《Marine Policy》：Post-Brexit fisheries policy and marine conservation in England and Scotland: Trajectories towards policy coherence and fisher wellbeing
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本文对塑造英格兰和苏格兰两个海洋政策制定过程走向政策一致性轨迹的治理情境因素进行了比较研究：即脱欧后渔业政策以及当代关于引入高度保护区（HPMAs）的争论，后者是海洋保护区（MPA）的一个新类别。为此，研究人员采用官方文件及文档引导的半结构化访谈开展了定性研究
本文对塑造英格兰和苏格兰两个海洋政策制定过程走向政策一致性轨迹的治理情境因素进行了比较研究：即脱欧后渔业政策以及当代关于引入高度保护区（HPMAs）的争论，后者是海洋保护区（MPA）的一个新类别。为此，研究人员采用官方文件及文档引导的半结构化访谈开展了定性研究，并通过基于近期概念文献的成熟、前沿分析框架对数据进行了阐释。分析揭示了驱动各国政策结果的不同动态。首先，苏格兰的事态发展表明，即使缺乏一体化的海洋政策协商过程，政治层面的总体目标也能确保政策结果的一致性。其次，在缺乏强有力的总体目标的情况下，英格兰的事态发展展示了地方利益集团如何能够影响政策过程以实现一致性结果。鉴于渔业政策向更全面的福祉目标重新定位的呼声，研究人员认为此类目标可以通过不同路径实现，但在实践中目标之间可能存在权衡取舍。
**1. 研究背景与问题**
可持续利用海洋资源从根本上要求政策决策在维护海洋生态系统的同时兼顾以渔民和渔业社区为代表的社会现实。在英国，权力下放、脱欧以及苏格兰和英国中央政府意识形态的轮替，共同构成了海洋治理领域的重大制度变迁。自1998年苏格兰权力下放以来，大部分海洋政策职责（涵盖渔业、海洋保护区（MPA）和海洋规划等）已移交苏格兰政府，涉及苏格兰领水及专属经济区（EEZ）。脱欧后，英格兰和苏格兰作为两个北海南岸政治体，均获得自主制定国内渔业法规和海洋保护政策的空间。然而，北海作为单一海洋生态系统，被人为边界所分割。生态学逻辑要求以适当的生态尺度实施基于生态系统的管理（EBM），这便对跨部门和跨辖区的政策一致性提出了强烈期待。政策制定权的部分下放、脱欧的冲击以及（次）国家政治发展共同引发了关键问题：政治和制度因素究竟如何驱动北海资源养护和可持续利用中的政策分化或政策一致性？为回答这些问题，研究人员在英格兰和苏格兰开展了比较案例研究，旨在识别驱动脱欧后渔业政策的关键因素，并考察这些因素是否推动政策过程走向不同方向；同时通过具体的政策争议——即高度保护区（HPMA）这一MPA新类别的引入提案——分析这些因素如何影响各国内部渔业政策与海洋保护政策之间的一致性。该论文发表于《Marine Policy》。
**2. 研究方法**
研究采用定性研究设计。首先，研究人员审阅了利益相关者咨询回应、英国中央政府和苏格兰政府的官方文件、议会议事录（Hansard）、全党议会团体（APPG）政策简报以及联合渔业声明（JFS）咨询回应等文献，以识别关键问题与行动者。基于文献分析，研究人员通过电子邮件向相关核心行动者发出访谈请求，共完成9名访谈对象的半结构化访谈，受访者分别活跃于英格兰或苏格兰，涵盖政治家、渔业代表、公共政策专家、公务员等。访谈数据经转录后，采用基于King等人描述的三步骤迭代过程进行主题编码，并通过Shawoo等人提出的“三I”分析框架（观念、制度与利益）进行解释。此外，研究人员还对英格兰-苏格兰北海边界附近的林迪斯法恩潮汐岛进行了实地访问，与当地居民和利益相关者进行了非正式交谈。
