加纳大塔马勒地区城市绿地治理中的机构关系：角色、互动及其对可持续管理的政策意义

《Land Use Policy》：Institutional relationships in urban green space governance in Greater Tamale, Ghana: Roles, interactions and policy implications for sustainable management

　　**摘要**
在快速城市化的非洲城市中，城市绿地（UGSs）日益受到治理体系薄弱和机构效率低下所带来的威胁。本研究探讨了正式和非正式制度安排如何影响加纳大塔马莱都市区的治理责任、部门间协调以及绿地管理。研究采用制度理论框架，通过定性案例研究方法，对Sagnarigu、Nyohini、Gumbeheni、Taha和Kukuo等选定社区进行了54次半结构化访谈、文献分析和实地观察。研究结果表明，塔马莱的绿地治理通过一种混合制度运作，该制度融合了法定规划框架和传统土地保有制度。传统权威（尤其是酋长）在土地分配和规划流程启动中起着重要作用，而国家机构主要负责监管监督。尽管这种安排有助于提升合法性和地方参与度，但也导致了权力模糊、责任不明确以及利益相关者之间协调不足的问题。机构内部的合作通常比地方政府与正式空间规划机构之间的合作更为紧密。研究还指出了关键的制度障碍，包括职责重叠、公众参与度有限以及规划和环境机构人员严重不足。具体而言，在研究期间，所需的五名规划官员中只有一名在岗，四名发展控制官员中也只有一名在岗。这些制度缺陷加之快速的城市化进程和日益加剧的土地利用压力，共同导致了绿地数量的减少。研究结论认为，加强协调、提高问责制、增加参与度以及提升机构能力对于实现可持续和包容性的绿地治理至关重要。

**1. 引言**
全球范围内，城市绿地正面临日益严峻的压力，因为快速城市化导致其覆盖范围和质量显著下降。最新数据显示，过去三十年里，城市绿地减少了15%至30%，主要原因在于土地被转为住宅、商业和基础设施用途（Seto等，2017年；?uri?和Lalatovi?，2023年）。预测显示，到2050年，全球城市土地扩张可能增加120%，进一步加剧 already 有限的绿地资源的紧张状况（Seto等，2017年；Kikstra等，2022年）。在撒哈拉以南非洲地区，这一问题尤为突出。该地区正经历全球最快的城市增长速度，许多城市的绿地覆盖率在过去几十年里下降了20%至50%（Munyati和Drummond，2020年；Cobbinah和Nyame，2021年）。以阿克拉、库马西和内罗毕为例，这些城市的研究显示，绿地受到人口增长、非正式扩张和土地使用控制体系薄弱等因素的冲击，导致绿地被侵占、碎片化并转化为建筑区（Amoako和Frimpong Boamah，2017年；Mensah等，2025年；Muhoza和Zhou，2024年）。尽管近年来关于撒哈拉以南非洲城市绿地的学术研究有所增多，但对其治理机制的理解仍存在很大空白。现有研究多关注生态功能或空间分布，通常依赖遥感技术和土地利用变化分析（Munyati和Drummond，2020年；Cobbinah和Nyame，2021年；Muhoza和Zhou，2024年）。这些方法虽然揭示了绿地减少的模式，但对支撑这些变化的制度过程和治理动态了解有限（Mensah等，2025年；Breed等，2024年）。特别是，负责城市土地管理的各个机构之间的关系、角色和互动尚未得到充分探讨，尤其是在快速城市化的次级城市中（Ahmed等，2025年；Szulczewska，2014年）。
制度理论为分析这些治理动态提供了有效的视角。它强调了正式和非正式规则、规范及组织安排在集体决策和政策结果形成中的作用（North，1990年；Scott，2013年；Acemoglu和Robinson，2019年）。在城市土地治理中，机构规定了行为者的互动方式、定义了责任，并影响土地分配和使用（Chimhowu，2019年；Pieterse等，2018年）。正式机构包括法定规划法规、环境政策和行政系统，而非正式机构则涵盖传统土地保有制度、社会规范以及超越正式监管框架的协商实践（Lwasa，2025年；Chimhowu，2019年）。在许多全球南方国家，这些系统相互作用形成了混合治理模式，从而决定了土地管理的结果（Mukwaya和Lwasa，2026年；Watson，2016年）。在加纳，法定规划机构与传统土地保有制度的并存凸显了这一制度视角的重要性。法定机构正式负责空间规划和环境监管，而传统权威对土地分配仍拥有较大控制权（Barry和Danso，2020年；Ubink和Quan，2008年）。这种二元性导致了复杂的治理动态，土地使用决策需在传统权威、地方政府和私人参与者之间协商决定（Cobbinah和Gaisie，2023年；Akaateba，2019年）。这种混合安排可能促进合作，但也可能引发冲突，具体取决于机构间的协调程度和问责机制（Ostrom，2009年；Scott，2013年；Chimhowu，2019年）。
在此背景下，研究机构关系对于理解绿地结果至关重要。将绿地减少仅仅视为城市扩张的副产品是不够的，制度视角揭示了治理结构、权力关系和机构间协调如何影响土地使用决策。通过分析关键机构的作用、互动和关系，有助于找出影响绿地保护的治理缺口和政策挑战。因此，本研究采用制度视角来探讨大塔马莱都市区的绿地治理机制，重点关注两个问题：正式和非正式制度安排如何影响行为者的责任和部门间协调，以及哪些制度障碍阻碍了有效的规划、保护和管理工作。由此，本研究为全球南方快速城市化城市的可持续城市土地治理提供了有益的思考。

