“我们爱钱，不爱煤”：印度尼西亚清洁能源转型的政治经济学

《Energy Policy》：“We love money, not coal”: The political economy of the clean energy transition in Indonesia

　　

摘要

印度尼西亚能源系统的发展特征在于太阳能和风能部署缓慢，煤炭发电持续扩张，并计划进一步增加化石能源装机容量。我们回顾了阻碍印度尼西亚清洁能源转型的政治经济因素。我们指出，对脱碳持最积极态度的行为者对印度尼西亚能源政策的影响力有限，而对于影响力最大的行为者而言，其他政策目标更为重要。尽管可再生能源可以支持经济发展和能源安全等关键政策目标，但化石能源更能满足特殊利益集团的需求。我们认为，印度尼西亚的能源转型只有在能够提升有影响力行为者的利润或政治权力，或者如果足够多的印度尼西亚行为者能够被说服可再生能源在经济发展和能源安全方面显著优于化石燃料的情况下，才在政治上是可行的。我们识别了一系列在促进可再生能源电力方面的可行行动，这些行动在上述政治约束条件下可能实现。

1. 引言

印度尼西亚是世界第四人口大国和第六大温室气体排放国，其日益增长的能源需求高度依赖煤炭。可再生能源的部署落后于官方目标，例如果在公正能源转型伙伴关系（JETP）下逐步减少煤炭消费的承诺，以及2060年实现净零排放的目标。迄今为止，印度尼西亚采取了极少具体的从化石能源向可再生能源过渡的政策。此外，近年来所谓"自备电厂"（captive coal plants）呈爆炸式增长，为离网应用供电，主要是镍冶炼厂。印度尼西亚当前电力总体规划（RUKN 2024-2060）计划在2032年前新增近27吉瓦燃煤产能，其中超过20吉瓦用于自备发电。这些发展凸显了印度尼西亚气候承诺与其清洁能源转型实际落实之间的差距。

本研究考察了塑造印度尼西亚能源政策的政治因素，重点关注电力部门。之所以特别关注电力部门，是因为自1990年以来，该部门的排放增长率在所有部门中最高。与此同时，从技术和经济角度看，电力生产的脱碳是直接的，因为低成本可再生能源广泛可用，且模型情景强调向清洁能源转型对于减少交通、工业和住房等其他部门排放的重要性（Luderer等人，2018）。然而，在印度尼西亚，由于该部门由一个庞大而复杂的国有公用事业公司印尼国家电力公司（PLN）管理，政治和制度挑战依然存在。

我们研究以下问题：(i) 哪些根本目标影响印度尼西亚能源和气候政策？(ii) 哪些行为者最关心这些目标，他们如何影响能源和气候政策？(iii) 哪些社会、经济、制度和政治因素对印度尼西亚能源和气候政策影响最大？更好地理解这些问题有助于解释印度尼西亚能源转型进展缓慢的原因，并为JETP等倡议提供更有效的政策设计参考。我们的分析遵循行为者-目标-情境框架（Jakob等人，2020），并基于专家访谈以及政府官方文件和二手文献。

本研究是越来越多关注印度尼西亚能源和气候政策政治经济学的文献体系的一部分。以往研究分析了绿色金融的政治和制度约束（Guild，2020）、区域能源规划的政治动态（Halimatussadiah等人，2024）、可再生能源采购的障碍（Setyowati和Quist，2022）、脱碳过程中技术和制度障碍的相互作用（Massagony等人，2025）、国家机构之间的互动如何产生对能源转型阻力的机制（Apriliyanti等人，2026），以及国际金融对印度尼西亚国家气候政策的影响（Suroso等人，2022）。一些研究从私营部门角度讨论了电力行业改革（Maulidia等人，2019），以及印度尼西亚国有电力公司PLN支持或抵制电力市场改革的动机（Apriliyanti等人，2024）。与我们研究最相关的是Ordonez等人（2021），该研究广泛概述了不同行为者的根本目标及其对2010年代末期煤炭使用相关政策的影响。自那以后，发生了一些重大变化。据我们所知，本研究首次分析了四个近期发展对印度尼西亚电力部门政治经济学的综合影响：首先，2024年底普拉博沃·苏比安托就任总统，在2025年8月15日的国情咨文中，他宣布印度尼西亚可以实现100%可再生能源。其次，可再生能源和储能技术的国际价格大幅下降，全球部署加速。第三，为偏远地区离网企业供电而建的"自备"燃煤电厂已成为煤炭消费增长的主要驱动力。第四，印度尼西亚与国际合作伙伴签署了JETP协议，为清洁能源转型筹集资金。本文的新颖贡献在于考虑这些发展的影响。

本文结构如下：第2节描述研究设计。第3节概述印度尼西亚能源系统和政策。第4节分析对关键行为者而言至关重要的政策目标——经济发展、能源安全、特殊利益和环境方面——如何影响能源和气候政策。第5节讨论这些见解如何解释印度尼西亚政策制定者为何偏好化石燃料而非清洁能源。第6节识别了在缺乏政治支持的情况下推进清洁能源的选项。第7节总结。