**3. 研究结果**
**3.1 制度资源及其对权力下放渔业政策结果的影响**
通过访谈和文件分析，研究人员发现机构能力和外部不确定性共同限制了两国的政策选择范围。英格兰海洋管理组织（MMO）因人力资源减少而面临严重的执法与监测能力问题，甚至出现2021年英格兰近岸水域对某些非配额鱼种总可捕量（TAC）不予执行的情况。苏格兰海事局虽然机构历史更悠久、制度上更强，但也存在资源紧张、管理措施延迟实施的问题。此外，MMO在欧盟事务“回流”相关支出上虽有大幅增长，但实际执法能力缺口依然存在。资源限制因此成为影响政策有效实施的关键制度因素。
**3.2 在苏格兰，思想影响结果：总体政治与海洋政策结果**
研究显示，苏格兰民族党（SNP）与苏格兰绿党联合政府所奉行的“包容性增长”和“公平公正过渡”等总体政治思想，为海洋政策结果提供了方向性指引。联合政府最初计划到2026年指定苏格兰EEZ中高达10%的水域为HPMA，远大于英格兰的试点规模。此举引发渔业部门的强烈反对，被认为“缺乏科学依据”。2023年6月，苏格兰政府宣布放弃该目标。政府回应指出，放弃主要原因是担心推进该提案会限制政府与社区开展真正合作的愿望，而合作是苏格兰实现“公平公正过渡”的关键。在此，政策一致性源于政治层面的总体思想框架，而非统一、制度化的海洋政策协商过程。
**3.3 在英格兰，地方利益集团影响思想：渔业与HPMA的政策结果**
英格兰的HPMA引入过程始于2019年Benyon Review，随后确定试点候选地。其中林迪斯法恩近岸候选点遭到当地社区和渔业组织强烈反对。研究显示，该地6艘小型渔船通过静态渔笼（creels）捕捞龙虾（Homarus gammarus）和褐蟹（Cancer pagarus），渔业已高度可持续并受到严格管理。当地渔民联合岛屿居民、地方议会、英格兰教会、北umberland近岸渔业与保护当局（NIFCA）以及苏格兰渔民联合会（SFF），并与学术机构合作，论证了指定HPMA将产生的微小环境收益与严重社会经济损害。通过议会游说、媒体传播以及与Defra官员的现场会议，该联盟成功促使Defra放弃了该试点指定。这表明在缺乏强有力总体思想目标的情况下，地方利益集团可在特定制度环境中通过积极行动推动政策结果与更广泛的可持续渔业目标保持一致。
**3.4 不确定性及其对利益集团、制度和政策的影响：气候变化与气候减缓**
访谈和文件分析还揭示了不确定性在政策过程中的重要影响。气候变化导致鱼种向更深水域或更北方向移动，增加了地方化共同管理的难度，并可能削弱MPA的有效性。同时，为应对气候危机，海上风电开发正快速发展，给渔民带来对未来渔场准入的不确定性。英格兰已通过试错过程建立较成熟的渔业与风电产业关系，而苏格兰的风电发展尚处初期，产业间有效合作仍有待建立。不确定性在两国以不同强度和时间点作用于政策制定及其参与者。
**4. 讨论与结论**
研究表明，脱欧后的政策一致性并非自动产生，而是通过情境依赖的差异化路径实现的。在苏格兰，一致性主要由“包容性增长”和“公平公正过渡”等总体观念驱动，展示了福祉取向渔业政策的实践形态及其权衡。在英格兰，一致性则由地方利益集团在威斯敏斯特式地方代表制度背景下主动动员所驱动。该结果对权力下放和“分化性解体”的治理辩论具有启示意义，表明权力下放并未产生简单的趋同或分化，而是形成内部连贯的差异化轨迹。研究也指出，气候变化和海上风电扩展将进一步加大渔业治理压力，呼吁将渔业政策与海洋空间规划和保护措施更紧密整合，并强调高层共享政策思想与多层次利益群体持续接触的重要性。结论部分可概述为：脱欧为政策变革创造了机会，也带来了新的治理挑战；有限行政资源塑造了政策过程；政策一致性在苏格兰通过高层政治承诺实现，在英格兰则依赖地方社区的积极动员。这些过程既不意味着环境养护倒退，也尚未形成向生态系统管理的转型性转变。北海作为被政治边界分割的单一大型海洋生态系统（LME），其可持续治理要求对政策采纳与争议背后的社会动态进行更深入的理解。