**2. 文献综述**
**2.1. 制度理论（IT）**
制度理论解释了治理体系如何受到正式和非正式制度的影响，这些制度指导决策和行为者行为。制度常被描述为“游戏规则”，它们塑造了社会、政治和经济互动（North，1990年；Scott，2013年）。这些制度包括法律、政策、法规等正式机构，以及习俗、传统和社会规范等非正式机构。它们共同影响土地的获取、管理和治理方式。在土地治理中，制度理论强调治理结果不仅受法定法规影响，还受机构环境的影响，尤其是在传统和法定制度共存的背景下。这种共存形成了混合治理体系，传统权威、当地社区和国家机构同时影响土地管理和决策（Cleaver，2017年）。该理论有助于理解多个机构间的互动如何影响治理效果。当机构职责重叠、协调不足或责任不清时，可能导致机构碎片化。碎片化常常导致决策冲突、法规执行不力、职责重复和土地管理不善（Peters，2018年；Biermann等，2020年）。在城市土地治理中，制度碎片化会损害可持续规划，削弱绿地保护和管理。因此，制度理论为通过分析正式和非正式机构之间的关系、规则和权力动态来研究土地治理提供了有用框架。

**2.2. 城市土地和绿地治理中的机构碎片化**
机构碎片化被认为是城市土地和绿地治理的主要挑战，尤其是在多个机构影响土地使用决策的快速城市化城市中。当权力、责任和决策权分散在具有重叠或协调不良的机构之间时，就会产生碎片化。在许多城市环境中，规划机构、土地管理机构、环境监管机构和传统机构独立运作，导致土地使用决策冲突、政策执行不一致和环境治理薄弱（Peters，2018年；Biermann等，2020年）。这种制度复杂性对绿地保护和管理产生了深远影响，绿地常常成为与住宅、商业和基础设施发展竞争的资源。国际研究表明，碎片化治理通过限制机构学习、延迟决策和削弱城市在城市化压力下的生态资产保护能力，进一步加剧了这一问题（Esen等，2026年；Karadeniz等，2026年）。制度理论将碎片化归因于负责土地分配、空间规划和环境管理的正式和非正式机构之间的协调不足。尽管这些机构追求互补目标，但他们通常在不同的行政、政治和法律体系中运作，导致规划政策和实际土地使用实践之间存在矛盾（Frantzeskaki等，2020年）。最近的空间规划进展强调，可持续土地治理需要基于证据的决策支持的综合性制度安排，而非孤立的部门性方法。例如，Esen等（2026年）指出，将基于规则的治理与地理空间决策支持系统相结合可以提高机构协调性和土地使用分区的透明度；Adiguzel等（2026年）认为，综合空间规划框架有助于政府协调相互冲突的发展目标，促进长期的环境可持续性。
非洲城市的实证研究一致表明，快速城市化、规划法规执行不力和机构利益竞争导致城市土地治理碎片化。来自阿克拉、库马西、拉各斯、内罗毕和达累斯萨拉姆等城市的研究显示，由于机构职责重叠和协调不足，绿地越来越多地被转为住宅、商业和基础设施用途（Boamah和Amoako，2020年；Cobbinah和Nyame，2021年；Mensah等，2025年）。库马西的研究还指出，部门间协作薄弱、职责重叠和社区参与度有限是有效绿地治理的重大障碍（Akaateba等，2025年）。在欧洲和亚洲，类似的挑战也存在，即使有全面的规划立法，碎片化的制度安排仍阻碍了绿色基础设施的保护（Karadeniz等，2026年）。然而，现有研究大多关注碎片化的后果，较少关注其产生的制度过程，尤其是在混合治理体系中。
这种挑战在具有混合治理的城市中更为明显，其中传统和法定机构共存（Akaateba等，2021年）。在撒哈拉以南非洲的许多地区，传统权威继续控制着大量城市和城郊土地，而法定机构通过正式规划法规进行土地管理。尽管先前的研究指出这种共存常导致权力重叠、土地管理不一致和传统土地分配与法定规划体系之间的紧张关系（Abdul-Hamid等，2023年；Boamah和Amoako，2020年；Cleaver，2017年），但制度混合性往往仅被作为描述性特征。最新国际研究表明，治理效果取决于将不同权力来源整合到连贯规划体系中的协调机制的质量（Esen等，2026年）。这一视角在非洲城市尤为重要，因为传统合法性和法定权威必须在同一治理框架中共存。
基于这些见解，本研究将制度混合性、碎片化和绿地管理整合到一个分析框架中。它不是将碎片化视为单纯的行政缺陷，而是将其视为传统权威、法定机构、政治行为者和当地社区互动的结果。这些互动影响了协调、问责制、规划和执行、土地分配以及利益相关者参与，最终决定了绿地的存续或减少。这一视角与最近的学术研究一致，即可持续土地管理需要环境管理、空间规划和土地管理之间的机构整合（Adiguzel等，2026年；Karadeniz等，2026年）。

