国家、区域和国际监管制度（如索马里渔业立法、UNCLOS、PSMA和IOTC）在打击IUU捕捞和可持续开发渔业资源方面的有效性。
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突出使索马里IUU捕捞成为可能的关键治理问题，包括机构能力不足、联邦政府与联邦成员州之间的冲突、有限的监测、控制和监视（MCS）能力、法律碎片化、腐败和社会经济压力。
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讨论当前渔业治理模式（如基于生态系统的渔业管理、社区共管和渔业监测与监视技术）在提高合规性和改善渔业管理方面的有效性。
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基于证据提出政策建议，以加强机构协调、法规遵从性、海上执法，并在综合治理框架内支持索马里海洋资源的可持续管理。
本研究通过将国家层面的治理挑战与国际渔业法和区域渔业治理相结合，为文献做出贡献，提供了一个关于如何加强渔业治理机构改革以应对索马里IUU捕捞的整体分析。
2 方法论
为尽量减少选择偏倚并确保方法透明，本研究采用系统文献综述法，遵循系统综述和荟萃分析首选报告项目（PRISMA）指南。综述综合了关于索马里EEZ内IUU捕捞的法律、制度和治理方面的证据。
2.1 检索策略与信息来源
使用多学科数据库——Scopus、Web of Science、Hein Online和Google Scholar，进行了全面的文献检索。检索时间范围从1991年索马里中央政府垮台至2026年。使用布尔检索运算符和与索马里、IUU捕捞、渔业治理、海洋法、海上安全、UNCLOS、港口国措施协定（PSMA）、渔业管理和西印度洋相关的关键词组合来识别相关研究。还在联合国粮食及农业组织（FAOLEX）、联合国毒品和犯罪问题办公室（UNODC）、印度洋金枪鱼委员会（IOTC）和索马里联邦共和国渔业与蓝色经济部（MoFBE）的数据库中进行了进一步检索，以获取灰色文献、官方法律文件等。初步检索共找到512条记录。排除重复出版物后，剩余78篇出版物进入标题和摘要筛选。应用纳入/排除标准后，对全文文献进行了资格评估，最终确定纳入系统综述的出版物。
2.2 研究问题
本综述基于以下研究问题：
在索马里EEZ内，治理、法律和制度在预防、阻止和消除IUU捕捞措施的有效性方面扮演什么角色，哪些治理策略对于加强可持续渔业管理最为有效（见表1）？
2.3 纳入与排除标准
2.3.1 综述纳入标准
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同行评审的期刊文章、书籍章节、机构报告和官方法律文件。
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与索马里或更广泛的西印度洋的渔业治理、海洋法、海上安全或IUU渔业相关的研究。
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包含与渔业治理相关的实证证据、法律分析、政策评估或理论观点的出版物。
排除标准如下：
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博客文章、评论文章、报纸文章和其他非同行评审的来源。
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关于全球IUU捕捞问题但与索马里或西印度洋无关的研究。