2. 研究设计与方法：行为者-目标-情境框架

本研究采用行为者-目标-情境框架，该框架专为分析能源和气候政策的政治经济学而设计（Jakob等人，2020）。该理论框架包括三个核心要素。首先，它询问哪些政治行为者（如总统、议会、部委）塑造政策制定，以及他们如何受到社会行为者（如化石燃料和电厂所有者、工会或非政府组织）的影响。其次，它考察不同行为者的根本目标（如经济发展、能源安全、利润、就业和气候减缓）。第三，情境因素（如经济条件、政治和制度环境或公众态度）决定了相关目标对个体行为者的重要性，以及这些行为者如何影响能源政策。

行为者-目标-情境框架在以往研究中得到了广泛应用。例如，Jakob和Steckel（2022）编辑的论文集汇编了15个基于该框架的关于全球煤炭政治经济学的案例研究，Ohlendorf等人（2022）将其作为对八个主要产煤国能源转型政策政治决定因素进行专家调查的基础。该框架作为一个组织原则，其唯一的底层理论假设是政策的设计和实施方式以最大程度满足对政策制定具有最大影响力的行为者的目标为方向。分析在印度尼西亚对能源政策具有最大直接和间接影响力的行为者、他们的目标以及他们如何影响能源政策，使我们能够直接回答研究问题，并有助于识别清洁能源转型的障碍和潜在切入点。这可以为设计支持印度尼西亚能源转型的倡议提供参考，这些倡议在应对该国社会政治环境时面临困难，如JETP或亚洲开发银行的清洁能源融资伙伴关系基金。

为将该框架具体化，我们根据Bogner等人（2018）的方法进行了半结构化专家访谈。图1展示了我们的研究方法。访谈遵循一套预设的引导问题，但在对话中允许探索意外出现的主题（引导问题的详细描述见附录A）。这种灵活性使得数据收集比完全结构化访谈更丰富和细致。

我们于2025年2月10日至7月2日期间对来自公共和私营部门、智库、非政府组织以及国际发展合作伙伴的利益相关者进行了27次访谈（见表1；附录B提供了完整名单）。大部分访谈于2025年2月至3月在雅加达进行；少数通过在线方式和/或较晚时间进行。经受访者同意后，我们对访谈进行了录音。我们使用机器生成的文字记录，并根据涉及的行为者、目标和情境因素以及提到的具体政策和减排选项对手动编码进行了分类（见附录C）。

表1. 所访谈行为者类型概览，大部分访谈于2025年2月至3月在雅加达现场进行（完整名单见附录B）。

行为者类型 | 访谈数量 | 举例 | 访谈编号
政治行为者（p） | 9 | 部委、国有企业 | p1-p9
社会行为者，国内（sn） | 12 | 智库、环保非政府组织、学术界 | sn1-sn12
社会行为者，国际（si） | 5 | 多边开发银行、双边发展合作机构 | si1-si5
商业行为者（b） | 1 | 独立电力生产商 | b1

3. 国家背景：印度尼西亚能源与气候政策

本节首先概述印度尼西亚的电力生产和消费情况，然后讨论关键能源和气候政策。

3.1. 电力供需

尽管土地利用、土地利用变化和林业（LULUCF）是印度尼西亚最大的温室气体来源，但电力部门自1990年以来的排放量以几乎每年9%的极高速度增长。电力部门现在占该国总排放量的14%（见图2）。

印度尼西亚的电力结构以化石燃料为主，化石燃料占总发电量的80%以上（见图3）。仅煤炭就占约62%。可再生能源约占电力生产的19%，其中大部分来自水电、地热和生物质，而太阳能和风能合计仅占0.3%（The Energy Institute，2025）。印度尼西亚燃煤电厂的装机容量约为52吉瓦，其中约35%为未接入电网的"自备"燃煤电厂。这些电厂通常为偏远地区的工业活动供电，如镍冶炼厂。据估计，未来七年还有约20吉瓦自备电厂项目正在规划中（Setiawan，2025）。

约一半并网燃煤电厂由国有公用事业公司PLN拥有，该公司还拥有输电和配电基础设施，并作为独立电力生产商电力的唯一购买方。这些独立电力生产商拥有另外一半的发电资产，他们与PLN签署了长期购电协议，在一定期限（最长30年）内保证固定价格（ACE，2025）。PLN运营的大多数电厂至少已有10年历史，而独立电力生产商运营的大多数电厂则较新（Global Energy Monitor，2025）。这可能是因为许多与独立电力生产商签订的合同采用"建设-运营-转让"协议形式，在一定时期后将电厂所有权移交给PLN。

占印度尼西亚约75%电力需求的爪哇岛近年来经历了燃煤电厂的快速扩张，导致产能过剩。然而，由于电力需求持续上升，这些过剩产能很可能在未来几年内被利用，并且需要额外产能。爪哇电网已连接到邻近巴厘岛的电网。爪哇与苏门答腊和加里曼丹（以及可能还有苏拉威西）的连接正在讨论中，但近年来尚未采取具体步骤建设相关基础设施（p2，p7）。

印度尼西亚是世界第三大煤炭生产国，仅次于中国和印度。约三分之二的国内煤炭产量用于出口，使印度尼西亚成为全球最大煤炭出口国（The Energy Institute，2025）。煤炭开采主要分布在加里曼丹和南苏门答腊。

