政治庇护、寻租行为与社会成本：来自中国环境治理的证据

《Journal of Environmental Economics and Management》：Political Patronage, Rent-Extraction, and Social Costs: Evidence from China’s Environmental Cleanup

　　

摘要

本文研究了非正式政治庇护关系如何颠覆中国的环境监管与地方经济表现。我们证明，庇护关系为地方官员提供了政治保险，使其能够安全地将污染企业免受自上而下的执法监管。与晋升锦标赛假说不同，这种放任监管并未推动GDP增长。相反，它通过本地化的租金榨取得以维持。利用企业层面数据和省级党委书记更替带来的冲击，我们发现，有庇护关系的官员会向污染企业和非污染企业收取"政治税"——通过福利支出加以衡量。这种系统性勒索产生了广泛的负面溢出效应：在庇护在位污染者的同时，庇护关系挤出生产性投资、阻碍清洁市场进入者，最终恶化了环境结果和区域商业环境。

**引言**

有效的监管执法对于管理现代经济体至关重要，然而政策执行经常因科层体系内部的摩擦而受到削弱。正如Tirole（1986、1992）开创的理论框架所指出的，组织经济学和政治经济学面临的核心挑战之一是监管者与监管对象之间持续存在的共谋威胁。当中央权威（委托人）将执法权委托给地方官员（监管者）以监督企业（代理人）时，信息不对称为私下交易创造了机会。地方监管机构可能与企业合谋，以监管放任换取被榨取的租金、好处或贿赂。

尽管官僚共谋的理论风险在所有政治体制中普遍存在，但其在实证层面的繁荣程度在很大程度上取决于那些保护共谋者免受自上而下问责的制度化机制。本文研究非正式政治网络——具体而言是政治庇护关系——如何作为一种关键的制度摩擦，使监管俘获得以实现并持续。我们论证，庇护网络为地方官员提供了必要的政治保险。受到更高级别庇护者的保护，有庇护关系的官员可以以较低的政治风险行事，使他们能够安全地与当地污染者进行私下交易，而较少担心来自中央政府的惩罚。

我们在2015年之前中国环境治理和分权治理的关键时期对这些动态进行了实证考察。在经历了数十年的迅猛经济扩张后，中国成为世界上污染最严重的国家之一。中央政府随后发起了一系列严格的环境法规，这一浪潮由2008年北京奥运会前后的重大环境危机所催化。然而，在最近数年环境官僚体系垂直集权之前，这些早期政令的执行在很大程度上依赖于地方官员。我们证明，在这种分权结构下，地方领导者与其省级上级之间的庇护关系充当了关键的制度楔子。从庇护者那里获得政治保险的有庇护关系的地方官员，系统性地保护污染企业免受监管执法，导致其管辖区域的环境结果显著恶化。关键在于，这种监管放任通过丰厚的私下交易得以维持。我们发现，在有庇护关系的官员管辖下的企业，其福利支出大幅上升，这是寻租和贿赂的直接替代指标。最终，我们的研究发现揭示，这种共谋均衡施加了深远的社会成本，远超环境恶化本身。通过建立本地化的租金榨取体制，庇护关系对区域经济征收了系统性的政治税，挤出生产性投资、抑制企业盈利能力，并恶化了更广泛的商业环境。

建立政治庇护与环境结果之间可信的实证联系需要克服严重的数据可靠性挑战和内生性问题。为避免官方环境统计数据的制度性操纵（Chen等人，2021；Ghanem和Zhang，2014；Tang等人，2023；Zeng和Zhou，2024），我们的实证策略依赖于源自NASA卫星图像的客观、高分辨率PM2.5数据。此外，为将政治网络的因果效应与混淆性区域条件分离开来（Kou和Tsai，2014；Landry等人，2018；Xu，2018），我们采用了严格的"城市—领导者"双向固定效应设定，利用省级和市级领导频繁自上而下的人事调动。我们的基准卫星回归确认了一个严峻的现实：城市领导人与其省级上级之间形成庇护关系，会导致当地PM2.5浓度显著上升。这一核心发现在一系列替代性设定、变量转换以及省内溢出效应的检验中均保持稳健。