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包含无证据支持的事实陈述、无法核实的数据或缺乏方法透明度的出版物。
2.4 研究选择
所有检索到的记录均导出至参考文献管理数据库，并在其中删除重复项。根据预定义的资格标准，对标题和摘要进行独立筛选以评估其相关性。随后对全文出版物进行评估以确定最终纳入。在全文阶段排除的原因包括与索马里缺乏相关性、方法细节不足，或未能涉及IUU捕捞的治理、法律或制度层面。
2.5 数据提取与质量评估
使用标准化数据提取表记录了出版物的特征、研究目标、研究方法、数据来源、理论框架、治理挑战、所审查的法律文书和政策建议。每篇出版物都根据其方法质量、相关性、证据可信度以及与现有国家立法（索马里1985年第23号渔业法）、国际法律文书（2023年第008号联邦渔业法）和适用的国际渔业协定的一致性进行评估。
2.6 证据综合
鉴于综述中包含的研究设计、法律分析和政策文件的多样性，进行定量荟萃分析并不合适。相反，进行了定性主题综合。证据被组织成五个主要主题：
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国际和国内法律框架。
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IUU捕捞的驱动因素。
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治理和制度挑战。
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渔业管理策略。
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理论视角和治理模式。
主题综合使得可以在研究间进行比较，同时识别现有文献中的共识、分歧和空白领域。
2.7 综述的局限性
尽管已检索了主要学术数据库和权威机构库，但一些相关的灰色文献可能未被发现。并非所有政府出版物、咨询研究、会议出版物、项目报告和未发表的机构文件都被索引或公开可用。因此，一些证据可能无法纳入。然而，采用多个数据库和国际机构库显著降低了发表偏倚的风险，并大大提高了综述的全面性和可靠性（见图1）。
3 国际法律框架
3.1 联合国海洋法公约
《联合国海洋法公约》（UNCLOS）提供了管辖沿海国和海洋国家权利与责任的主要法律框架。它确立了海洋区域，并界定了沿海国在其200海里专属经济区（EEZ）内勘探、开发、养护和管理海洋生物和非生物资源的主权权利。索马里于1989年成为UNCLOS的缔约国，从而获得了国际公认的对其EEZ内海洋资源管理和养护的权利和责任。UNCLOS第56条授予沿海国管理EEZ内渔业资源的主权权利。同时，第61条和第62条要求它们确保海洋生物资源的养护和可持续利用。这些条款的有效实施不仅取决于法律权利，还取决于沿海国执行渔业法律法规的能力。在索马里，长期的政治不稳定、有限的海上监视、不足的机构能力和薄弱的执法机制严重制约了这些法律义务的实施，使得外国工业渔船能够在问责有限的情况下开发海洋资源。打击IUU捕捞的一个主要挑战是UNCLOS第91条和第94条确立的船旗国管辖原则。这些条款将监管和监督渔船的主要责任赋予有权悬挂其国旗的国家。挑战不在于船旗本身，而在于一些船旗国未能对从事非法捕捞活动的船只进行有效控制。监管薄弱使得一些经营者能够利用方便旗注册船只、隐瞒实际所有权、规避渔业法规，并逃避沿海国的有效执法。对索马里而言，这些治理弱点在其EEZ内尤为突出，有限的监测和执法能力降低了该国发现、检查和起诉从事IUU捕捞的外国船只的能力。因此，加强国内机构能力对于将索马里在UNCLOS下的法律权利转化为有效的渔业治理至关重要。