3.2. 电力行业关键政策

印度尼西亚电力市场受到严格监管（附录D提供了以下讨论政策的更多细节）。

向电网供电的发电厂可以以每吨70美元的价格购买煤炭（远低于当前世界市场价格），这是煤炭开采公司国内市场义务的规定，无论发电厂由 PLN 还是独立发电商运营均适用。对于工业用户，2025年电价设定在每千瓦时0.030美元至0.062美元之间。这一价格不足以覆盖发电成本，PLN 通过从公共预算获得"补偿"来弥补差额。2024年，这一补贴金额约为45亿美元。未接入电网的"自备"发电厂无法享受这一价格优惠。印尼能源系统的战略发展由定期更新的全国能源政策（国家能源政策——KEN）和国家能源计划（国家能源总体规划——RUEN）指导。最近通过的 KEN（2025年初批准）将此前设定的2025年可再生能源占电力结构23%的目标推迟至2030年，并预测短期内煤炭使用份额略有上升。它还更加强调交通部门的生物能源和燃煤电厂的生物质共燃（CREA, 2025a）。公用事业业务投资计划（电力供应企业计划——RUPTL）提供了关于未来发电能力发展的详细信息。尽管最新的 RUPTL 预计将大幅增加太阳能、风能、水力和地热发电量，但其中大部分容量计划在2030年之后才能投运。在此之前，天然气预计将占新增发电容量的最大份额。该计划还预计在2030年代初新增约1.2吉瓦煤炭发电容量，此外还有此前计划中已纳入的5吉瓦。新增煤炭发电似乎与第112/2022号总统令（关于可再生能源）相矛盾，该法令规定不得建设已计划之外的新燃煤发电厂，而且与普拉博沃总统在2025年G20峰会上宣布的到2040年关闭燃煤电厂的声明相矛盾。RUPTL 还预计电池储能容量为6吉瓦，抽水蓄能容量为4.3吉瓦。为实现 RUPTL 中规定的目标，PLN 可以与独立发电商签订购电协议。可再生能源供应商的报酬通过招标以及与 PLN 的后续双边谈判确定。作为电力的垄断买方，PLN 可以有效地为自己谈判最有利的条款。PLN 可授予的上限价格受第112/2022号总统令约束，前10年太阳能在每千瓦时0.07美元至0.11美元之间，风能在每千瓦时0.09美元至0.11美元之间，之后的年份价格更低。印度尼西亚还迈出了在电力行业引入碳价格的第一步，通过基于强度的排放交易体系实现。目前，几乎有600座连接到电网的电厂被纳入该体系（ICAP, 2022），排放许可证的交易价格略低于每吨二氧化碳当量5美元（IETA, 2025）。模型情景预测，要实现印度尼西亚的净零目标，到2050年碳价需要达到约每吨二氧化碳当量160美元（IEA, 2022）。预计该系统将在2027年扩展至自备燃煤电厂（IETA, 2025）。在国际层面，印度尼西亚根据《巴黎协定》提交的第二份国家自主贡献（NDC）承诺在2030年实现排放峰值，比2019年水平高出17%至27%，并从2035年开始减排，以实现2060年净零排放目标。2022年，印度尼西亚与G7国家达成了公正能源转型伙伴关系（JETP），旨在动员200亿美元资金用于实现电力行业脱碳目标（Ordonez et al., 2024）。对于替代煤炭的可再生能源项目的财政支持，预计将通过市场利率的私人贷款和优惠的公共贷款及赠款各半拨付。新成立的政府基金丹南塔拉（Danantara）主要是国家所有权和工业倡议的工具，目前控制着主要国有资产，包括 PLN，以及包括煤炭在内的关键大宗商品。这可能会对印度尼西亚电力市场的治理产生重要影响（sn10, si4）。此外，拟议的关于新型和可再生能源的法律，已在议会辩论多年，也可能引入相关的监管变化。4. 结果：影响能源政策的政治动态本节描述了印度尼西亚清洁能源转型的政治经济学，围绕访谈中经常提到的四个关键目标：社会经济发展、能源安全、特殊利益和环境保护。我们讨论了对哪些行为者而言特定目标很重要，以及这些行为者如何影响能源和气候政策，这有助于理解支持或反对能源转型的原因。这为后续章节奠定了基础，解释了为什么迄今为止印度尼西亚的能源转型进展甚微，并确定了清洁能源的潜在切入点。4.1. 社会经济发展本小节首先讨论经济增长和工业化作为政策目标。然后讨论减贫和缩小经济不平等的目标。4.1.1. 经济增长和工业化普拉博沃总统最重要的政策目标之一是实现每年8%的经济增长，外国投资在其中扮演重要角色（si3, si6, sn4, sn6）。许多印度尼西亚的专家和决策者认为，廉价可靠的能源对于吸引企业和促进工业化至关重要。公共部门的受访者经常表达这样的观点：印度尼西亚的太阳能和风能潜力有限，这些能源不太适合生产低成本电力（p2, p5, p6, p7）。然而，一些最新研究表明，由于光伏组件成本迅速下降，在适当的监管条件下，太阳能可能是印度尼西亚成本最低的电力来源（Gulagi et al., 2025; Ordonez et al., 2022）。政府旨在越来越多的推动自然资源的"下游化"（hilirisasi），要求在印度尼西亚开采的资源在境内进行加工（p7）。这种方法以镍中间产品出口禁令的形式使用，此外还保留了已有的镍原矿出口禁令（The Business Times, 2025）。政策制定者认为下游化是成功的，因为它吸引了大量外国直接投资。例如，在过去十年中，镍矿开采和加工占印度尼西亚收到的外国直接投资的四分之一以上（Tahir, 2025），主要来自中国投资者，据估计控制着印度尼西亚约75%的镍精炼产能（C4ADS, 2025）。尽管如此，大多数原材料加工意味着有限的增值，但对当地环境和公众健康可能产生负面影响（CREA and Celios, 2024）。此外，对于镍而言，印度尼西亚持有全球约三分之一的储量，是最大的生产国，这种比较优势是其他行业难以复制的。化石燃料也在考虑下游化之列，丹南塔拉基金的第一轮投资将瞄准煤炭（sn10, si5）。许多私营公司，如从事镍冶炼的公司，使用煤炭为偏远地区未接入电网的工厂生产自己的电力。未来几年预计将投运的约20吉瓦自备煤炭发电中，最大份额很可能用于镍加工，全国计划建设近150座新冶炼厂。使用这种"自备煤炭"的生产商需要按常规市场价格购买煤炭，而不是按国内市场义务规定的较低价格，该义务仅适用于用于供应电网的煤炭（b1, p2, sn10）。来自被认为对经济发展具有战略重要性的行业的某些公司，如电池、电动汽车和数据中心，由于对其碳足迹的担忧而选择不投资印度尼西亚（sn2, sn8, sn10, si1）。促进这些行业公司获取清洁能源，有助于吸引外国投资和促进经济发展。实现这一目标的一种方法是允许生产商和企业之间进行双边购电协议，PLN 仅负责输电（IEEFA and IESR, 2025）。然而，一些人认为所谓的"电力过网"可能与印度尼西亚宪法相冲突，该宪法规定所有重要资产必须由国家控制，并表达了希望仍在审议中的新型和可再生能源法能使此类安排成为可能的期望（b1, sn7, si4）。4.1.2. 减贫和缩小经济不平等普拉博沃总统非常重视改善低收入家庭状况，免费学校午餐计划是其总统任期内最受关注的政策之一（p3, si2, sn3）。然而，增加社会支出对公共预算造成了压力，并导致其他领域削减。尽管面临这些财政压力，电力消费仍获得大量补贴。这些补贴通过人为降低能源价格的方式提供，通常被视为亲贫政策，提高电价在民众中将极不受欢迎（sn4, sn6）。最近对液化石油气补贴的改革尝试引发了广泛抗议，随后被撤销（si4, sn4）。因此，在未来不太可能提高电价。全球范围内，太阳能正成为最便宜的能源来源。然而，在印度尼西亚，为终端消费者保持低电价的目标有利于煤炭使用，因为向电网供电的发电厂可以人为低价获得煤炭，这是由于国内市场义务所致（即使没有这一规定，煤炭在当前条件下也会比可再生能源更便宜，因为投资风险和行政障碍导致印度尼西亚可再生能源的高前期融资成本；然而，解决这些障碍可能会将太阳能光伏成本推至低于煤炭，见 Ordonez et al., 2022）。政策制定者不愿意考虑对所有煤炭生产征税的替代方案，无论其是用于国内消费还是出口，并利用收入以低于发电成本的价格向消费者提供电力（sn3）。尽管这种方法将为清洁能源创造更公平的竞争环境，但它需要重新谈判 PLN 与独立发电商之间所有现有的购电协议，这些开发商的投资决策是基于不超过国内市场义务规定的每吨70美元的煤炭价格做出的（sn4）。对于大多数由柴油发电机供电的小岛屿，转向可再生能源将为民众提供负担得起的电力，这是一个有前景的途径（si3）。然而，迄今为止，参与有利可图的柴油贸易的行为者的政治阻力阻止了这一转变（si3）。与社会公平相关的另一个重要考量是煤炭开采业的就业，约提供25万个就业岗位（Climate Transparency and IESR, 2022）。从煤炭使用转型并不意味着所有这些工作都会丧失，因为煤炭仍然可以销售到世界市场，并且清洁能源领域可能会出现新的就业机会（si1）。在 JETP 情景下将可再生能源项目建设分配给煤炭生产地区，并将计划中的燃煤电厂劳动力转移至太阳能项目，可以创造近10万个就业岗位（Setiawan and Setyawati, 2024）。然而，几乎没有关闭煤矿的计划，除了那些资源枯竭或属于规模太小、无法与受益于规模经济的大型生产商竞争的小型矿场之外。4.2. 能源安全本小节首先讨论进口依赖，然后分析可靠电力供应目标如何影响能源和气候政策的政治经济学。4.2.1. 减少进口依赖印度尼西亚是石油输出国组织的创始成员，但在2004年成为石油产品净进口国，并且液化石油气进口也在增加。尽管在减少化石燃料进口依赖方面的目标在前一届政府中已经是重要的政策目标，但在普拉博沃总统增强国家主权的推动下，这一目标的关注度有所提升。一些受访者甚至认为，进口独立是普拉博沃政府能源政策的首要目标（p6），并将这种关注描述为一种"执念"（sn11）。

