从灾难向具有气候抵御能力的发展转变：对新兴亚洲地区海啸后机构演变及区域合作在降低灾害风险方面所取得的20年纵向分析

《Environmental Science & Policy》：From catastrophe toward climate-resilient development: A 20-year longitudinal analysis of post-tsunami institutional evolution and regional cooperation for disaster risk reduction in emerging Asia

　　摘要
2004年印度洋海啸引发了东亚新兴地区的广泛重建和政策改革；然而，这一地质物理事件所塑造的长期制度轨迹尚未得到充分记录。本研究（1）追踪了三个受海啸严重影响的国家和地区（泰国、印度尼西亚和缅甸）在过去二十年中的政策变化；（2）探讨了从单一灾害事件中汲取的教训如何被整合到更广泛的灾害风险管理（DRR）框架中，并在可行的情况下，如何被纳入气候适应性发展路径；（3）阐明了在何种条件下，由灾害驱动的制度能够持续存在并发展。通过分析第二手资料和社区层面的证词，研究区分了三个相互重叠的阶段：立即响应期（2004–2009年）、中期制度化阶段（2010–2015年）以及长期多灾害整合与气候适应阶段（2016–2024年）。研究发现了三种制度路径：将海啸引发的改革纳入现有治理体系；建立新的多灾害应对机构；以及基于地方知识的社区赋能。研究还区分了三个经常被混淆的观点：海啸是地质物理灾害，而非气候变化引起的现象；海平面上升和海岸沉降加剧了低坡度海岸的海啸影响，这只是脆弱性的加剧，而非灾害的原因；在某些情况下，海啸后的制度为更广泛的灾害风险管理和气候适应功能的扩展提供了平台。区域合作加速了技术转让和应对措施的标准化，但气候因素在不同国家和阶段之间的影响差异显著。要保持韧性，需要在所有发展规划中纳入灾害风险管理，并跟上环境变化的步伐，同时加强沿海开发。这些发现为政策制定者、地方政府、灾害管理者和寻求将过去灾害经验转化为气候适应性发展的区域机构提供了参考。

引言
东亚新兴地区面临着快速变化且日益相互关联的风险格局。该地区面临两大类威胁：高强度的地质物理灾害（如地震和海啸）以及日益加剧的气候变化带来的压力（包括海平面上升、更强的热带气旋和降雨模式的变化）（IPCC, 2023; ESCAP, 2023b）。这些灾害源于不同的物理过程，但在海岸线附近交汇，暴露程度、城市化和基础设施选择越来越决定了谁处于风险之中以及受影响程度的严重性（Neumann et al., 2015）。1970至2020年间，亚太地区占全球灾害相关死亡人数的约57%，其中沿海社区特别容易受到多种海洋灾害的影响（ESCAP, 2021）。了解这些灾害之间的差异至关重要。海啸是由海底地震、海底滑坡或火山活动引起的地质物理灾害，并非由气候变化驱动的；风暴潮则是极端天气事件，其频率和强度可能受气候变化影响。海平面上升本身是一个气候变量，虽然不会直接引发海啸，但可以增强其对低坡度海岸的影响；最新研究表明，海平面上升和海岸变化会显著增加海啸带来的淹没风险（Li et al., 2018; Weiss et al., 2022）。因此，本研究区分了灾害的原因和影响的放大效应。将两者混为一谈会夸大气候变化在海啸治理中的作用。

2004年印度洋海啸导致14个国家超过227,898人死亡（国家环境信息中心，无日期），幸存者普遍表示当地民众对该现象知之甚少（东盟秘书处，2024；ABC News Australia，2024）。这场灾难促进了灾害风险治理的变革，包括专门机构的建立、跨部门协调、以人为中心的早期预警系统以及教育和能力建设计划。在随后的二十年里，海啸后建立的机构在多个领域扩展为多灾害风险管理机制，并在不同程度上发展成气候适应性发展平台。海啸后的制度改革与气候适应性发展之间的联系反映了制度在其他政策领域的溢出效应，而非气候变化直接导致的结果（本文采用的分析视角）。

亚洲人口日益城市化且集中在沿海地区（亚洲开发银行，2017）。在快速增长的国家中，在新建基础设施和建筑物时纳入韧性措施可以避免后续几十年的巨额改造成本（Hallegatte et al., 2020, p. 152）。关于海啸后遗症的文献中存在三种不同的观点：（a）海啸是一种地质物理灾害，其应对专业知识（地震学、海洋灾害建模和洪水堆积动态）仅部分与气候适应性能力重叠；（b）气候变化，尤其是海平面上升，可以加剧海啸对沿海居民和资产的影响；（c）海啸 preparedness、灾害风险管理治理改革和早期预警机构可以作为构建广泛韧性的切入点。这些观点基于不同的证据基础——分别涉及灾害类型、物理影响和制度演变——它们并不相互依赖。本文在第5.1节对每个观点进行了评估，并在第6.1节进行了综合讨论。