3.2 港口国措施协定
《港口国措施协定》（PSMA）由联合国粮食及农业组织（FAO）于2009年通过，2016年生效，是首个专门旨在打击IUU捕捞的具有法律约束力的国际协定。该协定要求港口国检查寻求进入其港口的外国渔船，核实捕捞授权和渔获文件，并在存在IUU捕捞可信证据时拒绝其进入港口或提供港口服务。这些措施减少了非法捕获的鱼类进入国际海产品市场的机会，并补充了UNCLOS下船旗国的责任。实证研究表明，港口国管制（PSC）检查通过限制不合规船只的市场准入，增加了非法捕捞的运营成本和风险。然而，在索马里等发展中沿海国，由于缺乏训练有素的渔业检查员、港口检查能力有限、电子渔获文件系统不足以及渔业、海关、移民和海事当局之间协调不力，其实施仍具挑战性。
3.3 区域渔业合作
由于许多具有商业价值的重要鱼类物种具有高度洄游性，有效的渔业管理需要通过区域渔业管理组织（RFMOs）在邻国沿海国之间进行合作。在西印度洋，印度洋金枪鱼委员会（IOTC）负责通过采取养护措施、维护船舶登记册、协调科学研究和识别从事IUU捕捞的船只来养护和管理金枪鱼及金枪鱼类物种。索马里参与IOTC为通过科学种群评估、区域数据共享、合规监测和能力建设计划来改善渔业治理提供了重要机会。然而，若干挑战继续制约着索马里的有效参与。这些挑战包括财政资源有限、渔业科学家和技术专家短缺、渔业数据不足、实施IOTC养护措施的机构能力薄弱，以及监测、控制和监视（MCS）基础设施有限。这些制约因素降低了索马里履行报告义务和有效参与区域渔业治理的能力。此外，IOTC内捕捞机会的分配在政治上仍然复杂，因为谈判往往涉及相互竞争的国家利益和成员国之间捕捞能力的差异。这些治理挑战凸显了加强索马里机构能力以有效参与区域渔业管理的重要性。
3.4 国家渔业立法
国际法律文书本身无法在没有相应国内立法和有效执法机构的情况下有效打击IUU捕捞。因此，索马里的渔业法律框架通过提供渔业许可、养护、执法和处罚的国家法律基础，补充了UNCLOS、PSMA和IOTC。1985年《索马里渔业法》第23号建立了该国最初的渔业管理法律框架，而2023年《联邦渔业法》第008号则通过促进可持续资源管理、加强索马里联邦政府（FGS）和联邦成员州（FMS）之间的协调以及加强监测、控制和监视（MCS）来实现渔业治理的现代化。2023年的立法通过为渔业许可、船舶登记、渔业检查、针对非法捕捞的执法行动、改善渔业信息管理以及国家机构间的合作提供法律授权，加强了MCS。随着机构能力的发展，它还创造了扩展船舶监测系统（VMS）、渔业观察员计划、电子报告系统和基于风险的检查的机会。尽管索马里已进行了重大的法律改革，但该国尚未实施符合FAO国际行动计划的全面国家行动计划（NPOA-IUU）。制定和实施这样的国家计划将加强政策协调，改善执法，并使索马里的渔业治理与国际最佳实践保持一致。总的来说，索马里有效的渔业治理需要整合国际法律框架（UNCLOS）、基于PSMA的港口执法、通过IOTC进行的区域合作以及健全的国内渔业立法。加强机构能力、改善监测、控制和监视系统，以及加强国家和区域当局之间的合作，对于减少IUU捕捞和确保索马里海洋资源的可持续管理至关重要（见图2）。
4 索马里非法、不报告和不管制捕捞的驱动因素：治理挑战
治理缺失、机构薄弱、管辖权分散、执法能力有限、腐败和社会经济脆弱性共同构成了索马里IUU捕捞的环境。这些因素的结合可能造成一种局面，即非法捕捞活动——尤其是外国工业渔业的非法捕捞——可以在没有有效威慑或问责措施的情况下继续进行。