鉴于地缘政治紧张局势加剧和贸易战的爆发，减少进口依赖似乎仍将位居政治议程的高位。对于电力部门而言，由于雅加达现有的燃煤电厂产能过剩，供应安全目前仅是一个次要问题。印尼用电量中来自石油产品的不到 2%（主要是柴油发电厂），而石油消费的最大份额，约 70%，发生在交通部门（能源研究所，2025 年）。然而，不断增长的电力需求意味着未来几年内需要向电网新增容量。最新的 RUPTL（长期电力供应计划）设想，天然气发电厂的扩张幅度最大。许多人认为，加快国内天然气产量是避免依赖化石燃料进口同时减少排放的最有前景的方式（p3，p8，sn9）。为了替代残余的石油进口，计划增加生物燃料的份额并推行煤炭液化。政策制定者也将可再生能源视为增加国家能源供应的手段。然而，“资源民族主义”，即将资源储备视为国家力量和独立的来源，并应由国内行为者控制，通常仅限于化石燃料和生物质。例如，一位政府官员将政府对新天然气田的立场描述为：“我们如何利用这些天然气，直到最后一份储备可用？”（p3）。这种叙事由拥有化石资源并从中受益的特殊利益集团推广，使得可再生能源发展的政治空间十分有限（见 4.3.1）。