随后，我们深入解析了驱动这一环境恶化的具体因果机制。我们发现，庇护关系并非通过上游分配更轻松的自上而下减排目标来起作用。相反，扭曲完全发生在下游——通过执法松懈和官僚遮掩。利用细颗粒度的企业层面排放数据，我们证明有庇护关系的官员管辖下的企业排放污染物明显更高，证实了监管放任的普遍性。关键在于，有庇护关系的官员通过在绩效考核中庇护其下属客户来维持这种本地化俘获；尽管我们的客观指标显示污染上升，但用于干部考核的官方内部统计却未显示此种增长，揭示了一种系统性的数据操纵和政治保护机制。

最后，我们考察了这一共谋均衡的深远宏观经济后果，推翻了"地方官员容忍污染以最大化区域GDP或财政收入"的传统假设。我们发现，庇护关系驱动的污染上升并未带来任何总量经济增长。相反，它通过丰厚的租金榨取得以维持。企业层面的财务数据显示，当官员获得庇护关系保护时，当地企业显著增加了福利支出——这是贿赂和非法私下支付的直接替代指标。由于企业必须将生产性资本转移用于支付这种非正式政治税，其资源配置被严重扭曲，导致资产回报率（ROA）停滞不前和全要素生产率（TFP）下降。最令人警醒的是，我们记录到严重的溢出效应：非污染企业的勒索程度与重污染企业相同。仅为了避免行政骚扰，清洁企业就被迫支付这些租金，导致其停止扩张或搬迁，新增企业注册数量大幅下降。最终，庇护关系网络不仅恶化环境，还从根本上破坏了区域商业环境并抑制了整体经济活力。

本研究通过挑战关于中国官僚激励机制的流行功能主义共识，推进了政治经济学文献。近期学术成果——包括Jia（2024）、Tang和Xu（2025）、Chu等人（2025）以及Jiang（2018）——往往基于一个潜在假设，即中国的政治层级本质上是精英主导的，利用庇护网络作为有效的传动带，执行中央政府的转变中的优先事项。在这一视角下，无论中央政令是经济增长（Jia，2024；Jiang，2018）还是环境可持续性（Chu等人，2025；Tang和Xu，2025），庇护关系都被理论化为无缝衔接地方努力与自上而下目标。我们挑战这一国家能力假设。我们证明，非正式网络并非作为中央控制的工具来引导官员朝向期望的政策结果，而往往颠覆这些目标。通过展示庇护关系如何提供政治保险以便利行政松懈和寻租，我们的研究发现凸显了非正式网络的持续、扭曲性力量。我们揭示，中央政府往往无法同时实现多重政策目标，正是因为地方庇护派系对自上而下的问责进行调适、稀释并积极抵制。

通过解构这种地方规避的运作机制，本研究也推进了关于监管执法的组织经济学文献。在Tirole（1986、1992）开创的经典"委托人—监管者—代理人"官僚共谋框架基础上，经济学家们早已认识到信息不对称使地方监管者能够通过与被监管企业（代理人）签订秘密私下协议来颠覆中央政令（委托人）。然而，隔离具体制度条件以使此类共谋得以持续的确切实证证据仍然稀缺。我们通过识别政治庇护关系为催动这一共谋均衡得以运行的关键催化剂，填补了这一空白。我们证明，向上的庇护联系为地方官员提供了安全忽视自上而下监督所需的政治保险。此外，通过记录有庇护关系的官员管辖下企业福利支出的系统性上升，我们提供了关于这些非法合同背后非正式私下支付的罕见的、可量化的证据。在此过程中，我们扩展了对监管俘获的传统理解：在多层级官僚体系中，俘获不仅仅是自下而上行业游说的结果，而是由监管者自身内部政治网络的保护伞主动建构和维持的。