4.1 机构软弱与国家崩溃
1991年索马里中央政府的垮台导致负责渔业治理的机构崩溃，包括渔业管理、许可机构、海岸警卫队服务和司法执法。因此，索马里专属经济区（EEZ）的有效管理被严重削弱，为海洋资源的非法和不可持续开发创造了机会，特别是由外国工业捕捞船队进行的开发。机构软弱也破坏了索马里的监测、控制和监视（MCS）系统。主要缺陷包括训练有素的渔业检查员有限、缺乏全面的渔业观察员计划、船舶监测系统（VMS）覆盖不足、沿海雷达基础设施不足、卫星监视能力薄弱、巡逻船和海上监视飞机短缺，以及渔业监测中心不足。这些限制显著降低了该国发现、检查和起诉从事IUU捕捞的船只的能力。因此，外国工业船队继续以相对较低的被发现或起诉风险开发索马里的海洋资源。
4.2 执法能力有限
索马里有限的执法能力仍然是打击IUU捕捞的主要制约因素之一。尽管拥有约3,333公里的海岸线（非洲大陆最长）和约825,000平方公里的EEZ，但该国缺乏足够的海上基础设施和运营能力来有效监测和执行渔业法规。当前的执法挑战包括巡逻船数量不足、训练有素的渔业检查员和观察员短缺、沿海雷达覆盖有限、船舶监测系统（VMS）实施薄弱、卫星监视能力有限，以及用于持续海上巡逻的财政和技术资源不足。这些缺陷大大降低了索马里发现非法捕捞活动、检查船只和执行渔业立法的能力。国际经验表明，发展良好的MCS系统可以显著减少IUU捕捞。澳大利亚、挪威和印度尼西亚等国家已成功结合VMS、自动识别系统（AIS）数据、卫星监视、渔业观察员、电子监测和基于风险的检查来改善合规性，提高非法捕捞的发现率，并加强渔业执法。这些经验表明，投资于综合MCS系统可以显著改善渔业治理并减少非法捕捞活动。
4.3 腐败与法规遵从性薄弱
腐败仍然是影响索马里渔业管理的重大治理挑战。机构监督薄弱、透明度有限和问责机制不足为贿赂、欺诈性许可、文件伪造和选择性执行渔业法规创造了机会。这些治理弱点可能助长非法准入协议、使用方便旗以及外国渔业经营者隐瞒实际所有权。联合国毒品和犯罪问题办公室（UNODC）将腐败确定为脆弱国家中渔业相关环境犯罪的主要促成因素。同样，全球倡议打击跨国有组织犯罪组织报告称，腐败和薄弱的监管监督破坏了渔业治理，并促进了参与IUU捕捞的跨国犯罪网络的运作。因此，加强透明度、机构问责制和反腐败措施对于改善索马里的渔业治理至关重要。
4.4 社会经济脆弱性与地方压力
渔业为索马里沿海社区提供了重要的就业、粮食安全和收入来源。根据最近的估计，渔业部门约占索马里国内生产总值（GDP）的2%，直接和间接支持着超过20万人的生计，特别是在沿海地区。然而，尽管该国拥有丰富的海洋资源，该部门仍然不发达。外国工业船队的非法捕捞减少了鱼类供应，损坏了渔具，降低了家庭收入，并威胁到手工业捕捞社区的粮食安全。持续贫困、失业和有限的替代生计机会也可能促使一些当地渔民将从事非正式或不受管制的捕捞活动作为一种生存策略。因此，解决社会经济脆弱性是任何打击IUU捕捞的综合战略的重要组成部分。
4.5 外国工业捕捞与治理失败
外国远洋捕捞（DWF）船队仍然是索马里水域IUU捕捞的主要驱动因素之一。这些船队通常使用配备先进捕捞技术的工业规模拖网渔船和延绳钓船，其开发鱼类种群的能力超出了国内渔业的能力。薄弱的治理、碎片化的许可制度和有限的执法能力为未经授权的捕捞、少报渔获量和规避监管创造了机会。Glaser等人（2019）证明，索马里水域中相当大比例的外国捕捞活动要么未报告，要么监管不足，许多船只在没有索马里当局透明授权的情况下作业。该研究进一步得出结论，薄弱的治理和有限的执法能力继续助长对索马里海洋资源的非法开发（见表2）。