4.2.2. 电力供应的可靠性

许多受访者认为能源安全的另一个重要方面是电力供应的可靠性。印度尼西亚电网曾遭受中断，特别是在偏远地区。例如，在停电时间最长的朗邦地区，每户客户每年停电时间近 28 小时（PLN，2024 年）。尽管如此，尽管地理条件具有挑战性，印尼的电网稳定性仍高于该地区大多数其他国家（Huang et al., 2019）。

一种普遍的看法是，增加太阳能和风力的部署会使电力供应变得不可靠，因为这些能源的可利用性具有波动性。通过改善系统灵活性可以缓解这些担忧。RUPTL 设想逐步建立电池储能容量，而越来越多地使用抽水蓄能作为储能手段则需要输电线路来连接抽水蓄能潜力大的区域与需求中心。计划中雅加达与邻近岛屿苏门答腊（以及后来的加里曼丹和苏拉威西）之间的互联将是这一方向上的重要一步。然而，这受到了 PLN 缺乏资本进行所需投资的阻碍，以及由于规定关键基础设施（如电网）必须完全由国家所有，私人投资者无法参与电网基础设施的事实（p5，p6，si1）。

高比例太阳能和风力的电力系统已证明即使没有大规模储能选项也是可靠的。例如，在丹麦、德国和西班牙，可变可再生能源占发电量的 50% 以上。在这些国家，电网稳定性主要是通过灵活运行现有的热电厂来实现的（在竞争性电力市场中，这些电厂有动力在可再生能源丰富且电价较低时减少其输出）。扩大电网将为平衡供需波动提供进一步的灵活性，但意味着巨大的成本。加快部署日益具有成本竞争力的电池储能也可以减少对需要提升的灵活备用容量（如天然气或生物质发电厂）的需求，以整合可变可再生能源。然而，“基荷”发电能力对于确保电网稳定所必需的观点在印度尼西亚很普遍。几位受访者主张核电作为可靠、无碳能源的来源，并对小型模块化反应堆等新型核技术的未来成本发展以及安全废物储存的可能性持乐观态度（p2，p3，p5，p6，p7）。然而，印尼尚未拥有建设核电站所需的立法，且核电站选址不明。在 RUPTL 中，核电仅扮演了相当次要的角色，计划到 2030 年代初仅上线约 500 兆瓦。

尽管印尼拥有巨大的地热能源潜力，作为一种低成本的可调度电源，受访者对其扩张表示怀疑。一些人指出私营部门不愿承担全部勘探风险，即潜在地点可能不适合且相关投资可能损失的可能性（p7，si5），而其他人则提到由于对可能的当地环境影响的担忧而产生的公众抵制是增加地热利用的重要障碍（见 4.4.2）。

4.3. 特殊利益

本小节的第一部分关注从现状中受益的利益集团，第二部分则着眼于清洁能源转型的潜在受益者。

4.3.1. 支持现状的利益集团

在印度尼西亚，商业利益和政治精英之间通过商业、家庭和友谊纽带存在着密切联系。因此，几位作者将印度尼西亚描述为具有“寡头”特征（Hadiz and Robison, 2013; Winters, 2013），并讨论了政府与私营部门之间的紧密纠缠（Apriliyanti and Kristiansen, 2019; Warburton, 2024）。许多有影响力的政策制定者直接参与能源相关业务。例如，民主建设党主席 Aburizal Bakrie 拥有该国最大的煤炭开采公司 Bumi。国有企业部长的兄弟 Erick Thohir 是另一家大型煤炭生产商 Adaro 的首席执行官，该公司还运营着几个发电厂。总统 Prabowo 的 Nusantara 集团深度参与棕榈油生产，将从增加生物能源的使用中获取巨额利润（见附录 E 了解特殊利益与政府如何关联）。

尽管他们对政策制定有影响，但如果他们的目标与其他重要的政策目标（如低电价）相冲突，煤炭生产商的权力是有限的。一个显著的例子是国内市场需求义务（DMO），这对煤炭生产商施加了巨大的成本（因为他们本可以通过向世界市场出售获得更高利润）。尽管煤炭生产商有时不遵守国内市场需求义务，但政府已明确信号表示愿意制裁不遵守者，例如在 2022 年初禁止煤炭出口（Reuters, 2023）。国内市场需求义务未涵盖的离网应用煤炭使用，允许煤炭生产商获得更高利润。这种煤炭的“下游化”，例如用于镍加工，符合政府促进工业发展的目标。

