解读非争议：葡萄牙可再生能源项目的制度性认知与参与动态

《Global Environmental Change》：Interpreting non-contestation: Institutional understandings of renewable energy projects and participation dynamics in Portugal

　　

摘要
地方决策者在塑造可再生能源项目的治理方式中发挥着核心作用，然而，他们对公众态度的解读往往依赖于有限的参与形式。本研究考察了葡萄牙的市政委员会、堂区委员会和公共土地委员会如何理解和管理风力及太阳能开发项目，重点关注参与、制度摩擦和能源正义。基于对四个市政委员会、十七个堂区委员会和四个公共土地委员会的半结构化访谈，研究发现，对可再生能源（RES）的支持主要以经济术语框架呈现。决策权仍然集中在正式机构手中，而公众参与极少，且经常被视为不必要。这种有限的参与被地方行为者正常化，并由制度摩擦强化，包括参与授权不明确、行政能力低下和路径依赖的惯例，这些摩擦限制了更具包容性的参与。在这种背景下，缺乏争议经常被制度行为者解读为接受，即使它是受结构性约束而非有意义的同意所塑造。结果表明，非争议性是评估社会接受度或程序正义的必要条件，但并非充分条件。普遍模式反映了治理安排，其中分配利益优先于参与权利。研究强调了政策的必要性，即明确参与要求，加强行政能力，并将透明度和审议嵌入可再生能源项目的治理中。

引言
全球能源转型——由《巴黎协定》和可持续发展目标等国际承诺推动——已将可再生能源（RES）置于气候减缓战略的中心。在欧洲，2024 年可再生能源占总电力消耗的 47.5%，较 2023 年的 45.4% 有所上升，这主要得益于风能（38.0%）、水电（26.4%）和太阳能（23.4%）（Eurostat，2026）。葡萄牙遵循这一轨迹：2025 年，可再生能源占电力消耗的 68%（REN，2026）。鉴于该国强劲的风能和太阳能潜力及其 2050 年碳中和目标，可再生能源投资带来的影响超出了减排范畴（De Oliveira 等，2024；Robaina 等，2025a），影响着电价（Robaina 等，2025b）、住房（Robaina 等，2026）、劳动力市场（Hayaka 等，2025）、人口健康（Ramalho 等，2025）、财政指标（Hayaka 等，2024）和能源安全（López-Maciel 等，2024）。然而，仅技术可行性并不能保证成功部署。研究一致表明，公众态度、社区感知和参与治理塑造了项目结果（Batel，2018；Ellis 和 Ferraro，2016；Lima 等，2025；Rojas-Pe?a 等，2024；Zaharuddin 等，2025），且争议可能会显著阻碍发展（Susskind 等，2022）。

转型也为区域发展和评估经济影响及外部性创造了机会，这日益显得相关。国家层面的研究考察了利益相关者对技术替代品的意识（Ribeiro 等，2014）以及社区对利益和外部性的感知（Botelho 等，2017；Ferreira 等，2019）。与此同时，葡萄牙的可再生能源格局通过新的参与模式（如能源社区）和框架（如能源四重困境）而演变，该框架将能源正义与安全性、可持续性和可及性相结合（De Luca 等，2020）。这些转变需要重新关注地方视角和制度如何塑造可再生能源的部署。

社会接受度是一个多维且存在争议的概念。它不仅由公众态度塑造，也由政治、监管和制度动态塑造（Susskind 等，2022）。地方治理行为者——市政委员会、堂区委员会和公共土地委员会——在调解项目开发、解读社区反应以及塑造接受度被构建的条件方面发挥核心作用。因此，能源正义问题，特别是涉及利益和负担分配以及公众参与程度的问题，至关重要（De Luca 等，2020）。可再生能源基础设施可能影响地点的美学、文化和身份相关属性（De Salvo 等，2021），使地方参与不可或缺。居住在风力或太阳能农场附近的居民仍然是关键利益相关者，但制度行为者通常调解对其关切的解读和行动。

文献表明，接受度受情境因素（可见性、景观、地方身份）、制度因素（透明度、参与、程序和分配正义）以及社会文化因素（信任、环境价值观、能源素养）的影响（Costa Pinto 等，2021；Hogan，2024；Roddis 等，2020）。社区所有权和利益共享机制可以加强合法性（Hogan，2024；San Martin 等，2024），而缺乏有意义的参与可能引发抵抗、延误或取消（Pasqualetti，2011；San Martin 等，2024）。然而，尽管有这些广泛的工作，理论差距仍然存在。首先，制度通常被视为中立的容器，态度在其中展开（Bourdin，2026），忽视了其塑造接受度解读的积极作用。本研究认为，制度摩擦——能力有限、参与授权不明确和例行化的委托——直接塑造了参与的可能性和对接受度的制度解读。其次，尽管能源正义研究在程序正义理论化方面做出了重要贡献（Boateng，2025），但它未充分审查侵蚀程序正义的制度机制（Amosi 等，2025）。程序不正义通常归因于参与设计不佳（Shejale 等，2025）。然而，我们的发现表明，它嵌入在地方治理的运作中，其中模糊的框架和资源限制缩小了审议空间。第三，来自治理和制度主义文献的见解——路径依赖、行政能力和粘性治理安排——仍未充分整合到能源正义辩论中（Radtke，2025；Swarnakar 和 Singh，2022）。通过将这些动态与接受度联系起来，本研究表明，明显的支持可能反映的是受制约的治理环境所塑造的制度解读的非争议性，而非社区态度的直接证据。