5 机构协调与治理挑战
5.1 机构协调挑战
如索马里临时联邦宪法所述，政治体制从高度集权向联邦制的转变，极大地改变了包括渔业在内的自然资源的治理。建立联邦制是为了满足区域政治需求和帮助建设国家。然而，它也导致了关于谁拥有海洋资源管理权的相当大的制度不确定性。根据索马里宪法第44条，索马里联邦政府（FGS）和联邦成员州（FMS）负责谈判自然资源的分配和所有权。然而，没有机制来实施这些谈判。因此，渔业治理是索马里政府间关系中最复杂和最有争议的问题之一。职责界限不清使得联邦和州政府都可以声称有权许可外国渔船。在某些情况下，一个地区在未经联邦许可的情况下与外国经营者签署了自己的准入合同，导致了平行且有时相互冲突的许可政策。这种治理碎片化使监管者更难监督经营者。它为外国船队进行“许可选购”打开了大门，即从监测能力薄弱的机构获得最宽松的许可。此外，缺乏机构协调安排削弱了收入征收和资源共享机制。来自外国许可协议的渔业租金在联邦和州各方之间经常存在争议，可能导致缺乏透明度和政治冲突。这些冲突削弱了索马里与远洋捕捞国家谈判的地位，并破坏了国家渔业战略的制定。治理差距为过度开发鱼类种群提供了机会，并使养护工作效果降低。联邦和州层面的行政能力是机构碎片化的另一个障碍。渔业部委往往缺乏训练有素的工作人员、预算不足，数据交换系统差。缺乏综合治理机制阻碍了针对IUU捕捞的协调行动，并限制了基于生态系统的管理方法的使用。
5.2 监测与监视方面的差距
索马里监测、控制和监视（MCS）系统的机构能力仍然薄弱，原因包括缺乏训练有素的渔业检查员、渔业观察员、海岸警卫队人员和技术人员，以及资金不足。虽然索马里最近在国际援助下获得了一些巡逻船，但目前船队的规模不足以有效巡逻其约3,333公里的海岸线和广阔的专属经济区（EEZ）。自动识别系统（AIS）和船舶监测系统（VMS）的功能存在差异。AIS是一种海上安全系统，定期自动报告船只的名称、身份和位置。同时，在海上，VMS是一种渔业管理系统，定期向渔业管理机构报告船只的位置。改善VMS覆盖和卫星监视将有助于发现非法捕捞活动。不受管制的海上转运是一个主要问题，因为它使得非法捕获的鱼类能够在可追溯性有限的情况下进入国际市场。2023年第008号渔业法为索马里的渔业管理奠定了基础，但需要关于转运、检查和报告的进一步详细指导。此外，索马里缺乏全面的国家渔业观察员计划，使得核实渔获量、监测渔业法规遵守情况和执行法规变得困难。增加观察员存在和电子监测的结合将极大地推进渔业治理。
5.3 法律框架碎片化
索马里的渔业法律框架仍然非常薄弱，包括过时的国家法律、即将出台的新联邦法律以及相互冲突的地区法律。1985年第23号渔业法是主要的渔业法，是在渔业治理集中化时颁布的，在处理生态系统管理、跨国渔业犯罪、电子监测和IUU等现代问题方面存在不足。后来引入了联邦改革以推进现代渔业治理，但各联邦成员州的实施情况参差不齐。各地区在渔业规则和条例、许可和执法方面存在法律差异。这些不一致使得监管变得困难，并在发生违规时可能导致管辖权争议。法律碎片化最重要的影响之一是渔业犯罪证据收集和起诉过程缺乏统一性。船只被扣押后属于哪个司法管辖区是海上执法中的常见问题。对外国经营者的诉讼可能很复杂，多种法律体系可能影响案件，并且可能旷日持久，指控可能被撤销。此外，索马里没有专门的渔业法院，也没有受过良好培训的渔业犯罪检察官来处理复杂的渔业犯罪案件。这意味着许多侵权行为未得到调查，降低了威慑能力，并增加了进一步违规的可能性。继续努力协调联邦和州层面的法律法规对于确保一个可信和有效的渔业治理体系至关重要。