PLN 是一个拥有强大既得利益的主要参与者（Apriliyanti et al., 2024）。作为唯一的电力买卖方和电网运营商，PLN 控制着电力市场的所有核心方面。几位受访者认为，PLN 有动力抵制那些可能削弱其主导地位的改革（例如允许更多独立电力生产商），即使这些变化可能降低成本并使能源供应更安全（sn5, sn8, sn9）。例如，一位受访者指出“PLN 不想与任何人分享它的电力”（sn10）。

公职人员旨在加快清洁能源转型的努力往往因担心可能被个人追究国家损失责任而受挫（sn2,sn5, si2）。这与一项旨在防止腐败的法律条款有关，但也适用于其他个人行动影响国家财务的情况。一位受访者提到了亚洲开发银行能源转型机制下 Cirebon-1 燃煤电厂提前退役交易的例子。由于替换该燃煤电厂可能意味着 PLN 的支出增加，进而导致政府预算的补偿支付增加，监督该交易的官员可能会被指控造成国家损失，而且值得注意的是，印尼前高级政治人物经常被起诉，有时被判入狱（si2）。尽管宣布清洁能源转型为国家优先事项的总统法令可以解决此问题（sn11），但政策制定者缺乏支持这一做法的动力。一些受访者认为，一旦电力资产被纳入 Danantara 主权财富基金，国家损失规定将不再适用（si2, sn10）。然而，受访者们的普遍看法是国家损失规定仍然适用。

4.3.2. 清洁能源转型的潜在受益者

据一些受访者称，只要不影响他们的利润和政治影响力，商业行为者将支持（或至少不反对）能源转型。一些人认为，企业目前正在“试探水温”，以识别与清洁能源相关的可能机会（sn1, sn5），一些煤炭公司制定了转型计划，转向可再生能源和电动汽车作为额外的业务领域（而不是有效地退出煤炭）（IIEFA, 2024）。一位受访者表示：“我们 [印尼商人] 喜欢钱，不是煤炭。……如果钱突然流向可再生能源，那么我们的钱就会去哪里”（sn5）。然而，在撰写本文时，尚未出现愿意投入大量资本和政治影响力支持清洁能源的“可再生寡头”（sn1）。

几位受访者认为，外国投资者可能被激励作为独立电力生产商向 PLN 出售可再生电力（b1, sn6, si3, si4）。中国公司尤其善于利用其在此方面的经验和政治联系。然而，目前相当温和的回报和监管限制（如复杂的采购程序）使得此类投资缺乏吸引力（sn7, si4）。因此，只有极少数获得最高层政治支持的大型太阳能或风力项目成功实现（最著名的是与阿联酋 Masdar 合作建设的 145 兆瓦 Cirata 漂浮式太阳能发电厂）。

4.4. 环境目标

本小节首先讨论气候变化减缓作为环境目标，然后讨论转向清洁能源来源的环境协同效益和潜在不利影响。

4.4.1. 气候变化减缓

气候变化被印度尼西亚很大一部分人口视为一个重要挑战。在最近的一项民意调查中，26% 的受访者表示他们对全球变暖“非常担心”，47% 的人表示“担心”（Yale Program on Climate Change Communication, 2023）。我们所有的受访者都承认全球气候变化减缓的重要性、化石燃料燃烧的贡献以及印度尼西亚在国际减排努力中的作用。然而，我们采访中的共同主题之一是，其他政策目标，特别是社会经济发展和社会安全，更为迫切（sn11）。

印度尼西亚有一个活跃的智库和公民社会组织群体，他们强调清洁能源转型如何帮助减少排放，同时推进其他政策目标。例如，最近的报告显示清洁能源如何节省成本，以及清洁能源技术的国内制造如何促进经济增长和就业（Climate Transparency and IESR, 2022; IESR, 2025）。然而，尽管这些行为者非常关心气候变化减缓，但他们对政府政策的直接影响有限。

国际发展伙伴在通过提供资金和能力建设支持印度尼西亚向清洁能源转型方面变得越来越活跃。这种日益增长的参与以 JETP 为代表，在该计划下，国际伙伴集团承诺动员 200 亿美元以加速电力部门的脱碳。这些资金通过双边和多边开发机构进行渠道化。虽然这些国际行为者对政策制定的直接影响有限，但他们可能通过支持对重要行为者政策目标（例如作为促进经济发展手段的外国投资）重要的活动来间接影响能源转型。然而，印尼的政策制定者认为 JETP 的财政支持（其中大部分是接近市场利率的贷款）提供的激励不足，不足以支持清洁能源的大规模投资，并且与印尼的具体需求和能力不相匹配（p7, sn6, si2）。

4.4.2. 清洁能源的协同效益和协同成本

摆脱化石燃料不仅有助于减缓气候变化，还具有额外的局部环境效益。

改善空气质量构成了减少化石燃料使用的一项重要好处，这将为印度尼西亚带来巨大的健康效益。例如，2023 年，雅加达大都市区有超过 2900 万人暴露在世界卫生组织空气质量指南（CREA, 2024）规定水平以上的空气污染中。尽管空气污染被认为是一个重要的公共卫生问题，但在公众辩论中，它很少与用于发电的化石燃料（而不是汽车尾气造成的空气污染）联系起来，那些旨在提高对此问题认识度的公民社会组织也很少受到关注（sn4）。

几位受访者指出了可再生能源来源潜在的负面环境影响。由于可能对地下水造成影响以及可能产生硫化气体，地热能被认为特别成问题，而有前景的地热资源往往位于保护区内（si2, si3, p7）。因此，当地社区有时会发起抗议活动反对地热项目。一些受访者还建议，有关地热发电风险的错误信息是被故意散播的，以阻止该技术的部署（sn4）。