从被动应对灾害转向主动预防和综合的灾害风险管理被视为一种范式转变（联合国国际减少灾害战略，2015）。《兵库框架》（UNISDR，2005）和《Sendai框架》（UNDRR，2015）也将以人为中心的早期预警系统、持续的社区参与、机构能力建设和区域信息共享确定为关键要素（Sufri et al., 2020）。虽然海啸后遗症的文献较多关注快速响应和恢复，但很少关注灾后治理改革能否长期延续，更少讨论它们是否演变为气候适应性发展平台。2006年的海啸评估联盟综合报告明确呼吁进行此类长期评估（Telford, Cosgrave, and Houghton, 2006）。要实现这一目标，需要观察早期干预措施如何随着时间演变并得以落实。通过多次测量（包括灾前灾后的观察），可以为长期评估政策实践动态提供方法论基础（Keating et al., 2017）。对96个城市的比较研究表明，制度适应可以超越正式规划，尽管未能提供完整的前后对比设计（Patterson, 2021）。本研究追踪了海啸后政策的长期演变轨迹，区分了普遍的成功因素和依赖具体环境的因素，并分析了正式框架如何在社区层面得到落实（联合国国际减少灾害战略，2015；Sufri and Lassa, 2024）。

本研究从四个方面为气候适应性发展研究做出了贡献：提供了三个东亚新兴国家和地区20年来的政策变化纵向分析；提供了区分普遍成功因素和依赖具体环境因素的比较框架；将自上而下的政策动态与自下而上的社区经验相结合；在方法论上，区分了制度溢出效应和气候归因，明确了海啸后的制度能告诉我们关于气候适应性的哪些信息。

**气候适应性发展在东亚新兴地区的应用**
气候适应性发展（CRD）是指以支持所有人为主体的可持续发展方式实施减缓和适应措施的过程；在IPCC第六次评估报告中，它将日常发展选择与促进公平、福祉和地球健康的行动联系起来（IPCC, 2022）。在东亚新兴地区，快速的城市化和多样的治理能力以及沿海城市面临的多灾风险使得将CRD付诸实践变得复杂。亚洲将继续面临这些挑战……

**研究设计**
本研究采用纵向比较案例研究方法，运用定性方法分析泰国、印度尼西亚和缅甸二十年来的政策实施和区域韧性建设情况，从而在不同政治体系、发展水平和海啸影响程度不同的国家之间进行系统比较，并追踪政策方法的时间变化。分析过程中采用了过程追踪方法，针对每个国家的内容依次探讨了……

**结果**
研究结果围绕三条转型路径展开：政策响应的时间演变；区域合作的演变及其影响；以及社区层面的实施和适应措施。

**讨论**
讨论重点关注三个问题：如何将海啸视为气候适应性的教训而非单纯的气候治理催化剂；普遍的成功因素与依赖具体环境的因素是什么；这对东亚新兴地区有何启示。

**主要发现和理论贡献**
这项为期20年的纵向研究评估了泰国、印度尼西亚和缅甸在海啸后的政策创新如何发展为更广泛的灾害风险管理机制，在某些情况下还发展为气候适应性发展路径。研究揭示了三条转型路径和五个普遍的成功因素，以及受国家制度、文化和发展环境影响的特定实施因素。主要的理论贡献在于提供了一个更为严谨的因果解释框架。

**作者贡献声明**
Zun Pwint Bo Bo：负责写作、审稿与编辑；Tadashi Nakasu：负责写作、初稿撰写、数据验证、资源管理、方法论设计、调查、数据分析、概念化。

**伦理声明**
本研究未收集新的个人参与数据。分析中使用的印度尼西亚证词来自亚齐地区的实地访谈，相关结果已发表于东盟秘书处（2024），并作为文献材料使用；泰国证词来自已发布的记录及研究团队在2004至2019年间进行的实地调查；缅甸证词也来自已发布的记录。

**声明与致谢**
作者感谢Afridah Ikrimah女士和Firhandika Santury先生的协助，他们在亚齐地区的实地访谈为本研究提供了重要资料（成果发表于东盟秘书处，2024）。同时感谢审稿人和编辑们付出的时间和宝贵意见，这些意见提升了本文的质量。

**致谢**