环境监管与市政公共财政：来自巴西国家固体废物政策的实证分析

《Journal of Cleaner Production》：Environmental regulation and municipal public finances: Evidence from Brazil’s National Solid Waste Policy

　　**摘要**
本研究探讨了巴西国家固体废物政策（Política Nacional de Resíduos Sólidos – PNRS）对城市固体废物管理支出的影响。尽管此类环境指令在发展中国家中迅速普及，但关于其对地方政府财政影响的严谨因果证据仍然匮乏。利用2002-2019年间涵盖3292个市镇的国家卫生信息系统数据，我们采用差异-in-differences估计方法来解释市镇综合固体废物管理计划（ISWMPs）的逐步采用情况，这是地方政府遵守PNRS的法定要求。研究结果表明，PNRS的实施使市镇人均废物管理支出每年增加11.77巴西雷亚尔（2019年数值），相对对照组增加了9.3%。分析显示存在显著的区域差异，该政策在现有制度和财政能力较强的市镇中效果更为明显。十四项稳健性测试验证了我们的主要发现。然而，我们未找到健康状况改善（包括婴儿死亡率和因肠道感染住院率）的统计上可靠的证据。这些结果提供了PNRS合规成本的首个严谨因果证据，填补了目前文献中主要聚焦高收入国家废物管理成本而未探讨其发展中国家联邦制环境下财政效应的空白。

**引言**
城市固体废物管理是21世纪巴西市镇面临的最紧迫的环境和财政挑战之一。随着快速的城市化和人口增长，巴西每年产生约7900万吨固体废物，其中仅有59.5%得到了适当的环保处理（巴西公共清洁与特殊废物处理企业协会，2020年）。这一结构性缺陷带来了巨大的环境风险和财政压力，因为根据巴西联邦制度，市镇在废物收集和处置方面负有宪法责任。在行政能力和财政空间存在显著区域差异的背景下，确保适当的废物管理同时是对环境和社会财政的挑战。
2010年第12,305号联邦法律的颁布确立了巴西的国家固体废物政策（以下简称PNRS），标志着该国监管框架的根本性转变。PNRS要求市镇制定和实施综合固体废物管理计划（ISWMPs）。这项改革使市镇从以被动处置为主的模式转向了注重预防、减少、再利用、回收和环保最终处置的综合体系。尽管改革的环保目标明确，但其对地方政府的财政影响尚未得到充分研究。

然而，遵守这些要求给地方政府带来了不小的行政和财政负担。制定ISWMP需要技术专长、诊断研究和规划能力，而这往往是许多市镇所缺乏的，因此常常需要聘请外部顾问或参与跨市镇联合体。这些挑战在规模较小且财政紧张的市镇中尤为突出，导致全国范围内政策实施时间存在较大差异。
经济理论预测，环境法规通常会产生合规成本和调整成本，尤其是在实施的初期阶段（Portney, 1990; Jaffe et al., 2002）。在像巴西这样地方经济资源、制度能力和人口规模差异较大的分散化环境中，对法规要求的财政反应可能高度异质。尽管环境法规在发展中国家的重要性日益增加，但文献中仍存在三个关键空白：首先，有关国家废物法规对地方政府财政成本的可信因果估计几乎不存在；现有的证据要么是描述性的，要么仅限于高收入国家；其次，这类法规的逐步和异质性采用方式很少有适用于此类数据生成过程的估计方法，从而引发了对传统双向固定效应估计偏差的担忧；第三，尚不清楚这些改革引发的财政动员是否转化为可衡量的福利提升（如公共卫生改善）。本文在巴西国家固体废物政策的背景下探讨了这三个问题，提出了一个核心问题：PNRS的实施是否增加了市镇的固体废物管理支出，以及这些影响在不同市镇之间有何差异？

为了解决这个问题，我们研究了PNRS在市镇层面的实施（通过ISWMPs的采用来衡量）是否对市镇人均固体废物管理支出产生了因果影响。我们采用了Callaway和Sant’Anna（2021b, 2021a）提出的差异-in-differences估计方法，该方法特别适用于实施时间错配且不同采纳群体间处理效应可能存在异质性的情况。我们的识别策略利用了2002-2019年间巴西市镇ISWMP采纳时间的变化，数据来自国家卫生信息系统（Sistema Nacional de Informa??es sobre Saneamento - SNIS）。所有货币价值均根据国家消费品价格指数（índice Nacional de Pre?os ao Consumidor Amplo - IPCA）调整至2019年巴西雷亚尔，以确保跨时期可比性。最终的不平衡面板包含17,215个市镇-年份观测值，涵盖3292个市镇（1345个采纳ISWMP的市镇和1947个未采纳的市镇），时间跨度为2002-2019年，平均每个市镇有5.23个观测值。使用对处理时间异质性具有鲁棒性的差异-in-differences估计方法，我们发现ISWMP的采纳使市镇人均固体废物相关支出增加了11.77巴西雷亚尔（相对于对照组平均值增加了约9.3%）。

我们的发现表明，PNRS的实施使市镇人均废物管理支出每年增加11.77巴西雷亚尔（2019年数值），相对于对照组平均值增加了9.3%。动态分析显示，财政影响集中在采纳后的初期几年，这与前期合规成本的投入相符。我们还发现地区和市镇特征存在显著异质性，表明地方能力在调节政策效果中起着关键作用。通过分析婴儿死亡率和住院率等公共卫生指标，我们未发现健康的统计上可靠改善证据，尽管动态趋势与潜在的长期卫生收益方向一致。现有文献多为描述性统计或基于社会经济特征与废物管理绩效的横截面相关性研究（Guerrero et al., 2013; Marshall and Farahbakhsh, 2013）。针对国家环境法规的可靠因果评估——尤其是那些在分散式联邦制下由次级政府实施的法规——仍然十分稀缺。

**国际文献回顾**
国际文献主要关注高收入国家。欧洲的研究表明，在采用综合废物管理系统后，市镇运营支出显著增加，通常在实施初期增加15%至25%（Dijkgraaf and Gradus, 2013; Bel and Fageda, 2010）。然而，这些发现可能不适用于发展中国家，因为这些国家的财政限制、制度能力和政府间转移存在显著差异。在像巴西这样的大型且异质性强的联邦制国家中，监管法规可能产生不均衡的财政反应，对区域不平等和地方财政可持续性产生重要影响。

**本文贡献**
本文主要在三个方面为相关研究做出贡献：首先，它提供了首个针对大型发展中国家联邦制下全国性废物改革对市镇支出的因果评估；其次，通过应用Callaway和Sant’Anna（2021b, 2021a）提出的适用于逐步政策采纳的方法框架，克服了传统双向固定效应估计方法的局限性，并提供了动态和特定群体的处理效应；第三，通过记录不同地区、市镇规模、收入水平及采纳时间的差异，并探讨潜在的公共卫生外部性，我们全面评估了环境法规在地方层面的财政和社会影响。

**论文结构**
本文余下部分安排如下：第2节介绍巴西国家固体废物政策及其制度框架；第3节回顾相关文献；第4节描述数据来源和实证方法；第5节展示主要结果；第6节报告稳健性检验和额外分析；第7节讨论研究结果对环境法规和地方财政的更广泛影响；第8节进行总结。