土地利用是另一个与可再生能源技术选址相关的担忧，尤其是在爪哇岛，那里能源需求和人口密度最高，因此可能面临最严重的空间限制（p6）。相比之下，印度尼西亚的公众讨论并没有将化石燃料和生物质与土地利用及水资源短缺联系起来。例如，普拉博沃总统宣布计划将 2000 万公顷森林转化为农业和能源作物用地，显然没有考虑关于生物多样性或当地社区福祉的担忧（p7, sn5, sn8）。同样，决策者也很少讨论煤矿开采的负面环境影响。

5. 综述：为什么化石燃料利益占主导地位

在本节中，我们综合分析了为什么化石燃料利益在印度尼西亚占主导地位。表 2 概述了关键参与者及其核心政策目标。对于那些对能源政策有强大影响力的参与者，如总统、相关部门、PLN（印尼国家电力公司）和关系密切的商人，气候变化并不是主要目标。人们认为他们的主要关注点在于经济增长、低能源价格、摆脱能源进口依赖以及特殊动机（如利润和政治影响力）。相比之下，那些以气候变化为核心关注的参与者——智库、非政府组织、国际社会以及在一定程度上的公民——在印度尼西亚能源政策上的影响力有限。

表 2. 关键参与者类型及其最重要目标的概述

| 参与者 | 最重要的目标 |
| :--- | :--- |
| **普拉博沃总统** | 经济发展（增长和社会问题）、能源安全（进口依赖和电网稳定性）、间接涉及关系密切个人的特殊利益 |
| **PLN** | 自身利益（维持电力市场主导地位和财政可持续性） |
| **相关部门** | 经济发展（增长和社会问题）、能源安全（进口依赖和电网稳定性） |
| **关系密切的商人（“寡头”）** | 自身利益（利润和政治影响力） |
| **外国公司** | 自身利益（利润） |
| **公民社会和智库** | 环境问题（气候相关、协同效益和协同成本）、经济发展（社会问题） |
| **公民** | 经济发展（增长和社会问题）、环境问题（气候相关、协同效益和协同成本） |
| **国际发展伙伴** | 环境问题（气候相关、协同效益和协同成本）、经济发展（增长和社会问题） |

有权势的参与者强调其他政策目标而非减缓气候变化这一事实，并不足以解释清洁能源部署进展缓慢的原因。近年来，可再生能源技术的成本已经大幅下降（IRENA, 2025）。一些研究表明，在监管条件合适的情况下，太阳能可能成为印度尼西亚成本最低的电力来源（Gulagi et al., 2025; Ordonez et al., 2022），从而促进维持低电价的目标。可再生能源还可以通过吸引那些对碳足迹持谨慎态度的外国投资者来帮助推动经济活动。转向国内生产的清洁能源还可以进一步减少对进口石油的依赖，并限制未来天然气进口量的增加（Jakob and Overland, 2025）。尽管可再生能源具有这些有益方面，但巨大的经济和监管障碍阻碍了其部署。

对于为什么决策者缺乏有效解决这些障碍的充分激励，一个合理的解释是化石燃料和清洁能源来源对特殊利益集团的含义截然不同。虽然化石燃料来源与对政策制定有实质性影响力的参与者的特殊利益密切相关，但可再生能源来源往往与维持其利润和政治影响力等关键目标相矛盾。有权势的商人从销售煤炭用于自用（如镍冶炼）中获得了巨额利润。这也许可以解释为什么煤炭生产商愿意接受按国内市场义务要求以低于世界市场的价格出售部分煤炭——这是一种隐性补贴，使决策者能够实现维持低电价的目标。此外，PLN 抵制转向可再生能源，因为这会挑战其在电力市场的主导地位。此外，制度惯性有利于现状，因为改变当前设置会给决策者带来政治成本。因此，除非能源转型在促进经济增长和/或能源安全方面具有显著优势，同时不引发有影响力利益集团的反对，否则决策者采取积极措施推进能源转型的可能性似乎不大。

关于特殊利益是印度尼西亚能源和气候政策核心的观察结果，呼应了 Ordonez 等人（2021）早前研究的研究发现。新的政府、清洁能源技术成本的下降、自用煤炭的兴起以及具有 JETP（公正能源转型伙伴关系）的国际环境变化，并没有从根本上改变印度尼西亚能源政策的底层政治经济学。因此，如果能源转型与有影响力参与者的主要目标相矛盾，印度尼西亚的能源转型不太可能成功，并且只有在能源转型能够为至少一些能够影响国家能源政策的参与者带来切实利益时，才可能会有足够的政治动力。

将印度尼西亚的情况与南亚和东南亚其他中等收入国家最近的发展进行比较很有启发性。例如，印度、巴基斯坦和越南太阳能和风能占其电力结构的比例远高于印度尼西亚，并设想进一步提高。特别是，越南的经济发展水平与印度尼西亚相似，面临的可再生能源障碍也类似，并且也签署了 JETP，已经取得了相当大的进展。太阳能和风能分别约占电力生产的 9% 和 4%，越南甚至超过了其官方目标（Do and Burke, 2024）。2025 年 4 月发布的修订版第 8 版电力发展规划旨在到 2030 年非水可再生能源达到 28% 至 36%，到 2050 年达到 74% 至 75%。越南政府还引入了支持可再生能源的具体措施，如直接购电协议。尽管越南可能拥有更大的可再生能源潜力（相对于其人口）且煤炭储备比印度尼西亚少，但这一经历仍然凸显了精心设计的政策如何能够克服大型东南亚经济体部署可再生能源的障碍。