5.4 腐败与非法资金流动
腐败是索马里良好渔业管理面临的最普遍挑战之一。IUU捕捞带来的巨额利润为贿赂、监管腐败以及私营部门和公职人员之间的勾结创造了重要机会。缺乏机构监督和透明度使得渔业收入被挪用，并削弱了执法努力。越来越多的证据表明，IUU捕捞与更广泛的跨国有组织犯罪网络密切相关。非法捕捞经营者经常使用空壳公司来掩盖其业务所有权，并通过在多个司法管辖区注册公司来逃避监管。这种设置使得官员难以确定受益人并追究违法者的责任。与非法捕捞相关的金融交易通常通过非正规金融系统进行，传统金融控制工具难以监控。非法收入可能被用于其他非法活动，如走私、洗钱、贩运军火和贩运人口。腐败还通过发放假捕鱼许可证、伪造渔获文件和操纵船舶登记记录发生。在某些情况下，外国经营者通过与对海上渔业资源没有法律权限的地方当局的非正式安排获得了进入索马里水域的机会。这些行为对治理机构、国家的创收能力和机构的合法性产生了有害影响（见图3）。
6 当代管理策略
6.1 基于生态系统的治理
为适应海洋环境作为一个复杂且相互关联的社会生态系统，基于生态系统的渔业管理（EBFM）概念应运而生，将生态、经济和社会视角结合起来进行渔业管理。EBFM考虑生态系统相互作用、栖息地保护、生物多样性和气候变化，以帮助实现可持续渔业，而非传统的单一物种管理方法。EBFM可以通过采用先进的监测技术得到加强，但这需要大量的机构能力和财政投资，这对于索马里等脆弱国家可能很困难。然而，在澳大利亚、印度尼西亚和挪威等国家，使用合成孔径雷达（SAR）等技术已被证明可以检测到未传输自动识别系统（AIS）信号的“暗船”，这将有助于提高合规性和渔业执法。同样，电子监测（EM）系统可以加强渔获报告、合规性和透明度。然而，其成功实施依赖于明确的数据收集、隐私、合规和执法的法律框架。尽管索马里2023年第008号渔业法促进了渔业管理，但在许可的工业渔船实施EM之前，还需要进一步的立法。
6.2 社区共管
鉴于可执行的渔民数量有限，集中式的渔业治理不足以可持续地管理覆盖约3,300公里海岸线的索马里渔业。国际经验表明，如果当地社区参与政策制定过程数十年，渔业政策更有可能有效。因此，社区共管（CBCM）已成为一种有据可查的渔业治理模式，旨在提高渔业可持续性、合规性和对利益相关者的问责制。社区共管是一种治理系统，其中渔业管理由资源使用者、社区和政府共享。共管系统允许地方利益相关者参与管理措施的制定、实施和执行，而不是从集中的官僚结构强加法规。在索马里，鱼类洄游、迁徙时期、产卵地点和环境方面的传统生态知识在沿海社区尤为重要。手工渔民通常靠近水域，不断观察当地捕捞活动，因此处于独特的位置来检测和报告外国渔船的非法侵入。在共管安排中，可以在地区和市镇层面建立渔业管理委员会。这些委员会将有来自手工渔业协会、地方政府、妇女团体、渔业合作社和联邦渔业机构的成员。他们可能被要求执行以下任务：设定可持续的近海渔业捕捞限额；建立小规模渔民可以专属捕捞的区域；确保遵守渔业法规；报告可疑的IUU捕捞活动；参与海洋养护规划；仲裁当地渔业问题。共管系统的主要好处之一是提高监管合法性。渔民更容易接受他们帮助制定的规则，而不是强加的规则。参与式治理培养了“主人翁意识”和“问责制”，从而降低了执法成本并提高了合规率。社区参与也有助于减少贫困和维持社会稳定。渔业是许多索马里沿海社区生计和就业的主要来源，也是粮食安全的主要贡献者。共管系统通过在地方社区中分配经济利益，并通过给予他们对资源治理的直接利益来加强养护成果。渔民不再仅仅是政府法规的对象，他们也是保护海洋资源的利益相关者。但基于社区的治理并不能证明国家治理的缺失是合理的。当地社区有能力监测近海渔业，但缺乏资源、技术和法律权力来处理发生在离岸较远的工业规模IUU捕捞。因此，有效的共管需要联邦机构的额外支持，包括政策、执法工具和科学研究计划。社区共管在索马里是连接当地资源使用者与国家治理机构的重要工具，并增强了对非法捕捞和环境退化的抵御能力。