**2.3. 制度碎片化对问责制和监管执行的影响**
机构碎片化还会削弱问责制和监管执行。当多个机构在没有明确职责或有效协调机制的情况下共享责任时，保护绿地的责任变得模糊，为政治干预、非正式土地交易和精英俘获提供了机会（Carlisle和Gruby，2019年）。来自非洲城市的证据表明，尽管有保护绿地的规划法规，但由于机构问责制薄弱，公共绿地仍被转用于其他用途（Agyemang等，2017年）。Karadeniz等（2026年）认为，当生态系统服务未被充分纳入机构决策时，可持续的空间规划会受到影响，导致短期发展优先事项凌驾于长期生态可持续性之上。虽然多机构治理可以提高灵活性、适应性和分散决策，但这些好处取决于有效的协调、明确的职责划分和信息共享及冲突解决机制。Esen等（2026年）指出，将空间分析与协作治理相结合可以提升机构协调性和环境决策；Adiguzel等（2026年）主张综合治理体系应同时解决生态保护、经济发展和社会公平问题。因此，本研究认为，改善城市绿地治理不仅需要加强机构间的协调，还需要更深入地理解混合治理安排如何导致治理职能的碎片化。通过明确将机构混合性、碎片化与绿地结果联系起来，所提出的框架为理解和解决快速城市化的非洲城市及其他经历制度多元化和土地使用变化加速地区的绿地减少问题提供了全面的概念基础（见图1）。这种制度上的碎片化导致了任务重叠或矛盾、审批延迟以及监管漏洞，而这些漏洞经常被私人开发商和土地中间商等强势利益相关者所利用。在实际操作中，规划决策往往缺乏足够的环境影响评估，土地分配有时也不考虑已批准的空间发展规划或生态因素。这些协调上的不足削弱了旨在保护城市绿地的制度性保障。结果，绿地逐渐被重新分类、侵占或转换为其他用途，而监管力度却非常薄弱。一位官员这样解释了这一情况：“每个机构都按照自己的职责行事，缺乏有效的协调平台。等到一个机构发现某个开发项目时，土地可能已经被分配或建起来了。”（深入访谈：2025年12月20日）

研究中发现的协调失败反映了治理体系内部的深层结构性问题，而不仅仅是孤立的行政效率低下。制度理论认为，治理结果是由规范、准则和组织安排所塑造的，这些因素决定了各利益相关者之间的互动方式。当多个机构拥有重叠的职责但协调机制薄弱时，治理体系就会变得碎片化，从而降低监管效果。

进一步评估了参与绿地治理的关键机构的职责和主要功能（见表2）。该评估映射了法定机构、传统权威和社区层面行为者的角色，说明了它们如何在GTMA的城市治理体系内运作和互动。通过勾勒这些制度责任，评估突出了城市绿地管理所处的复杂治理环境。它还表明，职责重叠、协调不均衡以及权力层次不一如何影响决策过程，最终影响保护和维护城市绿地的有效性。

**表2. 绿地治理中各机构的职责和主要功能**

| 机构 | 核心职责 | 在绿地治理中的角色 |
|------------|-------------------------------------------------------------|------------------------------------------------------------------------------------------------------------|
| 大都会规划部（MPD） | 制定空间规划、分区和土地使用框架 | 确定绿地位置并设定规划和分区标准 |
| 土地管理局（LAO） | 管理土地记录、分配和所有权 | 分配土地，包括可能被指定或从绿地转换的土地askets |
| 环境保护局（EPA） | 执行环境法规和影响评估 | 审查并监管影响绿地的发展项目 |
| 发展控制单元（DCU） | 监控合规情况 | 确保开发项目符合批准计划，防止非法侵占 |
| 林业与公园部门（FPU） | 保护城市森林和公园 | 实施城市绿化计划 |
| 传统权威（酋长、长者、土地所有者） | 作为传统土地的监护人，控制土地使用 | 在传统所有权下影响绿地的保护或转换 |
| 传统土地秘书处（CLS） | 管理传统土地交易记录 | 调解土地分配过程，保护或破坏已指定的绿地 |
| 社区领导和意见领袖 | 代表当地利益和传统习俗 | 动员社区支持绿地保护或推动非正式土地用途变更 |

研究还进行了跨机构分析，以评估参与城市绿地治理的各机构之间的互动质量（见表3）。机构互动评分是通过迭代编码和分析改进过程得出的，这一过程基于定性研究方法，强调持续比较和归纳性分类的发展。评分并非预先设定，而是通过与数据的多次互动逐步形成的，确保数值表示基于实证证据而非主观判断。

