《Journal of Environmental Policy & Planning》：Governing the retreat: institutional fragmentation and process justice in Swiss glacier forelands
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气候变化正迅速重塑景观，为自然资源管理和可持续治理带来全新挑战。冰川前沿地带——即冰川退缩后新暴露的区域——已变得尤为重要。其生态系统服务（ecosystem services）支撑着新型土地利用方式，需要审慎的治理以协调新兴的协同效应与权衡取舍。然而，对这些
气候变化正迅速重塑景观，为自然资源管理和可持续治理带来全新挑战。冰川前沿地带——即冰川退缩后新暴露的区域——已变得尤为重要。其生态系统服务（ecosystem services）支撑着新型土地利用方式，需要审慎的治理以协调新兴的协同效应与权衡取舍。然而，对这些区域的研究长期由自然科学主导，政策研究关注有限。研究人员将专家访谈与法律、政策及空间分析相结合，识别出2010–2025年间治理瑞士冰川前沿地带的制度资源体制（Institutional Resource Regime, IRR）。研究人员运用程序正义（process justice）视角扩展了静态的IRR框架，以描述所涉决策过程的动态性。分析揭示了一个广泛但缺乏一致性的制度体制：众多部门性法律（空间规划、水资源、能源与保护）共同规制着冰川前沿地带的使用与保护，但不存在整合性的治理框架，导致制度碎片化（institutional fragmentation）。程序正义受到数据可用性有限、可纠正性不足、代表性欠缺以及选择性优先排序和对制衡机制挑战的制约。由此产生的治理依赖于逐案利益平衡和反应式、基于项目的决策。超越瑞士情境，研究结果表明，在气候变化加速的背景下，新兴景观需要被整合进连贯的制度体制之中。
论文解读
一、研究背景与问题
气候变化正在从根本上重塑全球景观，改变其生态系统及其所提供的服务。欧洲阿尔卑斯山区尤其如此，该区域的资源系统既在生态上脆弱，又被交通、旅游、农业、水电、采掘和聚落开发等多个部门高强度利用。冰川前沿地带作为冰川加速退缩驱动下形成的快速生态系统转型区域，为生物多样性提供了日益增长的价值，同时为土地利用创造了新的机遇，但也伴随着自然灾害格局的变迁，如山洪动态改变、泥石流、坡体失稳及冰湖溃决风险等，对上下游区域和社区构成威胁。
尽管冰川退缩是气候变化最显著的后果之一，但针对新无冰区域的研究长期由自然科学主导，社会科学与人文学科关注相对不足。仅有少数学者考察了行动者如何感知、界定、使用或治理冰川前沿地带。此前关于韧性的研究侧重于生态和物理过程，对社会动态如权力关系、制度变迁和资源冲突的考量有限。理解这些区域如何被治理，需要一个能够捕捉规制系统制度复杂性、所涉行动者群集及资源系统的分析框架。
二、研究内容与意义
本研究围绕核心问题展开：瑞士的冰川前沿地带是如何被治理的？研究人员采用定性混合方法设计，结合专家访谈、文献与法律文本分析以及空间数据分析，聚焦2010–2025年间瑞士冰川前沿地带的治理。研究遵循制度资源体制框架，评估冰川前沿地带治理的广度与一致性，并以程序正义概念加以补充，评估决策过程的公正程度。
研究在理论层面扩展了IRR框架：该框架基于生物物理可持续性定义，即资源再生能力保持完整的要求，但研究人员论证这一属性无法对冰川前沿地带进行有意义地界定——某些用途在治理时间尺度上可被视为永久性的，因此冰川前沿地带可被视为不可再生资源，其代际正义必须通过分配过程来评估。此外，在民主制度中，没有公平和程序公正，生物物理上的可持续状态无法在制度上维持。研究人员因此引入莱文塔尔（Leventhal）的程序正义标准——一致性、偏见抑制、准确性、可纠正性和代表性——来考察决策是如何做出的，而非其实质性结果。
三、主要技术方法
本研究采用三种主要方法：其一，2024–2025年间对联邦和州级行政机构、科学界、政界、水电公司和环境非政府组织的代表进行了十六次半结构化专家访谈，通过目的性抽样和滚雪球抽样选取专家，采用结构编码和定性内容分析处理访谈数据；其二，对伯尔尼州和瓦莱州的联邦及州级法律进行文本审查，辅以对议会辩论、政策报告和行动者立场文件的关键词检索；其三，进行GIS空间分析，确定冰川前沿地带与保护区域和现有土地利用的空间范围及重叠情况，利用1850年与2023年冰川范围之差界定当前冰川前沿地带面积，并采用Steffen等人（2022）的未来冰川退缩预测估算至2100年的潜在扩张。
四、研究结果
4.1 制度
在公共政策与私法层面，瑞士冰川前沿地带的治理运作于一个广泛的法律框架之内，涵盖空间规划、能源、水资源、保护和自然灾害管理等部门的国家法律、条例和政策工具。联邦宪法第73–78条构成最相关的宪法基础。空间规划法及联邦、州和市镇三级政策工具的层级体系为土地利用提供总体框架。在联邦保护政策中，冰川前沿地带与高山洪泛区清单（IGLES）作用最为突出，目前列有55个冰川前沿地带，约占冰川前沿地带总面积的12%。私法方面，冰川前沿地带通常被归类为市镇或州管辖下的不可耕种公共土地，新暴露的前沿地带自动归属市镇或州主权，强化或特殊用途需要公共当局的正式授权。环境影响评估（EIA）和上诉权是平衡利用与保护利益的重要政策工具。
