《Energies》：Compliance Dilemma and Optimization Paths of China’s Renewable Energy Subsidy Policy Under the WTO SCM Agreement: Evidence from Typical Trade Dispute Cases
编辑推荐：
在全球碳中和议程背景下，可再生能源补贴已成为各国能源转型的核心政策工具，然而中国的相关政策在过去十余年间持续面临国际贸易领域的反补贴挑战。本文以三个标志性贸易争端为切入点——两起WTO案件（DS419“美国诉中国风电设备案”、DS437“美国诉中国反补贴税案”
在全球碳中和议程背景下，可再生能源补贴已成为各国能源转型的核心政策工具，然而中国的相关政策在过去十余年间持续面临国际贸易领域的反补贴挑战。本文以三个标志性贸易争端为切入点——两起WTO案件（DS419“美国诉中国风电设备案”、DS437“美国诉中国反补贴税案”）以及欧盟对中国光伏产品的反补贴调查，考察了中国可再生能源补贴政策在WTO《补贴与反补贴措施协定》（SCM Agreement）框架下的合规困境。不同于现有单一维度的研究，本文构建了一个耦合国内制度合规与国际规则约束的双维度分析框架。研究结果表明，反复遭受挑战源于两组因素的相互作用：在国内层面，补贴设计在专向性、补贴形式和立法定位方面未能满足SCM协定的要求；在国际层面，现行WTO规则缺乏针对气候导向型可再生能源补贴的特殊豁免条款。研究进一步提出了有针对性的双维度优化路径，包括国内补贴制度的合规改革以及积极参与WTO补贴规则的修订，以期平衡中国的双碳目标与国际贸易合规要求。
论文解读：中国可再生能源补贴政策的WTO合规困境与优化路径
一、研究背景与问题提出
在全球气候变化日益严峻的背景下，发展可再生能源已成为实现碳中和目标和应对生态危机的全球共识。截至2024年底，全球超过190个国家签署了《巴黎协定》，超过160个国家设定了明确的可再生能源发展目标。中国作为全球最大的可再生能源生产国和消费国，自2006年实施《可再生能源法》以来，通过持续的补贴政策支持实现了风电、光伏等产业的跨越式发展。到2025年底，中国可再生能源发电累计装机容量超过1.4太瓦（TW），占总发电装机容量的50%以上。
然而，随着中国可再生能源产品出口规模的扩大，其补贴政策持续遭遇国际贸易调查的挑战。自2010年以来，中国风电和光伏产品已遭受由美国、欧盟、加拿大等经济体发起的超过30次反补贴和反倾销（双反）调查，代表性案件包括美国诉中国风电设备案（DS419）、美国对华光伏产品双反调查（DS437）以及欧盟对中国光伏产品的双反调查。这些贸易摩擦导致中国可再生能源产品被征收高额关税，削弱了其国际竞争力，并对行业的可持续发展带来严峻挑战。
现有研究存在三大核心空白：一是多数研究聚焦于单案例分析或规则解释，缺乏将典型案例、国内制度梳理、国际规则分析与成因对策相结合的系统性研究；二是多数研究集中于2022年之前的政策和规则状态，缺乏结合中国双碳目标背景、最新补贴政策演变和近年WTO争端解决实践的深入研究；三是多数研究提出的对策较为宏观笼统，缺乏针对中国补贴制度具体缺陷和WTO规则滞后性的可操作的合规优化策略。基于此，本研究旨在系统揭示中国可再生能源补贴反复遭受国际挑战的重要促成因素，并在国内和国际两个层面提出有针对性的应对策略。
二、研究方法
本研究采用定性的多案例研究设计，结合比较法律分析和结构化内容分析方法，考察中国风电和光伏补贴政策的SCM协定合规风险。分析覆盖从2005年《可再生能源法》颁布到2025年中国实现全面平价上网并退出风电和光伏直接生产补贴的时期。研究人员分析了四类主要原始文件：DS419和DS437的全部公开WTO争端文件；美国商务部及欧盟委员会的相关反补贴程序裁决文件；2005年至2025年间发布的32项包含风电或光伏直接补贴条款的中国中央级法律法规和政策文件；以及从2008至2012年间风电和光伏装机容量最大的六个省份选取的12项省级实施细则。所有原始文件由两名研究人员独立编码，初始编码一致率为89%，分歧通过讨论和共识解决。
三、研究结果
3.1 中国可再生能源补贴政策的制度演变
