预算法治化与城市土地生产率：来自中国新预算法的证据

《Frontiers in Sustainable Food Systems》：Budget legalisation and urban land productivity: evidence from China’s New Budget Law

　　

城市土地扩张对可持续城市化、耕地保护和食物系统韧性构成重大治理挑战，因为现有城市建设用地的低生产率加剧了农业、生态和城市发展目标之间的竞争。地方政府在城市土地治理中发挥核心作用，财政政策和资源配置决策能够显著影响城市土地生产率（Urban Land Productivity, ULP）。随着世界各国日益推进预算法治化，财政活动受到更强的法律约束，产生了治理改善效应和财政调整效应，两者可能共同影响ULP。然而，预算法治化对ULP的因果效应仍未得到充分理解。本研究以中国2015年《新预算法》为对象，这是一项全国性财政改革，根据城市政策前的财政透明度产生了异质性的政策暴露。利用双重差分（Difference-in-Differences, DID）设计和覆盖2010—2019年124个中国城市的面板数据，研究发现，政策前财政透明度较低的城市在改革后ULP下降幅度显著大于政策前透明度较高的城市。估计的差异下降幅度为每平方公里6.69亿元人民币，相当于样本均值的约11.26%，并且在一系列规格检验和有效性检验中保持稳健。机制分析表明，这种短期下降与投资活动减少以及政府科学技术支出降低有关。此外，短期负效应在东部城市和市场化水平较低的城市中更为明显。除了建立预算法治化与ULP之间的因果关系外，本研究还揭示了一个重要的财政-制度权衡：法律约束虽然能够增强公共问责和财政纪律，但可能暂时削弱维持较高ULP所需的投资和创新能力。

预算法治化与城市土地生产率：来自中国新预算法的证据——论文解读

城市土地扩张对可持续城市化、耕地保护和食物系统韧性构成重大治理挑战。现有城市建设用地生产率低下，加剧了农业、生态和城市发展目标之间的竞争。地方政府在城市土地治理中扮演核心角色，财政政策和资源配置决策可显著影响城市土地生产率（Urban Land Productivity, ULP）。随着全球各国推进预算法治化，财政活动受到更强法律约束，产生治理改善效应和财政调整效应，二者可能共同影响ULP。然而，预算法治化对ULP的因果效应尚未得到充分理解。中国2015年实施《新预算法》，作为一项全国性财政改革，其政策暴露程度因城市前期财政透明度不同而异，为识别因果效应提供了机会。该研究旨在评估《新预算法》对ULP的影响，并揭示背后的机制与异质性，为理解财政制度与土地治理的关系提供证据。

研究人员选取2010—2019年中国124个城市（仅市辖区）的面板数据，财政透明度数据来自2014年清华大学发布的《中国城市政府财政透明度研究报告》，其他城市变量来自《中国城市统计年鉴》。采用双重差分（Difference-in-Differences, DID）设计：以政策前（2014年）财政透明度的最低三分之一城市为处理组，最高三分之一为对照组，Post在2015年及之后取1。基准模型控制城市和年份固定效应，并加入滞后一期的经济发展水平、产业结构、城市扩张速度、开放水平、供水水平、道路水平等控制变量。稳健性检验包括事件研究法、安慰剂检验、倾向得分匹配双重差分（PSM-DID）、连续DID、合成双重差分（SDID）、替换变量测量、中位数分组、高维固定效应、Oster敏感性分析。机制检验考察人均固定资产投资、人均房地产开发投资以及政府科技支出占比和人均科技支出。

4.1 描述性统计
样本中ULP均值为每平方公里5.941亿元，标准差3.456，最大值约为最小值的13倍，城市间差异明显。处理组观测占比47.5%，处理组与对照组规模较均衡。

4.2 基准回归结果
基准回归显示，Treat×Post系数为-0.669，在1%水平显著，表明《新预算法》使政策前财政透明度较低城市的ULP相对下降每平方公里0.669亿元，相当于样本均值的11.26%。控制变量中，经济发展水平、产业结构、开放水平与ULP正相关，城市扩张速度与ULP负相关。

4.3 稳健性检验
事件研究法显示政策前系数不显著，满足平行趋势假设；政策后系数为负且绝对值随时间增大。加入基线城市特征与时间趋势交互项后结论不变。安慰剂检验中随机分配处理组得到的估计系数围绕零分布，真实估计位于尾部。PSM-DID、连续DID、SDID、替换被解释变量为对数形式、以中位数分组、加入省份×年份高维固定效应后，系数仍显著为负。Oster敏感性分析表明，不可观测选择偏差需达到可观测选择偏差的17.03倍才能使估计不显著。

4.4 机制检验
投资渠道上，处理组城市的固定资产投资和房地产开发投资显著下降，且投资水平与ULP显著正相关，表明《新预算法》通过压缩投资活动降低ULP。科技支出渠道上，政府科学技术支出占财政支出的比重和人均科技支出均显著下降，且与ULP正相关，表明创新支持减少也是重要渠道。

4.5 异质性分析
东部城市系数为-0.987（1%水平显著），中西部城市系数为-0.469（1%水平显著），东部效应更强，这可能与东部城市更高的土地价值和城市更新、创新投入需求有关。高市场化城市系数不显著，低市场化城市系数为-0.566（10%水平显著），说明市场化程度高的地区能通过市场机制替代政府干预，减弱财政紧缩对ULP的冲击。

讨论部分认为，预算法治化在短期内产生财政调整成本，投资和科技支出缩减是主要传导渠道；治理改善收益则是渐进的，因而短期净效应为负。区域异质性显示，财政改革的影响取决于当地土地稀缺性、城市经济结构和市场发育程度。该结果揭示了财政-制度权衡：法律约束强化了问责与纪律，但短期内可能削弱支撑高ULP所需的投资与创新能力。结论部分翻译如下：预算法治化是新兴经济体加强财政透明度、规范公共收支管理的重要制度改革。利用中国2015年《新预算法》作为准自然实验，研究发现《新预算法》使政策前财政透明度较低城市的ULP显著下降，估计差异下降为每平方公里0.669亿元，约相当于样本均值的11.26%。机制上，短期负效应通过减少政府投资和降低科学技术支出实现。异质性上，东部城市和低市场化城市效应更显著。总体而言，预算法治化初期，短期财政调整压力先于长期治理收益显现。研究还提示，提高现有城市土地生产率有助于缓解土地资源压力，平衡城市、农业和生态用地目标，为可持续土地治理提供政策启示。