**表3. 机构间协调质量的综合评分**

| 机构对 | 协调质量 | 共享信息 | 联合执法 | 总分 |
|------------|---------------------------------------------------------|------------------------------------------------|---------------------------------------------------------|------------------------------------------------------------|
| MPD ? LAO | 1 | 1 | 1 | 1.0 |
| MPD ? EPA | 2 | 1 | 2 | 1.75 |
| MPD ? DCU | 3 | 2 | 2 | 2.5 |
| LAO ? 传统权威 | 3 | 3 | 2 | 2.75 |
| 传统权威 ? CLS | 3 | 3 | 3 | 3.0 |
| CLS ? MPD | 1 | 1 | 1 | 1.0 |
| EPA ? DCU | 3 | 3 | 3 | 3.0 |
| DCU ? FPU | 3 | 3 | 3 | 3.0 |
| FPU ? 社区领袖 | 2 | 2 | 1 | 1.75 |

评估过程首先对访谈记录、现场笔记和文件资料进行了第一轮开放式编码。在这一阶段，识别出与机构间关系相关的文本段落，并用“协调薄弱”、“无合作”、“偶有信息共享”、“联合行动”和“规划一致”等描述性代码进行编码。这些初始代码捕捉了利益相关者的多样化经验和看法，而无需预设具体类别。随后进行第二轮编码，将相关代码归纳为与机构间互动四个维度（协调质量、信息共享、联合执法和规划一致）相对应的分析类别。这一阶段揭示了不同机构间关系的模式，便于比较各方描述。例如，“罕见互动”、“缺乏沟通”和“独立行动”等表述被整合为一个代表协调薄弱的类别。

然后进入迭代比较阶段，反复审查数据以评估不同利益相关者叙述之间的一致性和差异。将每个机构对内的数据（如大都会物理规划部与环境保护局）与其他利益相关者和文件来源的证据进行对比。当发现矛盾时，重新审查访谈记录并补充证据以确定主导模式。这种迭代三角验证确保分析结果反映了对机构关系的平衡解读，而不偏向任何单一受访者或机构的观点。

接着使用定性评分框架将编码数据转换为序数分数。每个机构对在四个维度（协调质量、信息共享、联合执法和规划一致）上进行评估，使用从非常弱到非常强的预设描述符。评分依据明确的编码标准和来自多个数据来源的证据权重，而非随意的数值判断。

为了提高机构互动评分的可靠性，采用了定性研究中常使用的几种策略：首先，评分基于数据三角验证，结合访谈、现场观察和文件审查多方面的证据；其次，通过反复比较不同受访者和机构中的共同主题来确保评分反映重复出现的模式；第三，明确定义的分析维度和一致的评分标准提升了评估的可靠性；最后，将评分结果与其对应的定性叙述结合，使数值能够作为潜在证据的分析总结。

尽管如此，评分过程仍不可避免地带有解释性主观性，因为定性编码需要研究者对复杂机构关系进行分类和综合。虽然结构化编码框架和迭代验证程序减少了主观性，但评分应被视为机构间互动相对强度的指标，而非精确的定量估计。它们旨在促进机构间的系统比较，识别合作、协调和碎片化的总体模式，同时基于研究过程中生成的定性证据。

**表3** 显示，GTMA中城市绿地治理的机构协调总体上处于较弱到中等水平，反映出显著的治理碎片化。发展控制单元（DCU）与林业与公园部门（FPU）之间的协调最为紧密（3.00），表明在规划、信息共享和执法方面存在相对有效的合作，这得益于它们互补的法定职责。土地管理局（LAO）与传统权威之间的协调也较为良好（2.75），表明在土地管理方面有定期的互动和信息交流；不过在联合执法方面表现较弱，说明合作主要限于土地分配而非绿地保护。大都会规划部（MPD）与环境保护局（EPA）之间的协调较弱（1.75），特别是在联合执法方面，反映出环境考虑在规划和发展控制中的整合度较低。传统土地秘书处（CLS）与MPD之间的协调最为薄弱（1.00），几乎没有沟通、信息共享或规划协调的证据，表明传统土地管理机制与法定规划体系之间存在明显脱节。

总体而言，机构间协调薄弱，特别是传统权威与法定机构之间的协调不足，阻碍了有效的绿地治理，导致GTMA地区的土地利用变化失控和绿地减少（见图4）。加强正式协调机制、信息共享和联合执法对于改善城市环境治理至关重要。

**图4. 2017–2025年间大塔马莱地区的土地利用/土地覆盖变化**（数据来源：土地使用和空间规划局，2026年）

GTMA中城市绿地的有效治理受制于复杂的制度环境，这一环境受到多重相互交织的挑战影响。研究指出了几个关键问题：政治干预和影响、财政和资源限制、合法性和公众信任问题、协调和职责重叠以及城市化压力和竞争性土地使用。这些问题共同决定了绿地的规划、管理和保护方式，并限制了执法能力，削弱了机构间的合作，限制了长期的保护工作。

**4.3.1 政治干预和影响**
政治干预和影响是所有研究区域绿地治理效率的关键因素。受访者普遍指出，与土地使用控制和绿地保护相关的执法活动会随着选举周期的变化而波动。候选期内，诸如停止侵占、发布停工通知或拆除指定绿地内的非法结构等监管行动常被推迟、暂停或选择性执行。这种模式在如Gumbehene、Kukuo和Nyohini等城市社区以及Taha和Sagnarigu等城郊地区尤为明显，这些地区的政治竞争尤为激烈。参与者表示，政治力量经常正式或非正式地干预，以在选举期间避免严格执行相关措施，以维持公众支持。一位受访者解释说：“当选期间，我们被告知要减缓执法力度。因为这可能会影响选民的支持。”（深入访谈，2025年12月20日）