在近期政治与立法发展方面，自2010年以来冰川前沿地带在瑞士获得了日益增长的政治关注。2017年《能源战略2050》确立了可再生能源设施的国家重要性利益地位；2024年《综合法令》使水电开发得以在新指定的国家重要性冰川前沿地带进行，设定了新增2太瓦时冬季电力储存能力的目标；2025年《加速法令》精简了行政程序。科学研究通过将冰川退缩框定为可再生能源发展的机遇而强化了这一政策导向。2024年联邦报告估计理论水电潜力为每年1470吉瓦时，但99%位于洪泛区范围内。2020年设立的《水电圆桌会议》作为非正式对话平台，其共识随后通过《综合法令》正式化，十五个指定项目中有六个涉及冰川前沿地带。
4.2 行动者及其角色
冰川前沿地带的治理涉及八类主要行动者群体：联邦政府提供总体法律和战略框架；州和市镇拥有实施权和立法裁量权，作为授予或拒绝土地使用特许权的权限机关而持有事实上的否决权；水电公司对冰川前沿地带的水电扩张具有利益，四个大型蓄水项目处于高级规划阶段，另有十七个项目处于早期开发阶段；环境非政府组织通过上诉权、媒体倡导和正式咨询程序在多个治理层面运作；旅游行动者提出将新兴景观和湖泊用于旅游活动，但正式决策过程中的影响力有限；科学机构主要将冰川前沿地带作为研究场所，为政治决策提供基础数据；政党通过立法和政治过程塑造制度框架。
4.3 新兴生态系统服务
1850年至2023年间，瑞士约有935平方公里的区域完成冰川消退，根据不同气候情景，其范围预计到本世纪末还将增加393–851平方公里。这些新形成的景观承载着地貌、水文和生态动态的复杂镶嵌体，产生多样的生态系统服务。冰川前沿地带代表生物多样性的新生态前沿，物种可能随温度上升而向更高海拔迁移。冰川退缩同时创造了大量新的冰前湖，影响水资源管理并重塑当地灾害格局。部分行动者认为冰川前沿地带的形成具有可观的经济潜力和多种生态系统服务可能性，政策与公共辩论主要聚焦于水电生产用途。
4.4 制度体制与程序正义分析
在协调缺口与行动者碎片化方面，冰川前沿地带的治理以行政、政策部门和其他行动者之间缺乏协调为特征，导致制度碎片化。专家指出缺乏关于冰川前沿地带长期目标的总体政治或社会辩论，能源、保护和空间规划领域公共当局之间任务重叠和责任不一致经常阻碍连贯政策目标的实施。行动者碎片化不仅存在于不同行动者群体之间，也存在于群体内部：水电公司并非一致支持加速水电扩张的国家政策举措，环境非政府组织内部也存在分歧。
在制度不一致与逐案决策方面，治理冰川前沿地带的制度体制范围广泛但跨政策领域缺乏一致性。这种不一致强化了一种以项目特定利益平衡为主导的治理模式，而非整合性规划，加剧了具有不同土地利用目标的行动者之间的冲突，并在项目层面造成法律不确定性。结构性张力根植于瑞士宪法法律之中：能源安全的国家利益与自然和景观保护利益处于平等地位，冲突必须通过项目层面的优先级平衡来解决。空间分析显示约10%的冰川前沿地带在IGLES下享有绝对保护，其余则受项目特定利益平衡的约束。《综合法令》通过将圆桌会议项目纳入法律附件、豁免空间规划要求、允许放弃恢复补偿义务等方式重塑了制度框架以利于水电开发。
在程序正义挑战方面，莱文塔尔五项标准的分析表明，2020年以来冰川前沿地带治理的多个程序正义方面面临挑战。一致性在实践中很大程度上取决于谈判参与者的稳定性，频繁的人员流动阻碍了制度学习和长期信任。偏见抑制因瑞士联邦制内的结构性相互依赖而面临困难，州和市镇往往同时承担特许程序的监管责任并与水电基础设施存在财务或所有权联系。准确性方面，冰川前沿地带缺乏最新的地貌和生态数据，未来情景预测很少可用，IGLES的基础数据采集于1990年代中期且未更新。可纠正性方面，《加速法令》将环境非政府组织对圆桌会议项目的上诉权限制在州级，取消了更高级别的司法审查，且将具体水电项目纳入法律附件改变了立法、行政和司法职能之间的传统平衡。代表性方面，某些行动者群体（尤其是高山农业和旅游业）未参与早期规划阶段，水电圆桌会议过程中市镇和较小的环境非政府组织未被纳入。
五、讨论与结论
讨论部分指出，冰川前沿地带治理最好通过多中心治理（polycentric governance）的视角来理解，其特征是联邦、州和市镇层面分布着多个部分独立的决策中心。能源安全的政治优先化已成为重塑冰川前沿地带治理的核心力量，尤其是2024年《综合法令》将冰川前沿地带引入作为实现瑞士能源安全目标的结构性要素。程序正义挑战体现在多个方面：偏见抑制挑战反映了允许同时作为监管者和水电公司股东的权力机关影响决策的制度安排；准确性挑战源于可用专家知识的结构性失衡；可纠正性挑战表明近期立法改革影响了审查或修订建筑许可和特许权决策的机制范围；代表性有限反映了政策场所收窄的问题。
研究结论强调，协调缺口、行动者碎片化和不一致的制度体制导致反应式、基于项目的且耗时的利益平衡。程序正义挑战可能在短期内加速决策，但存在损害长期可持续性的风险。将制度分析与程序视角相结合，为评估治理可持续性提供了有价值的基础。研究强调了将新兴景观正式整合进现有治理和政策结构的必要性，其见解超越了瑞士情境，可为其他受气候变化塑造的冰川前沿地带或新兴景观提供有益视角。本研究通过引入法律和立法程序正义视角扩展了制度资源体制框架，弥补了该框架在评估决策过程质量方面的缺失维度。
