连续性与非连续性：海底电信电缆与地缘政治

《International Journal of Critical Infrastructure Protection》：Continuities and Discontinuities: Subsea Telecommunications Cables and Geopolitics

　　

当今的海底电信电缆是全球数字经济的关键骨干，对国家安全和现代社会运转至关重要。尽管它们如今备受瞩目，但媒体和政府强调的许多有关其安全性和韧性的挑战并非新问题。本文认为，产业界和政府对海底电缆的关切深深植根于反复出现的问题，即使由此产生的补救行动有所不同。通过对三个相互依赖的核心问题——物理损坏、系统冗余和海图绘制——的分析，本文考察了从19世纪至今产业界和政府理解和管控海底电缆系统风险的连续性与非连续性，展示了对历史经验的重视如何能够——且应当——为产业实践和当代政策制定与决策提供信息。文章得出结论，在地缘政治紧张重新加剧的时代，持续的公私合作对于保护海底电缆基础设施至关重要，同时也承认，与过去一样，随着权威、责任和战略控制问题加剧，这种合作本身将日益政治化。本文通过纳入在海底电缆韧性讨论中受到有限关注的关于损坏、冗余和海图绘制的地缘政治维度的历史数据，为文献做出贡献。这种方法表明，历史理解本身可以构成一种实践性的韧性能力，所产生的见解对当代海底电缆政策具有重要启示。

论文解读：海底电信电缆的连续性与非连续性

海底电信电缆承载着全球超过95%的洲际语音和数据流量，是现代数字经济的关键基础设施。然而，当前围绕电缆安全与韧性的许多挑战并非新问题。研究人员Camino Kavanagh和Jonathan Winkler在《International Journal of Critical Infrastructure Protection》发表论文，通过对物理损坏、系统冗余和海图绘制这三个相互依赖的核心问题的历史分析，考察了从19世纪至今产业界和政府如何理解和管理海底电缆系统风险。文章指出，许多当代所谓“新挑战”实际上是长期存在的结构性问题的再现，理解这种连续性与非连续性，能够为当代政策决策提供历史依据。

文章首先回顾了海底电缆的发展背景：1850年英吉利海峡电缆和1858年跨大西洋电缆开启了第一代海底通信，1988年TAT-1光缆标志着现代光纤时代的开始，如今单条系统容量可达每秒352太比特。然而，电缆安全与地缘政治的纠缠却贯穿始终。研究人员认为，产业界在处理损坏、冗余和海图绘制方面表现出显著的连续性，而政府的关注则随国家安全认知、战略竞争和技术依赖的变化而起伏。文章结论强调，持续的公私合作对于保护海底电缆基础设施至关重要，但这类合作本身也会随着权威、责任和战略控制问题的加剧而日益政治化。

该研究主要采用历史分析方法，综合运用国际条约文本、行业会议记录、公司档案地图、政府文件和统计数据等，对19世纪中叶至21世纪的电缆损坏记录、冗余安排和海图绘制政策进行了纵向比较。研究还结合具体案例，如1929年大浅滩地震、1959年苏联拖网渔船事件、2022年“北溪”爆炸以及近期波罗的海系列事件，剖析了不同时期产业界与政府的应对逻辑。该研究没有传统意义上的样本队列，而是以历史事件和政策文本为分析对象。

研究结果部分围绕三个核心议题展开。在“损坏（Damage）”方面，研究表明电缆损坏的最常见原因——商业活动和自然事件——在历史上具有显著连续性。1884年《保护海底电报电缆公约》（Convention for the Protection of Submarine Telegraph Cables）谈判中，英国坚持该公约仅适用于和平时期，并保留交战方行动自由。冷战期间，苏联拖网渔船的频繁出现引发英美对蓄意破坏的担忧，但1959年“Novorossisk”号事件未能证明故意破坏。当前，波罗的海一系列锚拖事件（如2023年Newnew Polar Bear、2024年Yi Peng 3和Eagle S、2025年Vezhen）再次引发对蓄意破坏的猜测，但归因依然困难。研究人员指出，真正显著的非连续性体现在网络攻击等新威胁上，区分良性故障与恶意干扰变得尤为困难。

在“冗余（Redundancy）”方面，自19世纪末以来，产业界通过多路由、预安排转接协议、全球分布的修理船与备用仓库来确保业务连续性。英国政府早在1902年就追求“全红路线”（All Red Route），以确保帝国领土通过英国控制的电缆相连。冷战时期，美国因担心苏联干扰短波无线电，转而依赖同轴电缆（如TAT-1、TAT-2、TAT-3）提供战略冗余。今天，点对点网状架构和路由及登陆点地理多样性成为冗余设计的主流，政府也越来越多地将冗余要求纳入许可证和国家安全协议。研究人员认为，产业界的冗余考量以商业效率和网络性能为中心，而政府则更关注国家所有权、战略依赖和地缘政治安全。

在“海图绘制（Charting）”方面，是否在海图上标注电缆位置是一个持续百年的争议。19世纪，商业电缆公司主动绘制海图以提醒渔船避免拖网损坏。一战前，英国海军部出于安全原因拒绝标注电缆。冷战期间，电缆损害委员会（Cable Damage Committee, CDC，后更名为国际电缆保护委员会，International Cable Protection Committee, ICPC）经过权衡，最终允许在1950年代末将大部分电缆标注在海图上，以降低渔业和锚拖损坏风险。今天，电子航海图（Electronic Navigational Charts, ENC）取代纸质海图带来了新的网络安全和电磁脉冲风险。2022年“北溪”爆炸事件后，一些政府担心海图标注可能为恶意行为者提供瞄准信息，但ICPC坚持认为移除海图标注会损害电缆保护、海上安全和责任追究。

讨论部分指出，历史视角揭示了几个重要判断。第一，对基础设施的威胁性质基本连续，只有网络安全和所有权模式变化等少数例外。第二，产业界在韧性方法上总体连续，而政府部门在应对上呈现非连续性，导致反应式决策。第三，冗余解决方案历来需要技术、地理、金融、政治和外交因素的平衡。第四，政府与产业界都依赖国际合作与外交来推进利益。第五，历史知识的应用不均导致政府关注度起伏，限制地缘政治素养，使区分长期结构性挑战与真正新问题变得更加困难。结论部分强调，虽然当今电缆环境在范围和规模上迥异于过去，但损坏、冗余和海图绘制问题并不新鲜。历史理解本身就是一种实践性的韧性能力，能够帮助政府与产业界识别模式、避免重新发现旧教训、更有效地配置资源。新提出的解决方案往往不过是对被遗忘问题的传统解决方式。