政治影响还体现在短期土地利用考虑如何塑造政策和开发优先事项上。Taha、Nyohini和Kukuo的受访者指出，政治领导层倾向于优先考虑道路、市场、住房或商业设施等项目，因为这些项目能产生立竿见影的效果，而忽视了绿地保护。在某些情况下，绿地被重新规划或被非正式批准用于开发，因为它们被认为“未被利用”或政治价值较低。一位社区领袖表示：“绿地无法快速带来实际收益，因此政客更倾向于推动能立即看到成效的项目。”

政治领导层的更迭也会影响绿地保护的连续性。Gumbehene和Nyohini的受访者指出，政治过渡后之前批准的空间规划和分区规定经常被忽视或推翻，削弱了制度的一致性。这种重复的模式强化了居民的观点，即绿地法规具有可协商性，受政治裁量权影响而非严格执行的规则。

**4.3.2 协调和职责重叠**
负责绿地保护、土地使用监管和环境保护的机构间合作普遍薄弱。尽管多个机构在法律上被赋予管理绿地治理的职责，但协调机制有限、非正式或执行不一致。在Gumbehene、Kukuo和Nyohini等城市社区，规划决策、土地分配和执法行为通常由不同机构独立进行，信息共享极少。这导致一个机构分配或批准的土地与另一个机构的分区规定或环境指南发生冲突。一位受访者解释道：“每个机构都按自己的职责行事，但没有强有力的协调机制。一个机构批准后，另一个机构试图执法，从而引发矛盾。”（深入访谈，2025年12月20日）

Taha和Sagnarigu也报告了类似的协调问题，当地机构与传统土地权威之间的合作薄弱，导致绿地保护存在空白，尤其是在土地分配和转换过程中。某些情况下，传统土地分配未参照已批准的地方规划进行。机构职责的冲突进一步加剧了协调困难。受访者对哪些机构应承担特定绿地职能（如监测、执法和维护、社区参与）存在不确定性。规划部门、环境卫生单位和土地管理官员之间的职能重叠经常导致响应延迟或不作为，因为各机构相互推卸责任。在Sagnarigu和Taha等城郊地区，这种职能重叠尤为明显，因为新开发地区的机构边界变得更加模糊。受访者指出，缺乏明确的跨机构合作指导方针使得对绿地的侵占行为得以持续。这些社区的居民还观察到，开发商和土地使用者经常利用机构间的分歧或延误来合法化非正式的土地转换行为。

4.3.3. 合法性和公众信任
在所有五个研究区域，与机构合法性和公众信任相关的问题都被一致报告为有效管理城市绿地的重大障碍。受访者表示，土地使用法规和绿地保护措施的执行普遍存在选择性且不统一，这加剧了公众对地方政府的怀疑。无论是城市内部还是城郊社区的居民，都报告了类似的违规现象。在Gumbehene和Nyohini，居民提到未经授权的开发活动可以在绿地内或附近进行而无需受到惩罚；而较小或影响力较小的行为者却会受到执法行动的制裁。这种规则执行的不公平性削弱了人们对规划和执法机构的信任。

第四个方面的合法性问题涉及决策过程中的透明度和包容性缺失。在所有五个社区，受访者普遍表示，他们很难获得有关绿地指定、管理或重新分配的信息。影响绿地的决策往往是在没有与居民、社区领袖或用户群体协商的情况下做出的。在Sagnarigu和Taha等城郊地区，这种情况尤为突出，因为快速的土地交易和规划审批几乎是在没有社区参与的情况下进行的。一位社区领袖解释说：“我们往往在决策做出后才知道，等到我们得到信息时，开发活动已经开始了，执法部门也只是袖手旁观。”

研究结果表明，选择性执法和有限的透明度削弱了整个大Tamale地区绿色空间治理的合法性和公众信任。这些合法性问题降低了人们的遵从度，破坏了社区的合作，使得城市绿地持续面临脆弱性。

4.3.4. 财政和资源限制
财政和资源限制成为城市绿地规划、管理和保护的重要制度性障碍。来自城市部门和社区机构的受访者一致指出，环境管理和绿地保护的预算分配不足。用于常规监测、维护、执法行动和社区参与的资金要么不足，要么完全缺失。在Taha和Sagnarigu等城郊社区，这种资金短缺尤为明显，由于土地快速扩张，监控需求增加，但预算却没有相应增加，导致现场执法力量薄弱，对侵占行为的响应延迟。在城市内部的Gumbehene、Kukuo和Nyohini，资金短缺也限制了维护工作，使得现有绿地的质量逐渐下降，居民对其价值的认可度降低。

