社会工作与福利国家的（不可）及性：街头官僚、案主日常生活与政策制定之间的福利调解

《European Journal of Social Work》：Social work and the (in)accessibility of the welfare state: welfare mediation between street-level bureaucracy, clients’ everyday life, and policy-making

　　

社会权利并非所有人都能平等获得。本文介绍了德国一个研究项目的发现，旨在分析德国社会工作行动者如何以及在多大程度上代表或支持失业福利领取者及其家人的利益。与以往研究不同，研究人员的方法不仅将社会工作者视为“街头官僚”（street-level bureaucrats），即公共福利行政的一部分，而且视为“福利调解人”（welfare mediators）。也就是说，研究人员将社会工作者概念化为街头官僚、案主与公共政策之间的中介。研究表明，福利调解实践涉及重要任务，例如平衡街头层面现有的权力不对称、支持案主获取社会服务，以及在（地方）政治舞台上倡导其利益。基于一项采用半结构化专家访谈的定性研究，研究人员对社会咨询服务机构和地方家庭中心的社会工作者进行了访谈，其重建性发现显示了福利调解的专业维度和政治维度如何相互交织：除了处理复杂的个人和家庭需求外，一些社会工作者还处理结构性问题，并提高公众对获取障碍、行政负担或歧视性做法的认识。文章讨论了各种福利调解策略及其对问题政治化或去政治化的影响。

本研究聚焦于社会福利国家可及性问题，尤其是德国贫困与失业政策中社会工作者的中介角色。研究背景显示，许多有资格领取社会救济的人并未申领相关福利，行政负担、获取障碍和歧视性实践导致福利国家“不可及”，可能带来生存性后果和社会不平等。在德国激活范式转向（如“哈茨IV”改革及2023年引入公民津贴“Bürgergeld”）背景下，街头层面的福利实施发生深刻变化。以往研究多将社会工作者视为街头官僚制（street-level bureaucracy，SLB）内在部分，忽视了其在行政机构之外作为第三方调解人的功能。研究人员基于“DemSoc”项目，提出“福利调解”（welfare mediation）概念，将社会工作者理解为联结街头官僚、案主与（地方）政策制定的中介，分析他们如何代表或支持失业福利领取者及其家庭的利益，并探讨其政治化或去政治化动态。研究结论表明，福利调解实践既能平衡权力不对称、帮助案主获得服务，也可能因资源过载而走向去政治化。这一概念框架为国际社会工作政治功能研究提供了新视角，并深化了对行政负担生成与消解机制的理解。

在研究方法上，研究人员采用定性研究设计，运用半结构化专家访谈法，对德国两个匿名大城市（City A、City B）及另外两个市镇的21名社会工作者进行访谈，其中8名从事一般社会咨询（Allgemeine Sozialberatung），13名从事家庭咨询（Familienberatung）。样本通过地区福利协会、直接联系及滚雪球原则招募。数据分析结合主题内容分析（thematic content analysis）与扎根理论（grounded theory methodology），通过开放编码、轴心编码和持续比较，围绕条件、行动/互动策略及后果重建社会工作者的实践取向。

研究结果部分。**福利调解作为个案倡导（Welfare mediation as case advocacy）**。**不可及性与过载（Inaccessibility and overload）**：通过访谈，研究人员发现社会工作者感知到案主面临多重福利获取障碍，包括福利机构中的歧视、缺乏正规儿童保育、行政办公场所供给不足等，这些结构性问题导致咨询服务过载。社会工作者会采取临时补偿措施，如提供食品券、组织食物银行、设立“申请救护车”（application ambulance）等。**策略（Strategies）**：研究人员识别出多种个案倡导策略，包括筛查策略、信息策略、网络策略、赋权策略和距离策略。其中，赋权策略通过陪同案主前往就业中心或移民局、建议其对抗拒绝性决定来抵消机构歧视；距离策略则通过限制办公时间或外化任务来应对专业过载。研究发现，社会工作者在缓解行政负担时也可能通过教学式实践将结构性问题重新定义为案主能力缺陷，从而不自觉地促成去政治化。**福利调解作为原因倡导（Welfare mediation as cause advocacy）：政治行动的舞台与路径**。**地方政治行动舞台的参与（Participation in local arenas of political action）**：基于访谈资料，研究人员发现社会工作者参与多种正式或非正式地方会议，如地区会议、社区网络会议和工作组，这些场所成为问题共享、知识产生和联盟建立的空间，有助于将个体困境转化为集体议题，从而推动政治化。**政治行动的脆弱路径（Precarious paths of political action）**：研究人员区分了正式/非正式路径和组织内部/外部路径，如向组织上级提交问题报告、通过非正式接触地方政治人物、利用地方媒体曝光问题等。但政治行动常因权力不对称、过程缺乏透明性以及被上级或同事压制而中断，使结构性问题再次个体化，导致去政治化。

在讨论与结论部分，研究人员指出，福利调解充满矛盾和实践困境：社会工作者对结构性问题有高度意识，但对行政负担和权力关系的影响能力有限，主要影响仍停留在个案层面。跨组织网络为政治化提供了重要机会，因为网络能够使结构性的不可及性可见，并支持集体倡导。与此同时，咨询服务过载和行政负担也可能触发去政治化进程，使社会工作者将结构性问题误解为案主能力问题，进而在街头层面决定谁“值得”帮助，这可能损害家庭依法应享有的权利。研究结论可概括为：社会工作作为福利调解，兼具专业与政治维度，其政治行动路径是脆弱且不稳定的；政治化与去政治化之间的转化取决于专业取向、网络条件以及正式与非正式过程中的权力关系。