6. 讨论：清洁能源转型的切入点

制度改革可能是推进印度尼西亚能源转型的最有效方式。电力市场自由化将削弱 PLN 的守门垄断地位，并减少既得利益在电力部门的影响力，允许私营部门进行更多竞争。消除价格扭曲（如电力消费补贴和煤炭国内市场义务）将为可再生能源来源创造公平竞争的环境。更积极的碳定价将有助于使可再生能源在经济上可行。此外，彻底修订使个人对国家损失负责的法律条文，将大大有助于加速淘汰燃煤电厂。我们的分析表明，由于缺乏政治意愿，此类广泛的改革不太可能发生。也就是说，缺乏政治支持构成了能源转型制度障碍和财务障碍的根本因素。因此，印度尼西亚向可再生能源的转变只有在取得经济发展和/或能源安全方面的切实利益，同时考虑到有影响力特殊利益集团的目标（如利润和政治权力）时，才能成功。出于这个原因，我们概述了一些在这些限制条件下可能具有政治可行性的务实步骤。

首先，日益增长的预算压力可能会改变政治平衡，以克服“柴油大亨”的阻力（si3），因为在偏远地区从柴油发电机转向可再生能源将带来巨大的财政节约（GEAPP, 2024）。由于石油产品仅占印度尼西亚电力组合的约 2%，这种转变对减少排放的贡献不大。然而，它可以帮助展示可再生能源的潜力，并为其大规模推广积累经验。

其次，推广离网应用中的可再生能源（而不是煤炭）可以帮助控制预计的自用煤炭增加。由于自用煤炭不能受益于国内市场义务带来的低价，配备电池储能的可再生能源来源已经具有经济竞争力（WRI Indonesia, und Bappenas, 2024）。这些技术成本的进一步下降以及第三国低碳基础材料的市场激励措施（如边境碳调整）（IESR, 2025），可以进一步使平衡倾向于在工业部门使用可再生能源（si3, si4）。对不断壮大的可再生能源部门有既得利益的当地商业行为者的出现可以进一步强化这一发展。

第三，电力市场改革可以降低独立可再生能源电力生产者的市场壁垒。尽管如亚洲开发银行（ADB, 2023）所提出的拆分 PLN 的发电和输电资产在政治上具有挑战性，但有无数方法可以允许私营部门更灵活地参与。一个选择是“电力转售”，即独立电力生产者和企业之间的购电协议，PLN 收取输电费（IEEFA and IESR, 2025）。吸引外国投资的前景，从而促进经济增长和工业化，可以抵消 PLN 反对失去电力市场影响力的阻力（sn7）。

最后，有一些措施可以为未来增加可再生能源的部署奠定基础。加强制度和行政能力，特别是 PLN 的采购程序，以及公开中标者信息和项目成本，将提高采购透明度。此外，定期拍卖日程、定期更新潜在供应商以及对选定可再生能源项目简化许可流程，可以提高采购的吸引力（si4）。此外，为可再生能源项目引入反向拍卖将提高项目的经济竞争力（IESR, 2026）。而且，清楚地展示可再生能源如何帮助减少对化石燃料进口的依赖，可以提高人们对能源转型如何促进政府核心目标的认识（sn4, sn8）。

7. 结论

由于有权势的特殊利益集团的阻力，尽管可再生能源来源的吸引力日益增加，印度尼西亚在未来可预见的时期内进行全面的清洁能源转型似乎不太可能。因此，推进可再生能源的努力需要专注于现有政治限制内可行的一组有限选项，同时致力于消除清洁能源转型的潜在障碍。这些（相对温和的）步骤可以帮助为印度尼西亚促进可再生能源的更广泛制度改革奠定基础。以前的研究表明，煤炭的政治经济学高度依赖背景。因此，我们分析的见解不能直接套用于其他国家。尽管如此，我们的研究可能为具有类似条件的其他国家提供有用的经验教训，最重要的是煤炭蕴藏量和主要由国家控制的电力部门。

利益相关者访谈可以揭示能源和气候政策政治经济学的重要见解，而这些见解通过数据分析或定量建模等其他手段是无法获得的。然而，这种类型的定性研究存在几个局限性。最重要的是，很难确保受访者提供的信息是无偏见且具有代表性的。此外，评估访谈中的陈述本身就包含一定程度的主观性。

因此，有必要进一步开展研究，为我们的核心见解提供定量支持，例如通过更多参与者的问卷调查，或对大量媒体文章或社交媒体帖子的分析。CRediT作者贡献声明：Michael Jakob：写作——审阅与编辑，写作——原始草稿，方法论，数据整理，概念构思。Jose Ordonez：写作——审阅与编辑，写作——原始草稿，方法论，概念构思。Indra Overland：写作——审阅与编辑，写作——原始草稿，调查研究，概念构思。Dinita Setyawati：写作——审阅与编辑，写作——原始草稿，调查研究，概念构思。Jan C. Steckel：写作——审阅与编辑，写作——原始草稿，方法论，概念构思。Michael Jakob|Jose Ordonez|Indra Overland|Dinita Setyawati|Jan C. Steckel 气候转型经济学，德国柏林