除了资金限制外，还存在人员能力不足的问题。负责规划、土地管理和环境管理的当地机构普遍人手不足，合格的技术人员进行巡查、执法和技术规划的工作人员数量有限。一位规划官员表示：“我们的工作人员不足以覆盖所有区域，一名官员可能要负责多个社区，因此执法行动难以持续进行。”

为了确认物理规划与发展控制部门的人员配备情况，对Tamale大都会议会进行了人员分析（见表4）。选择这些部门进行人员分析是因为它们是负责大Tamale大都会地区土地使用规划、分区管理和开发活动监管的核心法定机构。它们的职责使它们处于保护指定绿地的前线。受访者不断报告执法不力、干预延迟和土地非法转换的问题，这直接反映了这些部门存在的问题。人员分析为评估机构能力不足提供了实证基础。

表4显示，负责城市土地使用和绿地管理的法定机构存在严重的人员短缺。在关键的技术和规划类别中，所需的24个职位中只有8个到位，剩下16个空缺。其中，物理规划人员短缺最为严重，所需人数的不到四分之一。因此，法定治理更多是被动响应而非主动预防，日常监测、早期干预和执法的能力有限。一位环境官员指出：“理论上绿地是受保护的，但实际上我们在开发开始后才采取行动。”

能力限制还影响了后勤资源，包括车辆、燃料、设备和基本工具。由于缺乏官方车辆或运输资金，官员难以到达绿地现场，尤其是在Taha和Kukuo等扩张迅速的地区。这些限制降低了机构对违法行为的威慑力。一位受访者说：“即使我们知道绿地正在被侵占，我们也缺乏定期到达现场的物流支持。”

4.3.5. 城市化压力和竞争性土地用途
快速的城市化和土地使用的竞争成为影响各研究地区绿色空间治理的主要制度性障碍。受访者普遍指出，人口增长、土地价值上升以及对住宅和商业开发的需求增加给绿地带来了压力，导致侵占或转换。规划官员承认，在实际操作中，机构决策经常受到即时开发需求的影响，而不仅仅是严格遵守土地使用计划。2017至2025年的大Tamale土地使用和土地覆盖变化分析进一步印证了这一点。地图显示，这一时期土地发生了显著的空间变化，主要是由快速城市化和人口增长驱动的。建筑用地面积大幅扩张，而草地和森林覆盖面积显著减少。

总体而言，两年间的maped面积保持在约844.63平方公里不变，便于各土地使用类别之间的直接比较。尽管如此，草地仍然是主导土地覆盖类型，但其空间范围随着城市发展的加剧而显著减少。建筑用地面积从2017年的172.79平方公里（20.46%）增加到2025年的311.89平方公里（36.93%），增加了约139.10平方公里。这种快速增长反映了大Tamale城市化进程的加速。城市扩张从Tamale市中心向外蔓延到周边城郊社区，尤其是北部、西部和南部地区，呈现出低密度的外围扩展和以前开放景观向住宅和商业用途的转换。

草地覆盖面积大幅减少，从2017年的632.93平方公里（74.94%）下降到2025年的510.61平方公里（60.45%），减少了大约122.32平方公里。这种减少表明大Tamale的大部分自然开放空间和植被区域被转为城市用地。草地覆盖的减少对环境有重大影响，包括生态缓冲区的减弱、地表温度升高、碳储存能力下降以及洪水侵蚀和土壤流失风险的增加。森林覆盖面积也从2017年的27.43平方公里（3.25%）减少到2025年的11.08平方公里（1.31%），减少了近60%。森林斑块的碎片化加剧，主要集中在东部地区。这种减少反映了城市开发、薪柴采集、基础设施建设和农业活动的侵蚀。

此外，农业用地面积略有增加，但从整体上看变化不大，这可能意味着城郊地区的农业活动有所局部扩展或加强。水体和被淹没的植被覆盖面积基本保持稳定，表明水文特征相对稳定。跨案例分析：大Tamale都市区（GTMA）绿色空间减少的制度驱动因素

