环境执法中的政治嵌入性与企业策略：来自中国的证据

《Environmental Politics》：Political embeddedness and corporate strategies in environmental enforcement: evidence from China

　　

环境执法常常受到地方保护主义（local protectionism）和监管俘获（regulatory capture）的侵害。然而，企业的政治嵌入性（political embeddedness）——即与监管当局之间正式的制度性关联（institutional linkages）——如何塑造监管过程仍未被充分研究。基于对中国采矿企业的比较案例研究，研究人员区分了两种嵌入形式：地方嵌入（local embeddedness）和上层嵌入（upper-tier embeddedness），它们决定了企业在国家层级之间获取监管信息和影响力的结构。地方嵌入企业利用接触一线监管者的特权性和及时性通道，部署事前（ex-ante）策略，以阻止违规记录和处罚。与上层国家行为体有关联但缺乏地方嵌入的企业，则更多依赖上级部门或地方中间人的事后（ex-post）游说，以减轻或避免制裁。相比之下，两种嵌入形式皆不具备的企业倾向于采取建立联系（linkage-building）的策略，以寻求监管保护。这些发现揭示了制度性关联如何在不同执法阶段调节企业策略，增进了对多层监管体系中政商关系（state-business relations）和环境治理的理解。

环境执法中的政治嵌入性与企业策略：来自中国的证据——论文解读

一、研究背景与问题

环境执法经常陷入地方保护主义和监管俘获的困境。地方政府为了维护本地经济利益，常庇护企业逃避国家严格的环境法规；企业也可能凭借经济实力和政治影响力捕获监管决策与执行过程，使之有利于自身。已有研究大量强调企业政治关系对监管结果的影响，但多聚焦于高管与官员之间的个人非正式关联，而忽视正式的组织层面制度性关联，尤其是在多层治理体系中的作用。此外，既有文献侧重违规发生后的正式、事后执法，却很少关注执法前日常互动如何帮助企业预先规避违规记录。为弥补上述缺口，本研究提出“政治嵌入性”概念，将其定义为通过国有产权、公私伙伴关系（PPP）、专业游说渠道和正式商业协会等制度安排，将企业与官僚结构连接起来的组织层面、协作性、专业性关联。研究区分了地方嵌入与上层嵌入两种形式，系统考察它们如何影响企业在环境执法不同阶段的应对策略。

二、研究内容与主要结论

研究人员基于2023—2024年在中国山东、山西、广东、海南四省开展的田野调查，选取10家采矿企业进行比较案例研究，并按所有权类型将其划分为地方国有企业（地方嵌入）、上级国有企业（上层嵌入）和非国有企业（无嵌入）。通过69次半结构化访谈及档案资料收集，研究发现：地方嵌入企业能够利用与一线监管者之间特权性、及时性的接触，采取事前策略，如获取预判性指导、检查提前通知、协商检查节奏和行政援助，从而预防违规记录和处罚；上层嵌入企业虽缺乏地方联系，但可动员上级机关或地方中间人进行事后游说，以减轻或撤销制裁；无嵌入企业则需要主动构建制度性联系，通过政治参与和党建活动来获取监管保护。这些发现表明，政治嵌入性并非简单的“有联系/无联系”二分，而是多层级体制下影响企业执法应对时机与方式的结构性条件。

三、主要技术方法

研究采用比较案例研究设计，样本来自2023—2024年在中国山东、山西、广东、海南四省开展的田野调查。研究人员运用目的性抽样，选取10家采矿企业，涵盖金属（铁、金）和非金属（煤、石英、石灰岩）矿物，按所有权分为地方国企、上级国企、非国企。通过面对面半结构化访谈（69名受访者，包括企业高管、环保经理、各级生态环境局、自然资源局等官员）和档案资料、官方文件、新闻报告、企业网站、国家企业信用信息公示系统等进行交叉验证。研究在污染风险、企业规模、地方行政背景等潜在混淆因素上进行了结构可比性控制，并运用求同法识别政治嵌入性的影响。

四、研究结果

4.1 地方嵌入

通过对企业1—4的案例分析，研究发现地方嵌入企业主要运用“定期官方交流”和“政策参与”两种渠道。企业1在政府工作会议中获取非公开执法信息，并在检查前20天得到通知，从而避免约5万元罚款；企业2利用市长视察之机，促使市生态环境局将高排放设施现场检查推迟约三个月；企业3将政府环保指令转化为对补贴和咨询服务的诉求，获得150万元固定资产投入补贴；企业4在季度政企协调会议上将违规煤矸石堆积重构为“资源利用挑战”，并在政府牵线下与私企合作处置废物，既免于处罚又助力地方混合所有制改革。这些案例表明，地方嵌入企业能够在检查启动和违规记录前通过制度性渠道影响执法，支持命题1。

4.2 上层嵌入

通过对企业5—8的案例分析，研究发现上层嵌入企业因行政级别较高而缺乏地方合作，常被视为“外来户”。企业6在面临停产处罚时，通过董事长（副部级）游说省级领导，并提出与省地质局合作开发矿产等倡议，四个月内促使市政府撤销停产决定；企业7因违规排污被拟罚款超20万元并停产，经省发改委和省国资委干预后，处罚降为整改通知并暂缓执行；企业8在面临停产风险时，利用其少数股东省地质局的横向联系，通过省级部门间协调会议说服省自然资源厅放松执法，地方监管者允许其继续运营。这些案例说明上层嵌入企业主要依赖事后游说，支持命题2。

4.3 无嵌入

通过对企业9—10的案例分析，研究发现非国企缺乏天然嵌入，因此积极构建制度性联系。企业9的董事长通过省人大代表、市人大常委会委员等职位获得政治参与渠道，在2016年发现污染治理设施未运行而面临2万至20万元罚款时，借人大常委身份与市政府沟通，最终仅收到整改通知、零罚款；此后该企业又扩建党组织、建设“红色文化”展馆、与省市生态环境部门开展联合党课学习，从而获得政策信息与多项荣誉。企业10通过副总经理担任市政协委员，进入政策讨论环节，加快了新设施审批，并在2024年获得1750万元脱硝改造补贴。两个案例表明无嵌入企业通过政治参与和党建活动构建制度性联系，以获取监管保护，支持命题3。

五、讨论总结

研究讨论了理论贡献：第一，将政治嵌入性概念引入多层国家政企互动研究，超越个人关系网络视角，揭示制度化关联对企业策略的系统性影响；第二，细化了威权环境主义和运动式治理研究，表明自上而下的监管压力并非统一执行，而是受企业在制度层级中位置的调节，企业仍可利用不同层级关联规避或软化执法；第三，对监管俘获与合作监管的争论，研究认为政府—企业协调并不总是等同于俘获，在监管能力有限和实施约束严峻的情况下，可体现为务实的合规合作。研究局限性包括：采矿行业低流动性、高资源依赖可能放大嵌入效应；政治嵌入性的操作化基于中国产权结构和党国体制，在其它情境推广需进行情境化调整。

六、研究结论翻译

研究人员认为，地方嵌入企业倾向于依靠植根于常规制度参与的事前策略，如政策咨询和协作治理，在正式程序和违规记录开始前塑造执法结果。上层嵌入企业因缺乏密集的地方联系和内部信息渠道，倾向于通过上级机关或官僚掮客进行事后游说，以对抗地方监管决定。最后，无嵌入企业缺乏继承性联系，倾向于采取建立联系的策略来克服监管脆弱性。这些发现强调了在多层级治理系统中塑造政商关系和环境监管的结构性因素。尽管分析基于中国党国体制和国有产权，但政治嵌入性概念具有可推广性。