6.3 技术监视解决方案
海上监视和执法能力有限是索马里有效渔业治理面临的最重要挑战之一。传统的海上监测机制依赖于海军巡逻行动、海岸警卫队行动和现场检查。然而，这对于预算和机构能力有限的脆弱国家来说成本高昂，且不一定可行。因此，索马里越来越需要依赖能够以相对较低的运营成本监测广阔海域的先进技术监视系统。最近的技术创新已经改变了渔业监测方式，基于卫星的系统、人工智能（AI）、船舶跟踪和电子监测技术协同工作，创建了全面的监测网络。多层面技术监视框架包括：合成孔径雷达（SAR）是检测非法渔船最有效的技术之一。与传统光学卫星图像不同，SAR可以穿透云层传输数据，并且昼夜工作。最重要的是，SAR可以识别船只的物理位置，即使它们没有传输AIS消息。SAR用于索马里将能够检测EEZ内的“暗船”，并通过与报告的AIS位置进行比较来核实船只位置。这将显著降低非法经营者逃避检测和跟踪的能力。预测性人工智能（AI）分析：基于机器学习和大数据分析进展的预测性渔业监测。AI算法分析大量的卫星跟踪数据，以自动检测可疑的海上活动，如Global Fishing Watch等平台所做的那样。这些系统可以识别通常与IUU捕捞相关的行为偏差，例如：长时间徘徊；异常船只移动；进入敏感区域；船只之间的可疑接触；海上转运作业。自动检测可以有效地减轻人类分析师的负担，并提高对广阔海域的监视效率。电子监测（EM）系统是另一种问责措施，因为它们直接从渔船收集可验证的数据。通常，现代EM系统将包括：防篡改摄像机；跟踪设备；渔获传感器；数字日志；自动称重系统。这些技术提供了捕捞作业、渔获量、位置和物种组成的连续记录。EM系统提供了独立可验证的合规证据，这是纸质日志无法实现的，因为纸质日志可能被操纵和少报。在索马里所有许可的工业渔船上安装EM将大大提高报告实际渔获量的能力，加强配额管理的有效性，并提高整个渔业供应链的透明度。将EM数据与卫星监视和AI分析相结合，将建立一个能够识别和威慑非法捕捞的全面监测、控制和监视（MCS）系统。这些技术进步为索马里提供了一种负担得起的方式来执行其海洋法律法规，并显著提升其EEZ内的海上领域意识和执法能力（见表3）。
7 理论讨论与反驳论点
脆弱和受冲突影响国家的海洋资源治理已成为一个关键研究领域，因为IUU捕捞威胁着海洋生物多样性、粮食安全、沿海生计和国家经济。在治理体系薄弱的国家，IUU捕捞既是一个环境问题，也是一个治理和安全问题，破坏了可持续发展。文献中两大主要理论流派试图解决这些问题：国家中心安全化范式和分权共管范式。这两种方法都旨在改善渔业治理，但它们对机构权威、执法、社区参与和资源管理做出了不同的假设。索马里提供了一个有趣的案例研究，因为它具有许多治理失败和社区韧性的元素。自1991年中央政府垮台以来，制度解体、执行渔业法规的能力薄弱以及索马里联邦政府（FGS）和联邦成员州（FMS）之间的管辖权重叠都削弱了渔业治理。然而，许多沿海社区继续维持习惯制度、地方生态知识和传统捕捞方式，以管理近海渔业。这强调了需要多部门应对IUU捕捞挑战的多面性，也表明基于社区的治理不是唯一有效的解决方案。
7.1 国家中心安全化范式