- **内城区社区（Nyohini、Gumbehene、Kukuo）**
- **城郊社区（Sagnarigu、Taha）**

**治理影响：**
- **绿色空间损失的主要形式：**
- 通过填充开发和城市稠密化，现有绿色空间逐渐退化和转化
- 由于城市扩张，未开发的绿色空间、农业用地和自然植被受到侵犯

**不同区域的管理方法：**
- 成熟的城市区域和扩大的城郊区域需要不同的管理方法

**主要土地使用压力：**
- 在有限的城市土地上，对住宅、商业和混合用途开发的需求很高
- 对新住宅地块和投机性土地开发的需求迅速增加

**城市增长是两种背景下绿色空间减少的主要驱动因素：**
- 在所有情况下，城市增长都是绿色空间减少的重要原因

**传统权威的作用：**
- 由于既定的城市发展模式和法定控制，传统权威的作用相对有限
- 通过传统的土地分配和销售，传统权威仍有显著影响
- 需要加强传统权威在规划过程中的整合

**法定规划机构的作用：**
- 专注于发展控制，但受到执法薄弱和资源有限的制约
- 规划往往在土地分配决定之后才进行，缺乏主动性

**加强规划能力对于有效保护绿色空间至关重要：**

**制度协调方面的挑战：**
- 规划机构和环保机构之间的合作薄弱，导致现有绿色空间保护不足
- 传统土地机构与法定规划机构之间的协调不足，使得扩张失控
- 制度 fragmentation（碎片化）削弱了可持续的土地管理

**信息共享：**
- 规划机构和环保机构之间信息交流有限
- 传统机构和法定机构在土地分配问题上的沟通不畅

**需要正式的信息共享平台：**

**执法效果：**
- 监测和执法力度薄弱，导致绿色空间上的非法开发行为增多
- 发展控制不力，使得居民区向未开发区域扩张

**规划结果：**
- 建筑区内公园、开放空间和城市植被的减少
- 农用地、林地和自然植被被转化为住宅用地

**绿色空间考虑应融入：**
- 无论是重新开发还是扩张规划，都应充分考虑绿色空间需求

**来源：**作者基于2025-2026年的访谈数据进行的分析

**比较表明：**GTMA的城市绿色空间减少受到不同但相互关联的制度动态的影响。在内城区（Nyohini、Gumbehene、Kukuo），绿色空间减少主要是由重新开发压力、执法薄弱以及规划机构无法保护现有绿色空间免受转化驱动。相比之下，城郊社区（Sagnarigu、Taha）的绿色空间减少则是由于快速的城市扩张，这与传统的土地分配做法和传统权威与法定治理系统之间的协调不足有关。在这两种情况下，制度碎片化、协调不足和执法不力是导致土地使用变化和绿色空间减少的根本治理机制。

**结论：**本研究通过展示GTMA的城市绿色空间治理不仅仅是传统权威和法定机构共存的结果，而是它们之间深度协商和相互依存的关系，从而推进了制度理论的发展。传统权威和法定规划机构并非平行运作，而是酋长在启动土地交易和促进规划过程中起核心作用，而法定机构则依赖传统权威的合法性来规范土地使用并实施规划决策。这些发现挑战了将正式和非正式机构视为独立或竞争性治理系统的传统观点，而是支持治理有效性取决于法律确立的机构与社会合法习俗之间互动的观点。

此外，该研究还扩展了Scott的制度框架，说明了规制、规范和文化认知维度如何同时影响城市土地治理。国际研究也强调，有效的城市环境治理依赖于制度的适应性以及正式规划系统与地方治理安排的整合，而不是用一种系统取代另一种系统。研究还指出，制度碎片化不仅是行政上的弱点，而是源于职责重叠、机构间协调薄弱、政治干预和土地使用优先事项竞争的结构性问题。尽管在传统或法定机构内部可能存在合作，但不同治理系统之间的协调仍然不足，导致问责缺失、政策实施不一致和环境管理碎片化。与许多国际案例不同，GTMA的碎片化既是制度性的，也是政治和社会文化性的，因为治理权力在法定机构和管理来自传统的传统权威之间共享。

这些发现还加强了关于空间规划和可持续土地管理的当代讨论。国际学术界越来越认识到城市绿色空间对气候韧性、生物多样性保护和可持续城市发展的重要性。新加坡、库里蒂巴、哥本哈根和墨尔本等城市的经验表明，保护绿色基础设施需要综合的空间规划、法律保护的生态网络和有效的制度协调。然而，GTMA的案例表明，仅靠规划立法是不够的。当机构职责重叠时，政治干预会削弱执法力度，土地市场会加剧对环境敏感区域的商业化。这些发现支持这样的观点：可持续的土地管理需要能够将空间规划、土地所有权、环境监管和参与式决策整合到一个连贯的制度框架中的治理系统。

与其他加纳城市的比较揭示了共性和独特的治理特征。与阿克拉一样，GTMA也面临着城市化带来的城市绿色空间压力、土地商品化、政治影响以及规划法规的有选择性执行。类似的治理失败现象也在阿克拉出现过（Adjetey等人，2023年；Watson，2016年）。GTMA还类似于库马西，传统权威在城郊土地分配和空间规划中继续发挥重要作用，这突显了加纳城市化进程中混合治理安排的持久性。

然而，GTMA在某些方面与其他城市有所不同。与阿克拉和库马西相比，GTMA的治理体系更加根植于社区和文化中介的土地关系中。因此，传统机构在规划决策中具有更大的社会合法性。这一发现表明，混合治理不应被视为适用于非洲所有地区的统一模式，而应根据当地历史、土地所有权制度、政治经济和城市化模式来调整。

GTMA所处的环境背景也使其与众不同。作为几内亚 Savannah 生态区内一个快速扩张的次级城市，它面临着城市扩张、农业生计和生态保护之间的独特矛盾。因此，城市绿色空间不仅具有娱乐功能，还提供洪水调节、缓解热岛效应、生物多样性保护和环境保护等生态系统服务。制度碎片化不仅对绿色空间保护构成威胁，也对气候韧性和可持续城市发展构成风险。

除了加纳，这些发现对撒哈拉以南非洲、亚洲和拉丁美洲快速城市化的城市也有广泛意义。在这些地区，多元化的土地所有权体系、制度职责重叠和加速的城市扩张日益威胁着城市绿色基础设施。治理挑战包括土地权利争议、规划机构竞争和制度协调不足。国际证据表明，有弹性的城市绿色空间治理依赖于适应性强的多层次治理体系，这些体系能够整合政府机构、传统机构、地方社区和科学知识。