综上所述，这些差距表明，广泛观察到的有限争议与最小参与并存的模式并非悖论，而是制度结果。治理安排可能压制争议并限制有意义的参与，创造了缺乏争议被解读为接受的条件，即使程序正义仍然薄弱。将接受度重构为制度构建，将治理分析置于必要地位，以便理解可再生能源部署的民主质量，并设计能够支持更公正能源转型的模式。因此，缺乏设计良好的监管框架——这往往会产生不满并劝阻公众参与（De Luca 等，2020）——需要紧急关注。

因此，本文追求三个目标。第一，记录地方决策者如何解读和管理风能和太阳能项目，以及他们如何定义“参与”、“接受度”和“公平”。第二，确定塑造接受度解读的制度条件，展示不明确授权、有限的行政能力和例行化委托如何能将缺乏争议转化为预设的同意。第三，评估对能源正义的影响，认为对接受度的制度解读不是民主质量的可靠代理，并得出关于加强透明度、审议和行政能力的政策见解。

为了综合上述发展的理论论证，图 1 展示了指导本研究的理论框架。该框架提出，制度摩擦——包括不明确参与授权、有限的行政能力、碎片化权力、路径依赖的治理惯例和低能源素养——限制了有意义的公众参与机会。在这些条件下，缺乏争议可能被制度行为者解读为接受度的证据，产生了与薄弱的程序正义并存的被动或委托接受的形式。此外，程序正义的持续减少也可能促成制度摩擦的持续存在，创造了一个强化循环（见图 1）。在这方面，经历过程序不正义的当地社区可能会脱离或变得怀疑当地治理参与倡议（Gur?inait? 和 Barbrook-Johnson，2026），随着能源转型的推进，进一步延续和加剧制度摩擦。因此，该框架挑战了参与必然先于合法性和接受度的线性假设。相反，它强调了治理安排本身如何塑造可再生能源转型中接受度的表达和解读。

文章结构如下：第 2 节呈现文献综述；第 3 节详述方法论；第 4 节呈现关于无参与的接受度、制度障碍和能源素养的发现；第 5 节提供详细讨论；第 6 节以政策含义作为结论。

章节片段
社会接受度的概念与层次
可再生能源的社会接受度通常概念化为三个相互依存的维度（Ellis 和 Ferraro，2016）：社会政治、社区和市场。社会政治接受度表示对能源战略的广泛支持，受气候风险感知、制度信任以及对集体成本和收益的评估所告知。社区接受度涉及对项目的选址的当地反应，受空间邻近性、视觉外部性、地方依恋等因素塑造，且...

方法论
本研究采用定性研究设计，基于对参与可再生能源项目治理的地方制度行为者的面对面半结构化访谈。而非直接捕捉居民感知，研究聚焦于市政委员会、堂区委员会和公共土地委员会，其成员密切关注项目开发，在社区和开发商之间调解，并在地方决策中持有委托责任。半结构化

解读非争议：委托决策与制度摩擦
在访谈中，出现了一种一致的模式：地方制度行为者报告称可再生能源项目发展中的公众参与非常有限，然而他们经常将这种参与的缺失解读为无问题，并在许多情况下将其视为社区默许的迹象。只有一位受访者对风力或太阳能项目表达了强烈反对。然而重要的是，访谈并未提供广泛社会接受度的证据；相反，它们揭示了制度如何...

讨论
本研究的发现为参与、对接受度的制度解读以及能源正义之间的关系提供了细致的视角。尽管文献通常假设接受度源于知情和包容的过程（Devine-Wright，2011；Wüstenhagen 等，2007），我们的结果表明，接受度也可以通过委托权威、例行化的非参与和沉默的正常化来制度性地构建。这与...一致

结论与政策含义
本研究考察了地方制度行为者如何解读可再生能源发展，以及这些解读如何塑造对参与、接受度和能源正义的理解。基于对市政委员会、堂区委员会和公共土地委员会代表的 25 次访谈，分析将注意力从居民态度转移到了地方治理实践上，提供了在可再生能源为核心的背景下如何构建合法性的见解...

CRediT 作者贡献声明
Mónica Meireles：写作 – 原稿撰写，可视化，验证，监督，软件，资源，项目管理，方法论，调查，资金获取，形式分析，数据管理，概念化。Mara Madaleno：写作 – 原稿撰写，可视化，验证，监督，软件，资源，项目管理，方法论，调查，资金获取，形式分析，数据管理，概念化。Margarita Robaina：写作 – 原稿撰写，

资金
本研究得到通过葡萄牙资助机构 FCT – 科学与技术基金会（Funda??o para a Ciência e a Tecnologia）通过项目 PTDC/EGEECO/2621/2021 提供的国家资金的财政支持，以及由通过 FCT – 科学与技术基金会资助的 UID/04058 - 治理、竞争力与公共政策研究单元提供资金。

利益冲突声明
作者声明他们没有已知的竞争财务利益或个人关系，这些利益或关系可能影响本报告中描述的工作。

致谢
本研究得到通过葡萄牙资助机构 FCT – 科学与技术基金会（Funda??o para a Ciência e a Tecnologia）通过项目 PTDC/EGEECO/2621/2021 提供的国家资金的财政支持，以及由通过 FCT – 科学与技术基金会资助的 UID/04058 - 治理、竞争力与公共政策研究单元提供资金。

Mónica Meireles|Mara Madaleno|Margarita Robaina|Tiago Miguel|Fátima Lima|Edimar Ramalho
DEGEIT & GOVCOPP，阿维拉大学，圣地亚哥大学城，葡萄牙阿维拉 3810-193