最后，将该框架应用于污染控制语境，使我们能够为环境经济学和政策文献做出重要贡献。传统环境经济学强调正式监管严格性或市场化工具（如庇古税）来内部化污染外部性，而我们的研究发现凸显了非正式政治网络可以显著削弱这些机制。我们阐明了庇护关系如何对当地企业征收系统性政治税：企业不得将有限的资本投入生产性、环保型技术升级，而被迫将资源转向寻租以确保监管放任。因此，"企业通过优化减排成本来响应环境监管"的经典假设被扭曲了；在庇护关系主导的体制中，企业理性地优先于长期合规和生产率的短期生存成本。此外，我们的研究凸显了环境联邦制中的一个关键脆弱性。我们表明，如果地方数据治理允许有庇护关系的官员庇护污染者，那么技术透明度（如实时监测站的初步推出）不足以遏制污染。真正的政策效力可能需要将环境监测与地方行政控制进行垂直分离，从而剥夺维持执法松懈的政治保险。

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**中国环境监管制度的演变**

虽然中国的 developmental state（发展型国家）及其对经济增长的贡献已被广泛研究，但其构建现代监管国家的努力却相对少受关注。在市场化改革过程中，中国逐渐建立了执行复杂经济和社会法规的制度能力，但这一发展在不同行业间差异显著。环境监管提供了一个特别具有启示性的案例，揭示了这种不平等的制度发展过程。

**庇护关系数据**

为衡量政治庇护关系，本研究聚焦于省级和市级党委书记之间的非正式和个人联系，其方法基于数十年来关于中国精英政治的定性定量学术研究。我们汇编了2000年至2015年间99名省级党委书记和1,235名市级党委书记的综合数据库，涵盖其性别、出生日期和出生地、教育经历及详细职业记录。

**基准结果**

表2呈现了政治庇护关系对城市层面PM2.5浓度影响的基准结果，聚焦于分权监管阶段（2007–2015年），此时庇护效应预期最为显著。我们从仅包含庇护变量、城市固定效应和年份固定效应的基础模型开始（第1列），逐步加入时变控制变量：城市层面经济因素（第2列）、气象条件（第3列）以及城市党委书记特征。

**因果机制：目标分配、执法松懈与数据庇护**

在确立政治庇护关系与空气污染增加之间稳健的正向联系之后，我们进一步探索驱动这一结果的因果路径。理论上，庇护关系可能通过两个主要渠道机械性地增加污染：（1）上游宽松，即有庇护关系的官员被其省级上级分配了更易达到的减排目标；或（2）下游监管放任，即有庇护关系的官员虽面临标准目标，但利用其政治资源……

**政治保险的成本：寻租与经济停滞**

在确立政治庇护关系严重削弱环境执法之后，我们转向这种本地化俘获的更广泛经济后果。具体而言，我们调查地方官员为何庇护污染企业、这些企业如何回应，以及地区最终的宏观经济后果。通过从微观层面的贿赂追踪到宏观层面的商业环境，我们证明政治保险的成本远超……

**结论**

有效的监管执法是现代治理的基石，然而其执行经常因科层体系内部的摩擦而受到阻碍。本研究将经典的"委托人—监管者—代理人"框架应用于2015年之前中国的分权环境治理，展示了非正式政治网络如何颠覆正式监管政令。我们发现，政治庇护关系充当了关键的制度摩擦，使监管俘获得以实现并持续……

**CRediT作者贡献声明**

Cong Zhang：撰写初稿、可视化、验证、软件、方法论、数据管理、概念构思。Ran Tao：审阅与编辑、验证、监督、方法论、概念构思。Fubing Su：审阅与编辑、验证、监督、项目管理、调查研究、概念构思。Ming Li：概念构思。

**作者声明**

我们证明所有作者均已阅读并批准所提交的手稿最终版本。

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张聪 | 李明 | 苏福兵 | 陶然
哈尔滨工业大学管理学院