总之，该研究通过将制度混合性、碎片化、空间规划和可持续土地管理整合到一个分析框架中，做出了重要的理论贡献。它表明，治理有效性不仅取决于多个机构的共存，还取决于它们之间的协调质量、问责制和合作。混合治理可以增强合法性、地方参与和适应性，但若机构协调不足，也可能加剧碎片化并削弱环境保护。

**研究的局限性：**
- 本研究主要采用定性方法（包括利益相关者访谈、观察和文献回顾），虽然深入探讨了治理过程和机构关系，但也引入了主观性。参与者的话语受到其机构地位、经验和治理认知的影响。
- 研究采用横断面设计，在一个时间点考察治理动态，而城市绿色空间治理本质上是动态的，会随着政治变革、机构改革、人口增长、土地市场压力和社会经济条件的变化而演变。因此，研究未能完全捕捉传统权威、法定机构、政治行为者和地方社区之间关系的长期变化，也无法反映不同城市发展阶段中制度混合性和治理碎片化的演变。
- 研究局限于大Tamale都市区的特定制度、社会文化和土地所有权背景，其结论不能普遍适用于所有非洲城市。不过，它通过识别可能适用于具有类似特征的其他地区的治理机制和机构过程，提供了分析上的普遍性。
- 需谨慎对待研究结果的普适性，因为非洲城市在法律框架、分权安排、传统土地所有权制度、机构能力和政治环境方面存在差异。因此，应在不同治理背景下调整本研究提出的框架，包括那些以法定土地管理为主、规划机构较强或具有替代传统治理安排的城市。

**总结：**本研究探讨了制度安排如何影响参与者责任和协调，并识别了制约GTMA有效绿色空间治理的制度障碍。研究表明，治理在正式法定框架和非正式传统机构紧密交织的混合制度体系中运作。虽然这种相互依赖性增强了地方合法性并促进了情境敏感的决策，但同时也导致权力模糊、问责不足和协调不均。机构集群内的合作较强，而不同机构之间的合作较弱，尤其是在土地分配和空间规划参与者之间，从而形成保护绿色空间的障碍。此外，治理有效性受到相互作用的制度障碍的限制，例如职责重叠和协调不足导致执法漏洞，政治干预削弱了监管自主性，合法性不足降低了公众对规划法规的遵守意愿。财政和人力资源限制也制约了机构的主动规划和执法能力。快速城市化和竞争性的土地使用需求加剧了这些挑战，进一步削弱了绿色空间。一个关键的重点是建立正式的协调机制，通过联合规划平台、定期信息共享和协作监控，将法定机构、传统权威和其他利益相关者联系起来。明确界定各机构的角色和制定正式的协调协议对于减少职责重叠、提高问责制以及将传统土地治理纳入法定 spatial planning（空间规划）流程至关重要。加强机构能力同样重要。大都市规划机构需要在技术专长、财政资源和数字规划工具（如地理信息系统GIS）方面加大投资，以支持基于证据的规划、监控和执行工作。对规划人员和传统权威进行协作治理和可持续土地管理的能力建设将进一步提升机构效能。

研究还强调了通过透明的规划程序和独立的监督来加强监管执行力的必要性。此外，通过地方绿地管理委员会和定期公众咨询来制度化社区参与，可以提高透明度、建立公众信任并促使人们遵守规划法规。最后，城市绿地应被视为空间规划和气候韧性策略中的重要基础设施，而不是留待未来开发的备用土地。将生态系统服务评估纳入规划决策，并加强土地管理、环境管理和空间规划机构之间的政策协调，将有助于长期保护城市绿地。这些措施共同构成了一个运作框架，以增强机构协调性、治理能力，并实现传统规划系统与法定规划系统的融合，特别是在快速城市化进程中的城市。

未来的研究可以探讨加纳和撒哈拉以南非洲城市的比较分析，以评估混合治理系统在不同背景下的运作情况。定量研究可以进一步考察绿地减少对环境和经济社会的影响，从而补充现有的机构分析。纵向研究有助于了解治理安排如何随着城市化和政策改革而演变。此外，还可以通过研究社区观念和基层治理实践来更好地了解公民在共同管理城市绿地中的作用。此外，还可以开展以政策为导向的研究，评估特定协调机制和治理创新在改善城市环境管理方面的有效性。

**作者贡献说明：**

- **Romanus Dinye**：撰写、审阅与编辑、监督、方法论、数据整理
- **Yakubu Ibrahim**：撰写、审阅与编辑、方法论、定量分析
- **Frank Gyamfi-Yeboah**：撰写、审阅与编辑、监督
- **Kwabena Obeng Asiama**：撰写、审阅与编辑、监督、软件开发、方法论
- **Abdulai Abdul Hamid**：撰写初稿、方法论、定量分析、概念化

**作者单位**：加纳库马西市KNUST（肯尼亚大学苏丹分校）土地经济系