中国已形成以宪法为基础、以《可再生能源法》为核心、以《电力法》和地方性法规为补充的多层级立法体系。自2006年以来，补贴政策经历了四个发展阶段：初期建立阶段（2006-2011年），建立了固定上网电价制度并启动了金太阳示范工程等专项补贴项目；规模扩张阶段（2012-2018年），扩大了补贴范围和力度，但也出现了补贴缺口、产能过剩等问题；退坡转型阶段（2019-2021年），全面推进风电和光伏上网电价退坡政策，推动财政补贴向平价上网过渡；市场化深化阶段（2022年至今），传统上网电价补贴基本退出，转向支持技术创新、电网消纳和储能整合等市场化的新型支持体系。
3.2 WTO可再生能源补贴监管框架
WTO对补贴的监管规则主要集中在《补贴与反补贴措施协定》（SCM Agreement），辅以GATT 1994的相关规定。SCM协定通过三项核心测试来规制补贴：第一，存在由政府或公共机构提供的财政贡献且授予了利益才构成补贴；第二，只有具有专向性的补贴才受协定规制；第三，与出口实绩或进口替代挂钩的补贴属于禁止性补贴。协定原本包含针对环境研发和区域发展的不可诉补贴，但这些条款已于1999年失效且未被恢复。GATT第20条一般例外条款可能为环境措施提供抗辩依据，但其在SCM争端中的适用性在法律上仍未经检验且存在不确定性。
3.3 典型反补贴争端案例分析
DS419案（2010-2012年）： 美国指控中国风电设备制造专项资金要求受助企业使用国产而非进口部件，构成SCM协定第3条第1款b项下的禁止性进口替代补贴。中国在磋商阶段终止了该专项资金计划，案件未进入专家组审理阶段。该案表明明确的本地化含量要求是最高风险的补贴设计特征。
DS437案（2011-2012年）： 美国对中国光伏产品发起双反调查，核心证据是中国2009年发布的《金太阳示范工程财政补助资金管理暂行办法》。美国商务部终裁认定中国光伏产品存在倾销和补贴行为，征收18.32%-249.96%的双反关税。中国在WTO成功挑战了美国关于国有企业构成“公共机构”的“可反驳推定”标准，证明积极利用WTO争端解决机制的有效性。
欧盟光伏双反案（2012-2013年）： 欧盟对中国光伏产品提起反倾销和反补贴调查，核心证据同样是金太阳示范工程补贴措施。经过中欧双边谈判，双方达成价格承诺协议，争端和平解决。该案表明单边贸易救济措施是对可再生能源补贴发起挑战的主要渠道。
跨案例比较分析显示，申诉方的法律策略从DS419中的禁止性补贴主张，演变为DS437中更广泛的公共机构和事实专向性论证，再到欧盟案件中侧重损害和不利影响的评估。中国的应对策略也从DS419中的单方面终止计划，发展到DS437中的积极WTO诉讼，再到欧盟案件中的协商解决，体现了中国法律能力的提升和更具战略性的争端处理方式。
3.4 反复遭受挑战的根源分析
国内根源在于中国可再生能源补贴制度存在不符合WTO SCM协定的制度缺陷：补贴措施完全满足SCM协定的三个构成要素；补贴政策具有明显的专向性；部分政策容易构成禁止性或可诉补贴；补贴制度缺乏系统性且政策表述不规范。国际根源包括WTO层面缺乏针对可再生能源补贴的特殊豁免规则，GATT第20条一般例外条款的适用性不明确，以及单边贸易救济机制的体制性特征使得国内产业界可以轻易发起挑战。
四、讨论与结论
研究发现，反复的国际挑战并非偶然，而是国内和国际因素相互作用的结果。国内层面，许多补贴措施完全满足SCM协定的三项要素，早期带有本地化含量要求的政策直接构成禁止性补贴，大多数生产关联型补贴容易被归类为可诉补贴。国际层面，WTO体系缺乏针对气候导向型可再生能源补贴的特殊豁免，GATT环境例外条款在SCM争端中的适用性仍存在法律不确定性。
基于上述发现，研究提出了两组区分时间跨度和可行性的政策建议。短期国内改革（1-3年）应优先实施可操作的合规调整：修改《可再生能源法》，明确将可再生能源支持定性为气候减缓和环境保护措施；建立统一的WTO合规审查机制，移除所有明确的本地化含量和出口实绩要求；将补贴重点从生产侧支持转向研发、电网整合和分布式部署。长期国际治理（5-10年）方面，中国应积极参与WTO补贴改革：倡导恢复针对气候减缓目的的不可诉补贴，推动明确GATT第20条在SCM争端中的适用，并与其他经济体协调制定《巴黎协定》框架下的可再生能源支持特别规则。
本研究存在三个主要局限：一是侧重于法律和政策分析，缺乏不同补贴设计对争端风险影响的定量计量检验；二是聚焦于美国和欧盟案例，对新兴经济体调查的分析较少；三是未进行跨司法管辖区的深入比较分析。未来研究可通过定量实证分析、扩展案例选择和跨国比较研究来弥补这些不足。