安全化范式将IUU捕捞视为国家安全、经济发展和主权问题。从这个角度来看，渔业治理依赖于强大的国家机构，能够对海洋资源行使控制权，执行渔业法律，并维护EEZ内的国家管辖权。国际法律文书赋予沿海国在其EEZ内养护和管理海洋生物资源的关键作用。这种方法的支持者认为，索马里需要通过扩大索马里海岸警卫队和海军，增加更多船只，部署新的渔业检查船和艇，改善司法监督和执法工作，并投资于现代监测技术，如船舶监测系统（VMS）、卫星监视、沿海雷达和电子监测，来加强海上治理机构的能力。这些措施将增强该国发现、调查和起诉非法捕捞活动的能力，并提高对国家渔业法律和国际法律义务的遵守。安全化方法的另一个同样重要的方面是区域和国际层面的合作。加强与西印度洋国际海军行动（如欧盟海军部队（EU NAVFOR）、联合海上力量（CMF）以及各种区域海上安全计划）的合作与协调，可以改善信息共享、联合海上巡逻、情报交流、能力发展和针对IUU捕捞作业及过境该区域渔船的协调行动。这种合作将大大增强索马里EEZ的监测和保护能力，并提升该区域的海洋领域意识，从而减少非法渔船的存在。尽管存在这些好处，但安全化范式因忽视非法捕捞的社会、经济和政治驱动因素，以及过度关注军事和执法回应而受到批评。政治生态学家认为，治理不善、腐败、失业和生计受限是导致IUU捕捞的重要结构性因素，不能仅通过改善海上安全来解决。因此，需要实施更全面的治理改革和社会经济发展行动来补充执法行动。
7.2 分权共管范式
另一方面，分权共管范式侧重于政府机构和当地社区之间的共享治理。该方法基于公共池塘资源理论和社区自然资源管理原则，该原则认为，当资源使用者参与实际决策和执法时，可持续渔业管理效果更好。索马里沿海社区拥有丰富的传统生态知识，涉及鱼类洄游、产卵季节、渔场和当地海洋生态系统。他们总是在靠近海岸线的水域，能够检测非法捕捞，并可以帮助进行渔业监测。因此，纳入社区参与可以提高合规性、当地对渔业法规的接受度、渔业执法的成本效益以及渔业养护的合法性。但分权治理也有一些缺点。社区机构通常缺乏财政资源、法律权力、监视技术或运营能力来跟踪离岸较远的工业渔船。在现代渔业中，IUU渔业通常使用技术先进的远洋捕捞船队，这些船队可以在离岸数百海里处作业，并配备先进的导航、通信和探鱼技术。因此，基于社区的管理不是规范工业渔业或实施国际渔业协定的有效手段。
7.3 走向混合治理模式
分析表明，无论是安全化范式还是分权共管方法，都不足以单独解决索马里渔业的治理问题。相反，结合两者优点的混合治理模式是最实用和可持续的解决方案。在这种情况下，联邦政府将对近海渔业管理、海上监视、国际渔业协定、工业渔业许可和EEZ执法承担主要责任。渔业管理、许可和收入分享将根据国家立法在联邦成员州之间进行协调。沿海社区将参与地方层面的共管机构，监测近海渔业，报告任何非法活动并协助养护活动。需要一种混合方法，结合基于生态系统的渔业管理、最新的监测、控制和监视（MCS）技术、电子监测系统、反腐败措施以及通过印度洋金枪鱼委员会（IOTC）和邻近沿海国加强区域合作。通过整合有效的国家机构、有意义的社区参与和现代监视技术，索马里可以加强法规遵从性，改善渔业治理，保护海洋生物多样性，并促进其海洋资源的可持续利用。总体证据表明，索马里渔业的可持续治理不在于集权或分权，而在于两者之间取得平衡，并建立一个能够解决IUU的法律、生态、经济和社会方面的连贯制度框架。
8 结论
本研究还表明，索马里联邦政府和联邦成员州之间的机构协调问题、薄弱的监测、控制和监视（MCS）系统、不充分的法律框架以及腐败（如贿赂、欺诈性许可、非法资金流动和其他与渔业相关的金融犯罪）继续阻碍着渔业法规的实施和执行。解决这些治理问题需要加强机构协调、透明度和问责制；法律协调统一；并投资于海上监视和执法能力。
